كيفية اقتراح التعديلات والتصديق عليها: "إفطار مُتعدّد"

المؤسسة الدستورية للتعديلات

وقد كان دستور الولايات المتحدة القانون الأعلى للأراضي منذ التصديق عليه في عام 1788، وقد فهم واضعي الدستور أن الوثيقة تحتاج إلى التطور بمرور الوقت لمعالجة الظروف المتغيرة والتحديات غير المتوقعة والأولويات الوطنية الناشئة، بدلا من إدراج أحكام صارمة يمكن أن تصبح عتيقة، فقد أنشأوا آلية رسمية للتعديلات، وهذه العملية واردة في المادة الخامسة من الدستور.

وتجسد المادة الخامسة حلا توفيقيا دقيقا، إذ أراد الإطار أن يكون الدستور دائما بما يكفي لتوفير الحكم المستقر، ولكن مرنا بما يكفي للتكيف عند الضرورة، ولاحظوا أن دساتير الدولة قد عُدلت بشكل غير منتظم في بعض الحالات، مما يؤدي إلى عدم الاستقرار، وفي الوقت نفسه، اعترفوا بأن الوثيقة التي لا يمكن تغييرها ستصبح في نهاية المطاف غير ذات صلة أو تؤدي إلى اضطرابات خارج الدستور، وبالتالي فإن عملية التعديل التي صممتها لا تجعل من الصعب جدا.

ومنذ أن دخل الدستور حيز النفاذ، لم يُصدَّق إلا على سبعة وعشرين تعديلاً، وأضيفت العشرة الأولى، المعروفة باسم شرعة الحقوق، في عام 1791، أي بعد ثلاث سنوات فقط من التصديق، وتم التصديق على آخر تعديل، وهو التعديل السابع والعشرون في عام 1992، الذي يقيد زيادة أجر الكونغرس من بدء نفاذه إلى حين إجراء الانتخابات القادمة، وكان قد اقترح أصلاً في عام 1789، وقد استغرق الأمر أكثر من قرنين لضمان التصديق، مما يدل على كيفية طلب العملية.

فهم كيف يتم اقتراح التعديلات والتصديق عليها يجعل المواطنين أكثر تقديراً لتصميم الدستور، ويوضح أيضاً سبب فشل بعض التعديلات المقترحة، ولماذا ظل الدستور مستقراً بشكل ملحوظ بينما اعتمدت دول أخرى وثائق إدارية جديدة تماماً.

مساران لاقتراح تعديل

وتبدأ عملية التعديل باقتراح رسمي، إذ تنص المادة الخامسة على طريقتين متميزتين لاقتراح تعديل، ولم تستخدم سوى واحدة من هذه الأساليب بنجاح، ولكنهما لا يزالان متاحين اليوم.

اقتراح الكونغرس

والطريقة الأولى، وهي الأكثر شيوعاً، تشمل الكونغرس، واقتراح تعديل من خلال هذا الطريق، على مجلس النواب ومجلس الشيوخ أن يوافقا على نفس صيغة التعديل المقترحة بتصويت الأغلبية الساحقة لثلثي الأعضاء، وهذا يعني أن 290 عضواً على الأقل من أعضاء المجلس و 67 عضواً من أعضاء مجلس الشيوخ يجب أن يصوتوا لصالحهم، والأغلبية البسيطة غير كافية.

وهذا الشرط المتعلق بالأغلبية العظمى هو حاجز متعمد، إذ أراد الإطار أن يكفل أن يكون لأي تعديل مقترح دعم واسع النطاق ومشترك بين الأحزاب في الهيئة التشريعية الوطنية، ومن غير المرجح أن يعكس تعديل لا يمكن أن يحظى بتأييد ثلثي المجلسين نوع التوافق الوطني اللازم لتغيير الدستور، كما أن عتبة الثلثين تمنع الأغلبية المؤقتة من إجراء تغييرات متسرعة قد تندم فيما بعد.

وبعد موافقة الكونغرس على تعديل مقترح بالأغلبية العظمى المطلوبة، لا يُرسل إلى الرئيس للتوقيع، ولا يؤدي الرئيس دوراً رسمياً في عملية التعديل، بل يُرسل التعديل المقترح مباشرة إلى الولايات للتصديق عليه، ويُشوه أحياناً مواطنون على علم بالعملية التشريعية العادية، حيث لا تصبح مشاريع القوانين إلا بعد موافقة رئاسية، وتُطبق التعديلات بموجب مجموعة مختلفة من القواعد تماماً.

