كيفية تصدي الحكومات الاتحادية والوحدوية للتحديات في مجال التحضر وتطوير الهياكل الأساسية

مقدمة: التحدي العالمي للتحضر

وبحلول عام ٢٠٥٠، يتوقع أن يعيش نحو ٧٠ في المائة من سكان العالم في المناطق الحضرية، مما يضيف ٢,٥ بليون نسمة إلى المدن، ويفرض هذا التحضر السريع ضغوطا هائلة على الحكومات في توفير الإسكان والنقل والمياه والمرافق الصحية والهياكل الأساسية للطاقة، وتتوقف القدرة على تخطيط هذه المشاريع وتمويلها وتنفيذها اعتمادا كبيرا على هيكل إدارة البلد، ويسعى النموذجان المهيمنان - الاتحاد والوحدة - إلى تحديد التحديات الحضرية، ويتوفر الموارد، ويحلان الحلول الأساسية المتميزان.

وتوزع النظم الاتحادية السلطة بين الحكومة الوطنية والولايات أو المقاطعات الإقليمية، وكل منها مسؤول محدد دستوريا، وتُركز النظم الموحدة السلطة في الحكومة المركزية التي تفوض السلطات إلى الإدارات المحلية حسب تقديرها، وتنتج هذه الاختلافات الهيكلية استراتيجيات متناقضة لإدارة النمو الحضري، والهياكل الأساسية للتمويل، والموازنة بين المصالح الإقليمية المتنافسة، وتدرس هذه المادة كلا النموذجين بعمق، وتقارن أداءهما، وتبرز الدروس المستفادة من التنمية الحضرية المستدامة.

الحكومات الاتحادية والتحضر

وفي بلدان اتحادية مثل الولايات المتحدة والهند وألمانيا وكندا وأستراليا، لا مركزية الاستثمار في السياسات الحضرية والهياكل الأساسية إلى حد كبير، وتتمتع حكومات الولايات أو المقاطعات بسلطة رئيسية على استخدام الأراضي، والتقسيم، وتخطيط النقل، والإسكان العام، والخدمات العامة المحلية، ويتيح هذا الترتيب للحكومات الإقليمية تصميم حلول للظروف المحلية - مدينة محروقة مثل فينكس يمكن أن تعطي الأولوية لحفظ المياه في حين أن المتروبوليس الشمالية مثل شيكاغو تركز على رفع مستوى الضغط على المرور العابر.

غير أن اللامركزية تؤدي أيضا إلى تفاوتات كبيرة، إذ يمكن أن تفرض الدول الغنية ضرائب أعلى وتجتذب الاستثمارات الخاصة، وبناء أحدث نظم العبور، والسكن الميسور التكلفة، وتعاني الدول الفقيرة، التي تعاني من ضعف الاقتصادات، من النضال للحفاظ على الطرق الأساسية ونظم المياه والمدارس، وقد وثق مكتب المساءلة الحكومي في الولايات المتحدة أن إنفاق الفرد على الهياكل الأساسية يختلف اختلافا واسعا بين الولايات، حيث تتراجع المناطق الريفية والمناطق المنخفضة الدخل عن بعضها البعض.

جيم - التحديات التنسيقية في النظم الاتحادية

وهناك سمة بارزة أخرى من سمات الاتحاد هي الحاجة إلى التنسيق الحكومي الدولي، إذ أن مشاريع البنية التحتية الرئيسية، مثل السكك الحديدية العالية السرعة أو الطرق السريعة بين الولايات، كثيرا ما تعبر حدود الدولة وتحتاج إلى اتفاقات بشأن التمويل والمعايير والجداول الزمنية، وعلى سبيل المثال، فإن مشروع السكك الحديدية في كاليفورنيا، الذي يربط لوس أنجلوس وسان فرانسيسكو، قد واجه عقودا من التأخيرات وتجاوزات في التكاليف، وذلك جزئيا بسبب المنازعات بين الوكالات الحكومية، والرقابة الاتحادية، والحكومات المحلية.

