دليل المبتدئين عن كيفية خلق القوانين ومررها

مقدمة: لماذا فهم مسائل صنع القانون

إن التشريع يجسد كل جانب من جوانب الحياة اليومية من سلامة الغذاء الذي نأكله والهواء الذي نتنفسه للضرائب التي ندفعها والحقوق التي نحملها، ومع ذلك فإن العملية التي تتحول بها فكرة بسيطة إلى قانون ملزم لا تزال غير مكتملة بالنسبة للكثيرين، كما أن إدراكاً واضحاً لطريقة وضع القوانين وإجازتها يؤدي إلى أكثر من مجرد إبداء الفضول؛ ويهيئ المواطنين للمشاركة بصورة مجدية مع ممثليهم، والدعوة إلى التغيير، ويخضعون للحكومة للمساءلة.

The Origins of a Bill: Ideas, Sponsors, and Drafting

من أين تأتي الأفكار التشريعية؟

وكل قانون يبدأ كفكرة، ويمكن أن تنشأ هذه الفكرة من مصادر عديدة: عضو في الهيئة التشريعية، أو السلطة التنفيذية، أو وكالة حكومية، أو مجموعة مصالح خاصة، أو حتى مواطن خاص، وفي الممارسة العملية، يقوم المستشار التشريعي أو المحامين في الوكالات التنفيذية بصياغة معظم مشاريع القوانين قبل تقديمها رسمياً، ووفقاً لدليل المؤتمر ، الذي كثيراً ما يعكس المبادئ التوجيهية للعملية التشريعية .

الرعاية والاشتراك في الرعاية

وبعد أن يكون المشروع جاهزا، يوافق المشرع على تقديم مشروع القانون، ويشير الرعاية إلى الملكية والالتزام بتوجيه الاقتراح من خلال مناقشات اللجنة والطابقية، ويمكن للمشرعين الإضافيين أن يوقعوا على مقدمي مشروع القانون في تقديم دعم واسع، وفي مجلس النواب في الولايات المتحدة، مثلا، يمكن اعتبار مشروع قانون يضم العديد من الجهات المشاركة في تقديم مشروع القانون بمثابة نداء ثنائي الأطراف أقوى، مما يؤدي إلى تحسين فرص تقدم المشروع في نفس الوقت.

إحالة مشروع القانون رقم و القراءة الأولى

وبعد تقديم مشروع القانون، يُخصص رقماً فريداً (مثلاً، H.R. 1 أو S. 1 في كونغرس الولايات المتحدة) ويسجل عنوان مشروع القانون والراعي في المجلة الرسمية، ويتلقى مشروع القانون " القراءة الأولى " - وهي خطوة إجرائية عادة ما تتضمن قراءة عنوان مشروع القانون، وفي نظم برلمانية كثيرة، فإن هذه القراءة الأولى هي مجرد شكلية دون مناقشة، ثم يُأمر بطباعة جميع الأعضاء وتوزيعهم.

استعراض اللجنة: محرك العملية التشريعية

لماذا اللجان مات

اللجان هي التي تحدث فيها أخطر التدقيق التقني، وهي تعمل كمرشّحات، وتقضي على آلاف مشاريع القوانين كل دورة إلى بضع عشرات فقط تصل إلى الحد الأدنى، وفي كونغرس الولايات المتحدة، لكل لجنة اختصاص على مجالات محددة من مجالات السياسة العامة - الزراعة، والمالية، والقضاء، والدفاع، وما إلى ذلك.() وتراقب اللجنة، عادةً، عضو أقدم في حزب الأغلبية، جدول الأعمال وتقرر ما هي مشاريع القوانين التي تتلقى جلسات استماع وأدلة.()

جلسات الاستماع وشهادة الخبراء

وخلال جلسات الاستماع، تدعو اللجان الشهود - المسؤولين الحكوميين، والأكاديميين، وممثلي الصناعة، والمواطنين المتضررين إلى الإدلاء بشهاداتهم بشأن الأثر المحتمل لمشروع القانون، وكثيرا ما تكون هذه الجلسات علنية ومسجلة، مما يوفر الشفافية، فعلى سبيل المثال، يمكن أن يستمع مشروع قانون بشأن إصلاح الرعاية الصحية إلى مديري المستشفيات، والمسؤولين التنفيذيين في مجال التأمين، والمدافعين عن المرضى، وهذه المرحلة حاسمة في كشف الآثار غير المقصودة، وفي بناء سجل يمكن للمحاكم أن تتشاور فيما بعد لتفسير القانون.