واقترح الكونغرس جميع التعديلات السبع والعشرين التي تم التصديق عليها باستخدام هذه الطريقة، واقترح أيضا عدة تعديلات لم تحقق التصديق، فعلى سبيل المثال، أقر تعديل المساواة في الحقوق الكونغرس في عام 1972 مع التصويت المطلوب على الثلثين، ولكنه لم يحدد الحد الأدنى المحدد في المؤتمر لتصديق الدولة على ثلاثة أرباع.

مقترح الاتفاقية

أما الطريقة الثانية لاقتراح تعديل فتشمل اتفاقية، وبموجب المادة الخامسة، إذا كان ثلثا الهيئات التشريعية الحكومية هي البرلمانات المسموعة؛ وعلى مجلس الشيوخ أن يطلب اتفاقية دستورية، فإن على الكونغرس أن يدعو إلى ذلك، وفي تلك الاتفاقية، يمكن للمندوبين اقتراح تعديلات للتصديق عليها.

ولم يُستخدم هذا المسار في الاتفاقية لاقتراح تعديل، وعلى الرغم من المحاولات العديدة التي جرت على مر القرون، لم تولد أي قضية طلبات من دول كافية لطرح اتفاقية، وفي العقود الأخيرة، شنت حملات لاقتراح تعديل متوازن في الميزانية أو فرض حدود زمنية على أعضاء الكونغرس، ولكن لم يصل أي منها إلى عتبة أربع وثلاثين دولة.

ومن الأسباب التي تدعو إلى التذرع بخط سير الاتفاقية عدم اليقين الذي يكتنف كيفية العمل، ولا يقدم الدستور أي تفاصيل عن كيفية تنظيم هذه الاتفاقية، أو كيفية اختيار المندوبين، أو القواعد التي تحكم إجراءاتها، ويخشى بعض العلماء القانونيين ومقرري السياسات أن تصبح اتفاقية ما من الاتفاقيات بمثابة اتفاقية للسير، مما يعني أنها يمكن أن تتجاوز الغرض الأصلي من الاتفاقية، وأن يقترح تعديلات على مواضيع لا صلة لها بالمسائل التي تثيرها، ويدفع آخرون بأن المؤتمر يمكن أن يفرض حدودا إجرائية لمنع هذه النتيجة.

وبسبب هذه المسائل التي لم تحل والمخاطر السياسية التي ينطوي عليها الأمر، فضّل الكونغرس والولايات على حد سواء طريقة اقتراح الكونغرس لأكثر من قرنين، ولا يزال مسار الاتفاقية أداة نظرية تشير إليها الهيئات التشريعية الحكومية أحياناً لضغط الكونغرس على العمل بشأن مسائل محددة.

الطريقتان إلى التصديق

ولا يعد اقتراح تعديل إلا الخطوة الأولى، فبعد أن يوافق الكونغرس أو الاتفاقية على تعديل مقترح، يجب أن تصدق عليه الدول قبل أن يصبح جزءا من الدستور، وتخول المادة الخامسة للكونغرس سلطة اختيار أي من طريقتي التصديق ستستخدمهما الولايات.

تصديق الهيئات التشريعية للدولة

وطريقة التصديق الأكثر شيوعا هي موافقة الهيئات التشريعية في الولايات، وبموجب هذا النهج، يصوت كل مجلس تشريعي على ما إذا كان سيصدق على التعديل المقترح، وإذا اعتمد التعديل ثلاثة أرباع الولايات المتحدة؛ وحاليا ثلاثون دولة مدمجة؛ وبعيدا عن التصديق عليه.

فالأغلبية البسيطة في كل مجلس من الدوائر تكفي عادة، رغم أن بعض الدول لديها قواعد داخلية خاصة بها تتطلب الأغلبية العظمى من الإجراءات التشريعية، وعندما تصدق هيئة تشريعية حكومية على تعديل، لا يمكن أن تلغي ذلك القرار أو تنقضه في وقت لاحق، وقد قضت المحكمة العليا منذ فترة طويلة بأن التصديق نهائي بمجرد بلوغ العدد المطلوب من الدول.

