مدى اختلاف الحكومة الهياكل التي تيسر أو تُسهم الإصلاحات والخصخصة

مقدمة: لماذا مسائل هيكل الحكومة للإصلاح الاقتصادي

ولا تحدث الإصلاحات الاقتصادية والخصخصة في فراغ، فهي مصاغة أو معجلة أو محجبة عن طريق الهيكل السياسي الذي يعمل فيه مقررو السياسات، فتصميم حكومة - سواء كانت تركز السلطة أو تفرقها، سواء واجه المسؤولون التنفيذيون قيودا تشريعية ضعيفة أو فحوصا قوية، سواء كانت الأطراف منضبطة أو مجزأة - يخلق مجموعة من الحوافز والاختناقات التي تحدد مدى سرعة وتعمق بلد ما في إعادة هيكلة اقتصاده.

إن المناقشة حول هيكل الحكومة وإصلاحها لها طابع طويل، وقد أشار الاقتصاديون السياسيون إلى أن " الأطراف الفاعلة " - الأفراد أو المجموعات التي يلزم تغيير اتفاقها - يمكن أن تعطل حتى الإصلاحات التي تم تصميمها تصميما جيدا، وعلى العكس من ذلك، يمكن للنظم التي تسمح باتخاذ إجراءات تنفيذية حاسمة أن تمضي قدما من خلال إجراء تعديلات مؤلمة، ولكنها قد تفتقر أيضا إلى الضوابط اللازمة لتجنب أخطاء السياسة العامة، وتدرس هذه المادة كيفية تيسير الهياكل الحكومية المختلفة أو إعاقة الإصلاحات الاقتصادية والخصخصة، استنادا إلى الأدلة المقارنة.

رسم خرائط الأراضي: نماذج الهياكل الحكومية

النظم البرلمانية

وفي نظام برلماني، يستمد الجهاز التنفيذي )الحكومة ورئيس الوزراء( من السلطة التشريعية ويخضع للمساءلة، ويمكن أن يؤدي هذا الدمج إلى إصلاح سريع أو إلى شل عدم الاستقرار، حسب تشكيل الحزب، ويمكن لحكومة واحدة - كما هو الحال في المملكة المتحدة أو نيوزيلندا لفترة ما بعد الحرب - أن تسن تشريعات بسرعة لأن السلطة التنفيذية تتحكم في جدول الأعمال التشريعي، ولكن عندما تكون حكومات التحالف هي القاعدة، كما في إيطاليا أو إسرائيل، قد تكون بحاجة إلى الإصلاح.

إن انضباط الأحزاب البرلمانية متغير حرج آخر، ففي نظم من نوع ويستمنستر التي لها سوط حزبي قوي، تكون الدوائر الخلفية نادرة، مما يسمح للحكومة بتنفيذ تدابير اقتصادية غير شعبية ولكن ضرورية، وعلى العكس من ذلك، فإن النظم التي تتسم بانضباط الحزب أو الأصوات المتكررة بعدم الثقة قد تشهد تراجعا في الإصلاحات بعد تغيير الحكومة.

الأنظمة الرئاسية

فالنظم الرئاسية تفصل بين الفرعين التنفيذي والتشريعي، وكل منهما له ولايات انتخابية مستقلة، ويمكن أن يخلق هذا الفصل فرصا وعقبات على حد سواء، كما أن الرئيس الذي يتمتع بأغلبية تشريعية داعمة، مثل الولايات المتحدة في إطار اتفاق فرانكلين روزفلت الجديد، يمكن أن يدفع من خلال إصلاحات رئيسية، ولكن عندما تكون الرئاسة والمؤتمر تحت سيطرة مختلف الأحزاب - وهو شرط يعرف باسم الحكومة المقسمة - كثيرا ما يؤدي إلى وجود نظام تشريعي، مما يمكن أن يوفر ضغطا شعبيا.