العلامات والتعديلات

وبعد جلسات الاستماع، تعقد اللجنة جلسة " ملاحظة " يقترح فيها الأعضاء إجراء تعديلات ويصوتون عليها، ويمكن أن تكون التغييرات توضيحات طفيفة أو إصلاحات رئيسية تعيد كتابة جميع الأقسام، ثم تصوت اللجنة على ما إذا كان ينبغي تقديم مشروع القانون بشكل أفضل (مع إدخال تعديلات عليه) إلى المجلس بكامل هيئته، ونادرا ما يكون مشروع قانون لا يكسب أغلبية في اللجنة قد مات بالفعل، وإن كان يمكن إعادة تقديمه في دورة لاحقة.

اللجنة الفرعية

ويزيد العديد من الهيئات التشريعية من تقسيم العمل بين اللجان الفرعية المتخصصة في مواضيع أضيق، وقد يتوجه مشروع قانون بشأن المياه النظيفة، على سبيل المثال، إلى اللجنة الفرعية المعنية بالبيئة التابعة للجنة الطاقة والتجارة، وتعقد اللجان الفرعية جلسات استماعها الخاصة وتضع علامات عليها قبل إرسال مشروع القانون إلى اللجنة بكامل هيئتها، ويضمن هذا الاستعراض الشامل أن يتلقى التشريع خبرة واسعة على مستويات متعددة.

الإجراء الأساسي: المناقشة، التعديلات، التصويت

الجدولة وصنع القواعد

وبعد أن يصف مشروع القانون اللجنة، تنتقل إلى القاعة الأصلية، غير أن الحصول على مشروع قانون إلى القاعة يتطلب مكانا في الجدول التشريعي، وفي مجلس النواب في الولايات المتحدة، تحدد لجنة القواعد القوية شروط المناقشة: كم من الوقت يمكن أن يتكلم الأعضاء، وعدد وأنواع التعديلات التي يمكن تقديمها، ونظام التصويت، وقد تحظر " القاعدة المغلقة " أي تعديلات، بينما تسمح " بتعديلات مفتوحة " .

المناقشة بشأن الحد الأدنى

ويجادل المشرعون في المناقشة التي تجري في الطابق الأول أو يعارضون مشروع القانون، وكثيرا ما يصاغ الخطابات بعناية ويُزمع توقيتها، ولا يقصد بها إقناع الزملاء فحسب، بل أيضا إبلاغ موقف إلى الدوائر الانتخابية ووسائط الإعلام، وفي العديد من النظم، تُنظم المناقشة بحيث يتكلم مقدم مشروع القانون أولا، ويعقبها عضو من أقلية من رتبة عضو آخر، ثم أعضاء آخرون من أجل تناوب كبار السن أو الحزب، ويمكن أن تستمر ساعات أو حتى أيام المناقشة.

عملية التعديل على الأرض

ويمكن للأعضاء، أثناء النظر في مسألة الحد الأدنى، أن يقدموا تعديلات لصقل مشروع القانون، وكثيرا ما تتناول هذه " التعديلات الفظيعة " الشواغل في اللحظة الأخيرة أو تضيف أحكاما شعبية لبناء الدعم، غير أنه يمكن أيضا استخدام التعديلات بصورة استراتيجية لإبطال مشروع قانون بإضافة تدابير متعارضة مع أحكام القانون تجعل مشروع القانون غير قابل للتعديلات على النداء الإجرائي من جانب مجلس الشيوخ.

Vote Final Vote

وبعد المناقشة، تختتم الدائرة التصويت: تختلف الأساليب: التصويت )أي ضد لا(، أو التصويت على التجزئة )عضوان(، أو التصويت المسجل )مكالمة التصويت(، ويسجل التصويت المسجل موقف كل عضو، ويمكن أن يستخدمه الناخبون ومجموعات الدعوة لتقييم المساءلة، ومعظم مشاريع القوانين تتطلب أغلبية بسيطة من الحاضرين والمصوتين، غير أن بعض التدابير - مثل التعديلات الدستورية، والتصديقات على المعاهدات، أو تجاوز حق النقض.