ويضع الكونغرس عادة حدا زمنيا للتصديق، وقد تضمنت التعديلات الحديثة مهلة سبع سنوات، كما هو مرئي في تعديل المساواة في الحقوق والتعديل السادس والعشرين، ويمكن تمديد فترة التصديق من قبل الكونغرس، ولكن إذا ما انقضت المهلة دون موافقة الدول على ذلك، فإن التعديل يموت، ولا يزال تعديل المساواة في الحقوق مثالا بارزا على تعديل أدخل على الكونغرس وحصل على ما يكفي من تصديقات الدولة على مدى الزمن، ولكن ليس في إطار نافذة المؤتمر.

التصديق على اتفاقيات الدول

أما طريقة التصديق الثانية فتشمل اتفاقيات الدولة وليس الهيئات التشريعية للدولة، ويمكن للكونغرس أن يأمر الولايات بعقد اتفاقيات تصديق خاصة، مع انتخاب المندوبين من قبل الشعب للتصويت على التعديل المقترح، وينطبق نفس الحد الأدنى من ثلاثة أرباع.

وقد استخدم هذا الأسلوب مرة واحدة بالضبط في التعديل الحادي والعشرين، الذي تم التصديق عليه في عام 1933، وألغى التعديل الثامن عشر الذي وضع الحظر، واختار الكونغرس مسار الاتفاقية لأن الهيئات التشريعية الحكومية كانت في ذلك الوقت تتأثر تأثرا شديدا بمجموعات المزاج، وباتباعها مباشرة للاتفاقيات المنتخبة خصيصا، تجاوز التعديل المصالح الراسخة وسمح للجمهور بالتعبير عن إرادته مباشرة.

ولا تزال طريقة التصديق على الاتفاقية متاحة ولكنها لم تستخدم منذ ذلك الحين، ويدفع بعض العلماء الدستوريين بأنها يمكن أن تكون أداة فعالة للتعديلات التي تواجه المعارضة المنظمة في الهيئات التشريعية الحكومية، غير أن التحديات السوقية ونفقات إجراء انتخابات خاصة في كل دولة تجعل الطريقة أقل عملية للاستخدام الروتيني.

التعديلات الـ 27 في السياق

وتبحث التعديلات التي تم التصديق عليها منظوراً لهذه العملية، حيث إن شرعة الحقوق التي تم التصديق عليها في عام 1791، تناولت شواغل المحاربين الاتحاديين الذين يخشون أن تفر الحكومة الوطنية الجديدة، وتضمن هذه التعديلات العشرة الحريات الأساسية، بما في ذلك الكلام والدين والتجمع والحق في حمل السلاح، مع الحماية أيضاً من عمليات التفتيش غير المعقولة والعقوبة القاسية.

وقد تم التصديق على التعديلات السبعة عشر التالية على مدى القرنين التاليين، وهي تتناول مسائل مثل الخلافة الرئاسية، وضريبة الدخل الاتحادية، وحقوق التصويت، ومرتبات الكونغرس، وألغت التعديلات الثلاثة عشر والرابعة عشرة والخامسة عشرة التي تم التصديق عليها بعد الحرب الأهلية، الرق، وجنسية حقوق الميلاد، والحماية المتساوية بموجب القانون، وحظر التمييز العنصري في التصويت، ووسع التعديل التاسع عشر نطاق حقوق التصويت للمرأة في عام 1920، وخفض التعديل السادس والعشرون سن التصويت إلى ثمانية عشر في عام 1971.

ويكشف نمط التعديلات أن العملية تستجيب للحركات والأزمات الوطنية الرئيسية، وقد اتبعت تعديلات الحرب الأهلية أخطر أزمة في التاريخ الأمريكي، وأدخل " إيرا " التقدمي تعديلات على ضريبة الدخل، والانتخاب المباشر لأعضاء مجلس الشيوخ، وحظر الكحول، ونتج عن حركة الحقوق المدنية التعديل الرابع والعشرين الذي أنهى ضرائب الاقتراع، وقانون حقوق التصويت لعام 1965، الذي فرض ضمانات التعديل الرابع عشر والخامس عشر، وإن لم يكن تعديلا.

ولم ينجح كل تعديل مقترح، فقد تم إدخال ما يزيد على عشرة آلاف اقتراح تعديل في الكونغرس، ولكن ثلاثة وثلاثين فقط تجاوزت عتبة الثلثين وأرسلت إلى الولايات، ومن بين هذه المقترحات، تم التصديق على سبعة وعشرين مقترحا فقط، ومعدل النجاح أقل من واحد في المائة.