ومن السمات الرئيسية للعديد من النظم الرئاسية وجود ضوابط وموازين قوية، بما في ذلك المراجعة القضائية والمشرعين من البيكاميريين، مما يمكن أن يحول دون إجراء إصلاحات متسرعة أو غير تداولية، ولكن هذه النظم تضاعف أيضا عدد نقاط حق النقض، ويعني ذلك بالنسبة للخصخصة أن الرئيس الملتزم قد يواجه حتى شهورا أو سنوات من التقاضي قبل أن تباع مؤسسة مملوكة للدولة.

النظم شبه الرئاسية والهاجينة

فروسيا وفرنسا وكثير من الولايات التي تلي السوفيت تعمل في ظل نظم شبه رئاسية، حيث يتعاشر رئيس منتخب مباشرة مع رئيس وزراء ومجلس وزراء مسؤول أمام البرلمان، ويتوقف توازن السلطة على ما إذا كان حزب الرئيس يسيطر على الهيئة التشريعية، ويمكن أن يؤدي التعايش - عندما ينتمي الرئيس والأغلبية البرلمانية إلى أحزاب مختلفة - إلى نزاع داخلي يعطل الإصلاحات الاقتصادية، كما شوهد في فرنسا في أواخر التسعينات.

وهناك نظم هجينة أخرى، مثل المجلس الاتحادي السويسري أو الرقابة المركزية للحزب الشيوعي الصيني، تحد من التصنيف السهل، وفي النظم الاستبدادية أو الحزب الواحد، كثيرا ما تكون سرعة الإصلاح مرتفعة لأن اللاعبين في حق النقض قد ألغيت، ولكن عدم المساءلة يمكن أن يؤدي إلى الخصخصة المسبقة والفساد.

Federal vs. Unitary Structures

فبعد العلاقة بين السلطة التنفيذية والتشريعية، فإن التوزيع الإقليمي لمسائل السلطة، إذ أن النظم الاتحادية )مثل البرازيل وألمانيا والهند( تسند سلطة كبيرة إلى الولايات أو المقاطعات، مما يمكن أن ييسر إجراء تجربة إصلاحية - أي ابتكارات سياساتية على مستوى الدولة - إنما تخلق أيضا مستويات تنظيمية متعددة تعق ِّد الخصخصة، ففي الهند، على سبيل المثال، كانت محاولات الحكومة المركزية لتصفية حصتها في تعدين الفحم قد تأخرت كثيرا.

فالنظم الموحدة )مثل فرنسا واليابان( تركز القوة في المركز، مما يجعل الإصلاحات الوطنية أسهل لتنفيذها - ولكنها أيضاً تخاطر بتجاهل الاختلافات الإقليمية التي قد تتطلب نُهجاً مصممة خصيصاً.

ميسِّري الإصلاحات الاقتصادية والخصخصة

السلطة التنفيذية والإرادة السياسية المركزة

وعندما تكون لزعيم أو حزب حكم ولاية انتخابية واضحة، وقلة من القيود المؤسسية، يمكن أن تتحرك بسرعة، وهذا هو الحال في كثير من الأحيان في النظم البرلمانية ذات الأغلبية الحزبية الوحيدة، كما أن الإصلاحات الاقتصادية الجذرية التي أجرتها نيوزيلندا في الثمانينات، والتي شملت إلغاء الضوابط، وتحرير التجارة، وخصخصة أصول الدولة، كانت تدفعها حكومة العمل التي تسيطر على البرلمان، وبالمثل، لم تنفذ عملية خصخصة المعاشات التقاعدية لشيلي في أوائل الثمانينات من قبل ديكتاتوري عسكري لم يواجه أي معارضة.

غير أن السلطة المركزة هي سيف مزدوج، فبدون إجراء عمليات تحقق مستقلة، قد تكون الإصلاحات غير مصممة أو مستوعبة لفوائد النخبة، والمفتاح هو أن الإرادة السياسية القوية، عندما تقترن بالتقنيات ذات الكفاءة والعمليات الشفافة، يمكن أن تتغلب على العصور الذي يصيب النظم المجزأة.