الدائرة الثانية: الملاحة البيكاميرية

لماذا اثنين من الدوائر؟

وفي النظم البيكاميرية (الولايات المتحدة، والمملكة المتحدة، وكندا، وألمانيا، وفرنسا، وما إلى ذلك)، يجب أن يُصدر مشروع قانون كلا المجلسين في شكل متطابق قبل الوصول إلى السلطة التنفيذية، وهذا الاستعراض المزدوج يوفر التحقق من التشريعات المتسرعة أو ذات الجانب الواحد، وكثيرا ما يكون للغرفةتين تشكيلات مختلفة: ففي الولايات المتحدة، يعاد تقييم المجلس من قبل السكان، بينما يمنح مجلس الشيوخ كل دولة تمثيلا متساويا، وهذا الاختلاف الهيكلي يعني أن مشروع قانون قد يواجه مقاومة أخرى.

النظر في المسائل الموازية أو المتعلقة بالتسلسل

ويمكن إدخال مشاريع القوانين في آن واحد في كلا المجلسين (مثل مشاريع القوانين المتعلقة بالشركات في كونغرس الولايات المتحدة)، أو يمكن أن تعمل غرفة واحدة أولاً وأن ترسل نسختها إلى الأخرى، ثم تتبع الدائرة الثانية نفس التسلسل في استعراض اللجنة، والمناقشة في الطابق الثاني، والتعديل، وإذا ما نجحت الغرفة الثانية في إصدار نسخة مختلفة، فإن مشروع القانون يعود إلى الغرفة الأولى للموافقة، ويمكن أن تستمر عملية التلاعب هذه إلى حين موافقة المجلسين.

لجان المؤتمرات: إعادة التوفيق

وعندما لا يمكن للغرفةين الاتفاق، فإنهما يشكلان عادة لجنة مؤتمرات تتألف من كبار أعضاء من كل جهة، وتعمل لجنة المؤتمرات خلف أبواب مغلقة لتتم فرز نسخة واحدة وتنازلية، ثم يعاد " تقرير المؤتمر " الناتج إلى كلتا الدائرتين لإجراء تصويت متصاعد أو مخفض دون السماح بإدخال تعديلات أخرى، وفي المؤتمر الأمريكي، يتم تفضيل تقارير المؤتمرات والنظر فيها بسرعة، وفي حين أن لجان الشفافية لا تكون نافذة في حل المنازعات.

الموافقة التنفيذية وكهرباء فيتو

التوقيع على القانون

وبعد أن تجتاز الصيغ المتطابقة كلتا الدائرتين، يسجل مشروع القانون ويعرض على الرئيس التنفيذي في نظام رئاسي، أو الملك أو الحاكم العام في نظام برلماني، ويضم الجهاز التنفيذي عادة عدداً من الأيام ليتصرف، وفي الولايات المتحدة، يكون للرئيس 10 أيام (باستثناء أيام الأحد) للتوقيع على مشروع القانون أو حق النقض أو السماح له بأن يصبح قانوناً دون توقيع (يصبح القانون رقماً عاماً)().

عملية فيتو وتجاوز

وإذا نقضت السلطة التنفيذية مشروع القانون، فإنها تعاد إلى مجلس المنشأ برسالة تشرح الاعتراضات، ويجوز للسلطة التشريعية أن تحاول تجاوز حق النقض بأغلبية ثلثي الأصوات في كل مجلس، وتكون التجاوزات الناجحة نادرة ولكنها غير مستحيلة، وكثيرا ما تحدث عندما يحظى مشروع القانون بتأييد حزبي واسع، وفي النظم البرلمانية نادرا ما يعترض السلطة التنفيذية على التشريع الذي ينشأ عن أغلبية الكومنولث، ولكن الملكية الدستورية قد تعتبر نظرياً ذات ملكية.

Pocket Vetoes and Line- Item Vetoes

ويحدث حق النقض عندما لا يتخذ الرئيس أي إجراء بشأن مشروع قانون في غضون فترة العشر أيام، وقد أرجأ الكونغرس المشروع فعلاً دون حق النقض الرسمي، ويمتلك العديد من حكام الولايات في الولايات المتحدة بنداً من بنود النقض، مما يسمح لهم بإبطال أحكام محددة من سندات الاعتماد دون رفض التدبير بأكمله، ويفتقر الرئيس إلى بند من بنود النقض بعد صدور حكم من المحكمة العليا في عام 1998 يعتبره غير دستوري.