لماذا عملية التعديل تتطلب ذلك

إن الطابع المضطرب المتعمد لعملية التعديل يخدم عدة أغراض، أولاً، يحمي الدستور من التغييرات المتكررة أو المذهلة، وخلافاً للنظم الأساسية العادية التي يمكن إقرارها أو إلغاؤها بالأغلبيات البسيطة في الكونغرس، فإن الدستور يجسد المبادئ الأساسية للأمة، وينبغي أن يتطلب تغييره زخماً سياسياً أكثر من مؤقت.

ثانيا، تكفل متطلبات الأغلبية الساحقة أن تعكس التعديلات توافقا واسعا في الآراء على كل من الخطوط الجغرافية والأيديولوجية، وأن التعديل الذي يجتاز البيت بتصويت ضيق بأغلبية ثلثي الأصوات، ولكن الدول رفضته في الجنوب والغرب لن يصبح قانونا، وأن العملية تدفع المؤيدين لبناء تحالفات تشمل البلد بأسره.

ثالثا، تحمي عملية التعديل مصالح الأقليات، إذ تتطلب الموافقة من الأغلبية الكبيرة في الكونغرس ومن ثلاثة أرباع الولايات، يمنع النظام أي منطقة أو مجموعة مصالح واحدة من فرض إرادتها على بقية الأمة، وهذا السمة مهمة بصفة خاصة في بلد متنوع تختلف فيه الآراء السياسية اختلافا كبيرا حسب الدولة والمنطقة.

كما أن صعوبة العملية تشجع الصبر، إذ أن تعديلات كثيرة نجحت في نهاية المطاف، مثل التعديل التاسع عشر الذي يوسع نطاق حقوق التصويت للمرأة، نوقشت منذ عقود قبل أن يقترحها الكونغرس، وقد أتاحت فترة التأهيد الطويلة للرأي العام البلورة وإتاحة الوقت للمعارضين للتعبير عن شواغلهم، وعندما يصل التعديل في نهاية المطاف إلى التصديق، فإنها تعكس عادة الرأي العام المستقر بدلا من أن تعكس تسرعا مؤقتا في الحماس.

دور المواطنين في عملية التعديل

وكثيرا ما يتساءل المواطنون عن كيفية تأثيرهم على عملية التعديل، وفي حين أن الجهاز يخضع لسيطرة الكونغرس والتشريع في الولايات، فإن الرأي العام يؤدي دورا قويا في كل مرحلة، وقد أدت التعديلات التي تم التصديق عليها جميعها تقريبا إلى حركات عامة واسعة النطاق، كما أن الحركة الإلغاءية، والنساء المتزوجات، وحركة الاقتراع، وحركة الحقوق المدنية، والانتقال إلى سن التصويت الأقل، كلها عوامل أدت إلى ضغوط عامة مستمرة أدت في نهاية المطاف إلى تغيير دستوري.

ويمكن للمواطنين أن يؤثروا في العملية بالاتصال بأعضاء الكونغرس، والمشاركة في المناقشات العامة، والتصويت للمرشحين الذين يؤيدون التعديلات المقترحة أو يعارضونها، والانضمام إلى منظمات الدعوة، ويشعر المشرعون في الدولة بحساسية خاصة للرأي العام بشأن التعديلات المقترحة لأنهم يواجهون إعادة الانتخاب، ولأن التصويت على التصديق كثيرا ما يكون مرتفعا.

كما أن لدى الهيئات التشريعية الحكومية أداة مباشرة لبدء عملية التعديل، وبموجب المادة الخامسة، يمكن للهيئات التشريعية الحكومية أن تقدم طلباً إلى الكونغرس من أجل وضع اتفاقية دستورية، وفي حين أن هذا الطريق لم ينجح قط، فقد استخدمت طلبات الدولة تاريخياً لإظهار عدم الرضا عن الكونغرس، ولضغط المشرعين الاتحاديين على مسائل محددة، فإن المواطنين الذين يرغبون في رؤية تعديل يعالج شاغلاً خاصاً يمكن أن يحثوا المشرعين على الولايات على الانضمام إلى حركة التطبيق.

ففهم هذه العملية يساعد المواطنين على تقييم الادعاءات التي يقدمها شخص سياسي، وعندما يتعهد مرشح بإجراء تعديل دستوري بشأن موضوع معين، تجدر الإشارة إلى ما إذا كانت الأغلبية اللازمة في الكونغرس وفي الهيئات التشريعية الحكومية موجودة، وإذا لم تكن هناك، فإن الوعد غير واقعي من الناحية السياسية، فعملية التعديل تهدف إلى منع حدوث هذه التغييرات الشاملة دون توافق وطني حقيقي.