كما أن النظم الاتحادية تعقِّد التمويل، إذ تفتقر حكومات كثيرة دون وطنية إلى القدرة على الاقتراض أو مصادر الإيرادات لتمويل الهياكل الأساسية الحضرية الواسعة النطاق، ويجب أن تعتمد على المنح الاتحادية، أو الشراكات بين القطاعين العام والخاص، أو أسواق السندات، وفي الولايات المتحدة، توفر الحكومة الاتحادية أموال النقل من خلال برامج مثل قانون الاستثمار في الهياكل الأساسية وتوفير فرص العمل، ولكن على الولايات أن تتنافس على هذه الدولارات، مما يؤدي أحيانا إلى تأخير خدمة المدن الأصغر.

قصص النجاح في الإدارة الحضرية الاتحادية

وعلى الرغم من هذه التحديات، حقق الاتحاد نجاحا حضريا ملحوظا، حيث أتاح النظام الاتحادي الألماني، الذي يتمتع بحكومات قوية في الولايات، التخطيط الإقليمي المنسق لمنطقة ريين - روهر الكبرى الكبرى في أوروبا، وهو نموذج " Verkehrsvernd " (الجمعية المعنية بالمرور العابر) الذي يدمج خدمات السكك الحديدية والحافلات والتجارة في مختلف الولايات، وهو معيار عالمي في كندا بالنسبة لاتفاقات العبور العامة الفعالة.

وفي الهند، تتيح الاتحادية للولايات مثل ماهاراشترا وغوجارات متابعة استراتيجيات التحضر العدواني، بما في ذلك الممرات الصناعية المكرّسة وتوسيع السكك الحديدية المترو، في حين تعتمد الولايات الأكثر فقرا مثل بيهار اعتمادا أكبر على المخططات المركزية، ويمكن لهذه المرونة أن تعجل النمو في المناطق الدينامية، ولكنها أيضا ستجازف بخلق عملية تحضّر ذات سرعة في نفس البلد.

الحكومات الوحدوية والتحضر

وفي الولايات الموحدة مثل المملكة المتحدة وفرنسا واليابان وكوريا الجنوبية، تتمتع الحكومة المركزية بسلطة مطلقة على السياسات الحضرية والاستثمار في الهياكل الأساسية، وتعمل الحكومات المحلية تحت تفويض السلطات، ويجب أن تمتثل للقوانين والمعايير والمبادئ التوجيهية للتخطيط على الصعيد الوطني، وهذا المركز يتيح وضع سياسات موحدة، وتبسيط التمويل، والتخطيط الطويل الأجل المنسق في جميع أنحاء البلد، وعلى سبيل المثال، تقوم الوكالة الوطنية الفرنسية للتخطيط الحضري، وهي الوكالة الوطنية المحدودة للاستثمار، التي تستخدم ميزانياتها مؤسسة " الاتحاد الوطني للابتكار " .

ويمكن أن تستجيب النظم الموحدة بسرعة لتحديات التحضر الوطني لأن صنع القرار لا يتطلب توافقاً في الآراء بين دول متعددة، وقد دفعت الحكومة المركزية اليابانية، عن طريق وزارة الأراضي والهياكل الأساسية والنقل والسياحة، إلى توسيع السكك الحديدية العالية السرعة (Shinkansen)، ووضع مدونات لبناء مقاومة للزلازل، ووضع سياسات مدمجة في المدن تطبق بشكل موحد من طوكيو إلى المدن الريفية، وهذا الاتساق يضمن تنفيذ المفاوضات الوطنية بدلاً من الحد من انبعاثات الكربون أو زيادة عدد المساكن.

مخاطر التخطيط المركزي

غير أن المركزية تنطوي أيضا على مخاطر موثقة توثيقا جيدا، وقد تغفل السياسات الموحدة الظروف المحلية، مما يؤدي إلى استثمارات غير ملائمة أو غير فعالة، وقد تفشل سياسة الإسكان التي وضعت لباريس في مرسيليا أو ليون، حيث يختلف المناخ والديمغرافيا والهيكل الاقتصادي، وتدفع عناصر السياسة الحضرية الفرنسية بأن التخطيط من القمة إلى أسفل أدى إلى وجود ضواحي كبيرة ومتكاملة )أوجه قصور في التخطيط الوطني للعزل الاجتماعي وعدم كفاية الخدمات.