ما بعد القواعد الأساسية: التأثير العام والهب

دور مجموعات المصالح

وفي جميع مراحل العملية التشريعية، تمارس جهات خارجية ضغطاً كبيراً، ويعمل أصحاب القرابة الذين يمثلون الشركات والنقابات والمنظمات غير الربحية ومنظمات الدعوة على صياغة مشاريع القوانين لصالحهم، ويقدمون البحوث، ومشاريع اللغة، وتنظيم حملات شعبية، ووفقاً لـ مركز السياسات المستجيبة (OpenSecrets) ، فإن الكثير من القوانين التي تنظم الإفصاح عن البيانات تتجاوز 3 بلايين دولار.

جلسات الاستماع العامة ومشاركة المواطنين

كما يمكن للمواطنين المشاركة مباشرة في جلسات الاستماع التي تعقدها اللجان، وتقديم تعليقات خطية، والاتصال بممثليهم، وتنظيم حملات عامة، وقد سهلت الشبكة الدولية على الأفراد تتبع التشريعات وتعبئة الدعم أو المعارضة، كما أن المواقع الشبكية مثل GovTrack.us تقدم تحديثات آنية عن حالة مشاريع القوانين والتصويت والصورة الخاصة بالأعضاء.

تأثير وسائل الإعلام

ويمكن أن تضخ التغطية الإعلامية مشروع قانون أو تقتله، وقد تحفز فضيحة عالية الأهمية تتعلق بموضوع مشروع قانون على تقديم الدعم العام للإصلاح، في حين أن التغطية السلبية لمقدم مشروع قانون أو أحكامه يمكن أن تضعف الإرادة السياسية، وفي العصر الرقمي، أثبتت الحملات الإعلامية الاجتماعية أيضا أنها قادرة على ثني المشرعين غير المتنازل عنهم عن طريق توليد الآلاف من المكالمات والبريد الإلكتروني في فترة قصيرة.

التغيرات في النظم التشريعية

Presidential vs. Parliamentary Systems

وفي النظم الرئاسية (مثل الولايات المتحدة والبرازيل)، يكون الجهاز التنفيذي مستقلا عن الهيئة التشريعية، ويجوز له أن ينقض مشاريع القوانين، ففي النظم البرلمانية (مثل المملكة المتحدة وكندا والهند)، يُستمد الجهاز التنفيذي من الهيئة التشريعية، ويُعد رئيس الحكومة (رئيس الوزراء) عادة قائد حزب الأغلبية، وبالتالي فإن العملية التشريعية أكثر تبسيطا: فسن القوانين الحكومية تُرفض دائما تقريبا لأن الحزب الحاكم يتحكم في الأغلبية.

Unicameral vs. Bicameral

ولدى بعض البلدان غرفة تشريعية واحدة (وحدة)، مثل نيوزيلندا والدانمرك ومعظم الولايات المتحدة (باستثناء نيبراسكا)، وتبسط النظم الموحدة العملية بإلغاء الحاجة إلى لجان المؤتمرات، ويحاج المدافعون إليها بأن تكون أكثر كفاءة، في حين يزعم النقاد أنهم يفتقرون إلى التحقق من قوة الأغلبية.() وتوفر النظم البيكاميرية بدورها إعادة التكرار المتعمد بتكلفة السرعة.

التعديلات الدستورية والتشريعية

ويعد تعديل الدستور نفسه عملية منفصلة أكثر حزماً تتطلب عادة وجود أغلبية في المجلسين، وأحياناً تصديق الهيئات التشريعية الحكومية أو الاتفاقيات الخاصة، وعلى العكس من ذلك، فإن التعديلات التشريعية العادية تتبع عملية مشروع القانون الموحد، غير أن بعض مشاريع القوانين - مثل مشاريع القوانين المتعلقة بالميزانية أو تدابير الطوارئ - قد تخضع لإجراءات سريعة أو قواعد خاصة.

الاستنتاج: من مشروع القانون إلى النظام الأساسي وما بعده

إن رحلة مشروع قانون من مجرد مفهوم إلى قانون ملزم طويلة ومعقدة ومصاغة بموجب القواعد الرسمية والسياسة غير الرسمية، فهم كل مرحلة من مراحلها، واستعراض اللجنة، والطابقة بين الحدود، والتوافق بين الدول الأعضاء، ومنح المواطنين سلطة الملاحة والتأثير على النظام، فضلاً عن أن العملية لا تنتهي بتوقيع السلطة التنفيذية، ويجب على الوكالات أن تدون لوائح تنفيذية، ويجوز للمحاكم أن تلغي القوانين التي لا يجوز لها أن تلغيها.

Further Reading " Resources:]