Stable Political Environment and Policy Credibility

ويحتاج المستثمرون إلى إمكانية التنبؤ، إذ أن الهياكل الحكومية التي تنتج تحالفات مستقرة أو الأغلبية من الأحزاب الواحدة تقلل من خطر عكس مسار نتائج الإصلاح بعد الانتخابات المقبلة، ويمكن أن توفر النظم الرئاسية، بشروطها الثابتة، الاستقرار حتى لو كانت السلطة التنفيذية غير شعبية، طالما ظل الرئيس ملتزما، ومن ناحية أخرى، فإن الانهيار الحكومي المتكرر في النظم البرلمانية (مثل الحكومات الإيطالية البالغ عددها 69 حكومة منذ عام 1946) يثني الاستثمار الطويل الأجل ويجعل مبيعات الخصخصة أقل جاذبية.

وتتوقف الاستقرار أيضا على استقلال المؤسسات الرئيسية، وعندما تُعزل المصارف المركزية والوكالات التنظيمية وهيئات مكافحة الفساد عن التدخل السياسي - كما هو الحال في النظام البرلماني الألماني أو النظام الرئاسي الشيلي - يرتفع مستوى المصداقية الإصلاحية.

المؤسسات الفعالة والقدرات الإدارية

والإصلاحات والخصخصة لا تتعلق فقط بإصدار القوانين؛ بل تتطلب من البيروقراطيات المختصة تصميم عمليات البيع، وقيمة الأصول، وإدارة الانتقال، ويمكن للبلدان ذات التقاليد القوية للخدمة المدنية، مثل سنغافورة ونيوزيلندا، أن تنفذ برامج معقدة للخصخصة بكفاءة، وعلى النقيض من ذلك، قد ترى البلدان التي لديها مؤسسات ضعيفة أن الخصخصة تؤدي إلى استئصال الأصول أو الفساد.

فالهياكل الحكومية التي تعزز التجنيد الجاد للأهلية وتحمي موظفي الخدمة المدنية من إطلاق النار السياسي (كما هو الحال في العديد من النظم البرلمانية) تميل إلى بناء قدرات مؤسسية أعلى، وعلى النقيض من ذلك، يمكن للنظم الرئاسية التي توفر الرعاية الشديدة أن تملأ مؤسسات الدولة بالتعيينات السياسية، مما يجعلها صعبة الخصخصة فيما بعد.

دور المنظمين المستقلين ومراقبي المخدرات

فالخصخصة الناجحة تتطلب في كثير من الأحيان إنشاء هيئات تنظيمية مستقلة للإشراف على الأسواق المحررة حديثا، فعلى سبيل المثال، أنشأ النظام البرلماني للمملكة المتحدة منظمين مثل أوفجيم وأوفوم، وبالمثل، ساعدت ثورة الاتصالات السلكية واللاسلكية في الهند سلطة تنظيمية قوية، كما أن وجود هذه المؤسسات يقلل من خطر احتكارات خاصة تحل محل الاحتكارات الحكومية، التي يمكن أن تبني الدعم السياسي للإصلاح.

هـذه التـوابعـد إلـى الإصلاحات الاقتصادية والخصخصة

عدم الاستقرار السياسي وتقلب الحكومة

إن الحكومات ذات الأجل القصير هي من بين أقوى العقبات التي تعترض الإصلاح، ففي البلدان التي تضم ائتلافات متعددة الأحزاب أو الأصوات المتكررة بعدم الثقة، يتقلص الأفق الزمني لصانعي السياسات، ولا تريد أي حكومة أن تنفق رأس المال السياسي على الإصلاحات المؤلمة التي قد لا تؤتي ثمارها إلا بعد سقوطها المحتمل، وهذه المشكلة حادة في النظم البرلمانية ذات التمثيل النسبي وتشتت الأحزاب، مثل إيطاليا في التسعينات أو إسرائيل في معظم تاريخها.