وثمة عيوب أخرى تتمثل في إمكانية حدوث انقطاع بيروقراطي، ولأن القرارات تتطلب موافقة الوزارات المركزية المتعددة، فإن المشاريع يمكن أن تواجه تأخيرات طويلة، بينما حقق مشروع لندن كروسيل )خط اليزابيث( نجاحا في نهاية المطاف، استغرق أكثر من عقد من الزمن أكثر من المقرر بسبب التنقيحات المتكررة لنطاق وتمويل الهيئات الحكومية المركزية، وفي النظم الموحدة، فإن القادة المحليين يتمتعون باستقلال محدود في تعديل الخطط لتلبية احتياجات المجتمع المحلي، مما يمكن أن يقلل مشاركة المواطنين وثقتهم.

أمثلة على الامتياز المركزي

وعلى الرغم من هذه المخاطر، حققت نماذج موحدة تنافراً في البنية التحتية، وقد يسترشد التحضر السريع لكوريا الجنوبية بعد الحرب الكورية بتخطيط مركزي قوي - قامت الحكومة ببناء مدن جديدة كاملة مثل سيونغ، ورأس المال الإداري، ووضعت شبكة سككية متكاملة ذات سرعة عالية تربط الآن معظم المدن الرئيسية، كما قامت الحكومة المركزية بإدارة إمدادات الإسكان من خلال شركات البناء المدعومة من الدولة، مما يساعد على تثبيت الأسعار في سوق ازدهار باريس.

كما أن تجربة اليابان في مجال الهياكل الأساسية القديمة وانخفاض عدد السكان تبين كيف يمكن للنظم الموحدة أن تنشط بسرعة، وقد دافعت الحكومة المركزية عن سياسات " المدينة المكتملة " ، وقدمت حوافز مالية إلى البلديات التي توحد الخدمات وتخفض سرعة التمدد، وقد كان هذا النهج الذي يرتكز على القمة أكثر فعالية من المبادرات اللامركزية التي تحركها السوق والتي شوهدت في العديد من البلدان الاتحادية.

التحليل المقارن: القوة والضعف

تمويل البنية التحتية والاستثمار

وفي النظم الاتحادية، كثيرا ما يعتمد تمويل الهياكل الأساسية على الإيرادات الضريبية والمنح الاتحادية على مستوى الولايات، مما يؤدي إلى تفاوت الاستثمار، ويمكن للدولة التي لديها اقتصاد قوي أن تقترض مشاريع رخيصة وتمولها، في حين أن الدولة الفقيرة تكافح للحفاظ على الأصول الموجودة، ويمكن أن توجه النظم الموحدة الإيرادات الضريبية الوطنية إلى المناطق المحرومة، كما تفعل المملكة المتحدة من خلال جدول أعمالها " رفع مستوى " ، ولكن هذا يمكن أن يؤدي إلى اعتماد على المشاريع وقد لا يعكس الأولويات المحلية.

سرعة التنفيذ

وعموما، تقدم الحكومات الوحدوية مشاريع كبيرة وموحدة أسرع، فشبكة السكك الحديدية العالية السرعة في الصين، التي تبنى في إطار نظام موحد )رغم أن بعض مشاركة المقاطعات(، قد تتسع من الصفر إلى أكثر من ٠٠٠ ٤٠ كيلومتر في ١٥ سنة، وعلى النقيض من ذلك، فإن الولايات المتحدة قد تكافح لبناء ما يصل إلى ٥٠ كيلومترا من السكك الحديدية العالية السرعة الحقيقية، غير أن السرعة الموحدة يمكن أن تأتي بتكلفة المدخلات المجتمعية: فقد تتقدم المشاريع في مرحلة التشريد الاجتماعي دون تشاور كاف.