المفاهيم الخاطئة المشتركة بشأن التعديلات

ولا تزال هناك عدة حالات سوء فهم بشأن عملية التعديل، أي أن الرئيس يمكنه أن ينقض تعديلا مقترحا، وكما سبقت الإشارة إلى ذلك، فإن الرئيس لا يؤدي دورا في عملية التعديل، ويرسل تعديل مقترح إلى الولايات مباشرة بعد موافقة الكونغرس عليه.

ومن المفاهيم الخاطئة الأخرى أن المحكمة العليا يمكنها أن تلغي تعديلاً، ويمكن للمحكمة أن تفسر التعديلات، ولكن لا يمكنها أن تسقطها، فالتعديلات جزء من الدستور نفسه، وتلغي الأحكام الدستورية السابقة والسوابق القضائية، وقد ألغي التعديل الثامن عشر الذي ينص على حظر الأسلحة في وقت لاحق بالتعديل الحادي والعشرين، وليس من قبل المحاكم.

ويعتقد بعض الناس أن إجراء تصويت شعبي وطني يمكن أن يُدخل عليه تعديل، ولا توجد آلية لإجراء استفتاء وطني بشأن التعديلات الدستورية، ويجب أن يُدخل كل تعديل على عملية المادة الخامسة التي تشمل الكونغرس والولايات، وتلجأ سويسرا وبعض البلدان الأخرى إلى الاستفتاءات الوطنية من أجل إجراء تغييرات دستورية، ولكن الولايات المتحدة لا تلجأ إليها.

كما أن هناك لبساً حول ما إذا كان بإمكان الهيئات التشريعية الحكومية التصديق على تعديل لم يقترحه الكونغرس، ولا يمكن للدول أن تضيف تعديلات إلى الدستور بمفردها، ولا يجوز إلا للكونغرس أو الاتفاقية الدستورية أن تقترح تعديلات، ولا يمكن إلا للدول أن تصدق عليها بعد ذلك.

المناقشات الحديثة ومستقبل عملية التعديل

وتولد عملية التعديل مناقشة مستمرة، ويدفع بعض العلماء القانونيين بأن العملية أصبحت صعبة للغاية وأن الدستور يكاد يكون الآن مستحيلاً تعديله، وأن التعديل الأخير الذي أدخل على التصديق كان التعديل السابع والعشرين في عام 1992، وأن التعديل كان قد اقترح أصلاً في عام 1789، ولم يُقترح أي تعديل في العصر الحديث في أي وقت يقترب من إطار زمني معقول.

ويدفع آخرون بأن صعوبة العملية هي سمة وليست حشرة، وقد أثبت الدستور أنه دائم تماما لأنه يقاوم التعديلات العرضية، وكثيرا ما تعاني البلدان التي تعتمد دساتير جديدة من عدم الاستقرار والتأرجح الشديد في السياسة العامة، وقد ظل دستور الولايات المتحدة يعيش لأكثر من 230 عاما، وذلك جزئيا بسبب صعوبة التغيير.

وهناك نداءات دورية لإصلاح عملية التعديل نفسها، وتشمل المقترحات السماح بإجراء استفتاء وطني، أو تخفيض شرط الأغلبية العظمى، أو تيسير قيام الدول بالاتصال بالاتفاقية، ولم يكتسب أي من هذه المقترحات ما يكفي من الخطوات للمضي قدما من خلال عملية التعديل القائمة، ولا تضيع السخرية على المراقبين: فإصلاح عملية التعديل يتطلب استخدام العملية ذاتها التي يجدها المؤيدون صعوبة كبيرة.

وفي الوقت الراهن، لا تزال عملية التعديل هي التي صممها الإطاريون، فهي بطيئة ومطالبة ومقاومة للتيارات السياسية القصيرة الأجل، ولم تُنتج سوى سبعة وعشرين تعديلاً في أكثر من قرنين، ولكن هذه التعديلات تناولت بعض أكثر المسائل التي تنجم عن ذلك في التاريخ الأمريكي، وهي تكفل عدم تغير الدستور إلا بعد بذل جهود استثنائية وبدعم واسع النطاق في جميع أنحاء البلد.

For further reading, the National Archives provides the full text of the Constitution and amendments. The ]Senate whorsquo;s official site includes historical context for Article V. The National Constitution Center offers interactive resources for exploring the amendment process[FLT.5