الفساد والقبض على الدولة

فالفساد لا يحوّل الموارد فحسب بل يخلق أيضا مجموعات مصالح قوية تعارض الشفافية والمنافسة، ففي النظم التي تتسم بضعف الضوابط والموازين - سواء كانت رئاسية أو برلمانية - قد تستخدم النخبة الحاكمة الخصخصة لمكافأة الرسومات، وعندما تسمح الهياكل الحكومية للمديرين التنفيذيين بالتجاوز عن التدقيق التشريعي (مثلا بمرسوم في بعض النظم الرئاسية)، يمكن أن تصبح الخصخصة وسيلة لتجميع الأصول بدلا من تحقيق مكاسب في الكفاءة.

وعلى العكس من ذلك، فإن النظم التي لها وكالات قوية لمكافحة الفساد واستقلال القضاء - مثل النظام البرلماني للسويد - تهيئ بيئات يرجح أن تؤدي فيها الخصخصة إلى أسواق تنافسية.

تركيز السلطة وعدم توافق الآراء

وفي حين أن عددا كبيرا جدا من اللاعبين في حق النقض يمكنهم أن يعرقلوا الإصلاح، فإن عددا قليلا جدا منهم يمكن أن يُحدث إصلاحات تفتقر إلى المشاركة المجتمعية وتُعكس فيما بعد، ففي النظم الرئاسية التي يسيطر فيها حزب واحد على جميع الفروع، قد يكون بناء التحالف على نطاق واسع غير ضروري، ولكن الإصلاحات قد تُلغى عندما تفوز المعارضة في نهاية المطاف بزمامها، وقد استمرت الإصلاحات الهيكلية التي أجرتها شيلي في ظل بنوشيه إلى حد كبير بعد العودة إلى الديمقراطية، ولكن لم تُفرض عليها إلا بعد إجراء إصلاحات ضيقة أو ثبتت فعاليتها.

فيتو بلايرز: الهيئات التشريعية والمحاكم والشركاء الاجتماعيون

إن عدد وتنوع الأطراف الفاعلة في حق النقض - أي المؤسسات أو الجهات الفاعلة التي يلزم الحصول على موافقتها على تغيير السياسة - يمكن أن يقيدا الإصلاح بشدة، وفي النظم الرئاسية، يجب على السلطة التنفيذية أن تتفاوض في كثير من الأحيان مع هيئة تشريعية منفصلة؛ وفي النظم الاتحادية، يمكن للوحدات دون الوطنية أن تعرقل الإصلاحات الوطنية؛ وفي البلدان التي توجد فيها محاكم دستورية، يمكن الطعن في الخصخصة باعتبارها انتهاكا لحقوق الملكية، بل يمكن للنقابات العمالية ورابطات الأعمال أن تتصرف كجهات حق النقض عندما تكون مدمجة رسميا في صنع السياسات، كما هو الحال في ألمانيا.

ومن الأمثلة المعروفة جيدا على شبكــة حق النقض عدم قيام الولايات المتحدة بسن إصلاح شامل للرعاية الصحية لعدة عقود، وإن كانت الديناميات المماثلة يمكن أن تعرقل الخصخصة، فعلى سبيل المثال، واجهت جهود الهند الرامية إلى خصخصة مصارف القطاع العام معارضة من نقابات العمال والأحزاب السياسية، وكان التقدم بطيئا إلى أن تحولت الأزمات إلى توازن القوى.

دراسات الحالة

نيوزيلندا: مختبر الإصلاح البرلماني

وفي إطار نظام برلماني ذي مركز أول مع حكومات أغلبية أحادية الطرف، شهدت نيوزيلندا تحولا اقتصاديا هائلا بين عامي 1984 و 1993، حيث أن العمل والحكومات الوطنية قد ألغيت القيود المفروضة على الأسواق المالية، وأزالت الإعانات الزراعية، وخصخصة الاتصالات السلكية واللاسلكية، والخطوط الجوية، والسككك الحديدية، كما أن عدم وجود لاعبي حق النقض - مجلس تشريعي واحد، وحكومات محلية ضعيفة - قد سمح بتغيير سريع.

شيلي: الديمقراطية، والطبّ، والاستدامة الإصلاحية

وتوضح تجربة شيلي كيف يؤثر الهيكل الحكومي ليس فقط على بدء الإصلاح بل أيضا على الاستدامة، وقد استخدمت المجلس العسكري )١٩٧٣-١٩٩٠( سلطتها المطلقة في تنفيذ إصلاحات سوقية جذرية، بما في ذلك خصخصة الضمان الاجتماعي والصحة والتعليم، وعندما عادت الديمقراطية، احتفظت الحكومة الجديدة بالعديد من هذه الإصلاحات لأنها أنشأت مستفيدين قويين، كما أن الدستور يتطلب وجود خصومات لإجراء تغييرات رئيسية.

الهند: التعقيدات البرلمانية الاتحادية

وقد كان نظام الحكومة الاتحادية في الهند يجمع بين جهاز تنفيذي مركزي قوي مع حكومات الولايات القوية ومشهد متعدد الأحزاب، وكانت الإصلاحات الاقتصادية والخصخصة غير متكافئة، وقد سمحت أزمة ميزان المدفوعات في عام ١٩٩١ للحكومة المركزية بالدفع من خلال التحرير الشامل لأن السياق السياسي قلل مؤقتا من اللاعبين في حق النقض، ولكن كثيرا ما كان يعرقل موجات الإصلاح اللاحقة من جانب الشركاء في التحالف وحكومات الولايات والمحاكم، وعلى سبيل المثال، فإن خصخصة المصارف وشركات التأمين التي تملكها الدولة قد أوقفت من بعد.

تكييف استراتيجيات الإصلاح على الهياكل الحكومية

إن فهم الهيكل الحكومي ليس مجرد عملية أكاديمية، بل له آثار عملية على المصلحين والمنظمات الدولية والمستثمرين، حيث توجد نقاط عديدة لحق النقض، قد يحتاج الإصلاحيون إلى بناء تحالفات أوسع، واستخدام الأزمات المالية لخلق فرص، أو إجراء إصلاحات متعاقبة للتقليل إلى أدنى حد من المعارضة، وفي النظم التي تتمتع بسلطات تنفيذية مركزة، ينبغي أن يؤكد المصلحون على الشفافية والرقابة المستقلة لمنع التقاط وكفالة الاستدامة.

وبالنسبة للخصخصة، فإن اختيار الأسلوب يهم، إذ أن المناقصة التنافسية، والقائمة العامة، وشراء الموظفين يلائم كل سياق سياسي مختلف، وفي النظم البرلمانية التي لها انضباط حزبي قوي، يمكن وضع برنامج شامل للخصخصة بسرعة، وفي النظم الرئاسية التي تضم حكومة مقسمة، يمكن أن يركز الإصلاح على مؤسسات حكومية أصغر حجما وأقل حساسية سياسيا أولا لبناء المصداقية.

خاتمة

إن هيكل الحكومة ليس مصيراً، ولكنه يهيئ بشدة مسار ووتيرة الإصلاحات الاقتصادية والخصخصة، إذ أن النظم البرلمانية ذات الأغلبية الأحادية يمكن أن تكون محركات للتغيير السريع، ولكنها تنطوي على مخاطرة كبيرة على الوصول إلى البيانات والانعكاسية، ويمكن أن توفر النظم الرئاسية الاستقرار، ولكن أيضاً الوصل، وتسمح الهياكل الاتحادية بإجراء التجارب، ولكن تعقّد التنسيق الوطني، وأكثرها نجاحاً هي تلك التي تفهم مشهدها المؤسسي واستراتيجياتها الحرفية التي تعمل مع المستقبل.