الابتكار والتجربة

وتكمن ميزة الاتحاد في تجربة السياسة العامة، ويمكن للدول أن تعمل " كتعاون من أجل الديمقراطية " ، وتختبر نُهجاً جديدة لمواجهة التحديات الحضرية - مثل تسعير الازدحام، أو تقسيم المناطق إلى مناطق مدمجة، أو رموز البناء الخضراء - قبل أن يتم توسيع نطاقها على الصعيد الوطني.

الإنصاف والتفاوتات الإقليمية

فالنظم الموحدة هي عموما أفضل في الحد من عدم المساواة الجغرافية لأن الحكومة المركزية يمكنها إعادة توزيع الموارد عن طريق التحويلات المالية، ومع أن النظام الاتحادي الألماني لا مركزي، فإنه يشمل آلية قوية لتحقيق المساواة (Länderfinanzausgleich) توازن بين إيرادات الدولة، وبدون هذه الآليات، يمكن للنظم الاتحادية أن تحقق تناقضات صارخة، كما يتبين من البرازيل: الهياكل الأساسية لمؤسسة ساو باولو هي من الدرجة العالمية، في حين أن المدن في الشمال تفتقر إلى خدمات الصرف الصحي الأساسية.

دراسات الحالة: اتحاد ضد الوحدة في العمل

الولايات المتحدة (المالية) - قانون الاستثمار في الهياكل الأساسية والوظائف

ويخصص قانون الهجرة والتكافؤ، الذي وقع في عام ٢٠٢١، ١,٢ تريليون دولار على مدى خمس سنوات للطرق والجسور والمرور العام والشبكة العريضة والطاقة النظيفة، ويقتضي التنفيذ تعاون الوكالات الاتحادية، وإدارات النقل التابعة للولايات، والحكومات المحلية، وفي حين يوفر القانون رؤية وطنية منسقة، يجب على كل ولاية أن تقدم خططا تتمشى مع المبادئ التوجيهية الاتحادية، ولكنها تعكس الاحتياجات المحلية، مما أدى إلى تأخيرات: ففي عام ٢٠٢٤، لم يتوصل المعهد إلا إلى إجراء دراسة سريعة عن طريق مشاريع بناءة.

فرنسا )وحدة( - محطة باريس الكبرى

The Grand Paris Express is a 200-km, 68-station automated metro system rcling Paris, with a budget of EU42 billion. Led by a state-owned enterprise, the Société du Grand Paris, the project has received consistent funding from the central government and streamlined approvals. Construction began in 2015 and the first line opened in 2024, with full completion contrast expected by 2030.

الاتجاهات الناشئة: اتساق النظم

ومن الناحية العملية، نادرة النماذج الاتحادية والوحدوية النقية، وتعتمد بلدان كثيرة نُهجاً هجينة، وتملك المملكة المتحدة، التي كانت متوحدة تقليدياً، سلطات مُنحت لسكوتلاندا وويلز وأيرلندا الشمالية وعُمد السلطات المشتركة (مثلاً، أكبر مانشيستر، وغرب ميدلاندز) وقد أصبحت هذه الهيئات الإقليمية تسيطر على ميزانيات النقل والإسكان، مما أدى إلى زيادة في السمات الاتحادية.

كما أن التكنولوجيا تؤدي إلى التقارب، فالنُهج الرقمية لأجهزة إدارة المدن - الذكية، والتذكرة المتكاملة، وبوابات البيانات المفتوحة - العمل الأفضل عندما توضع المعايير على الصعيد الوطني ولكن تنفذ محلياً، وتعتمد البلدان الاتحادية والوحدوية هذه الأدوات، وتروج شعبة التنمية الحضرية التابعة للبنك الدولي، ، لنهج " الحزمة من أجل الغرض " ، حيث تتطور هياكل الحكم إلى نماذج الحضر.

ويشكل تغير المناخ قوة أخرى تدفع إلى التقارب، إذ استخدمت بلدان اتحادية مثل ألمانيا قوانين وطنية بشأن المناخ لفرض أهداف ملزمة على الدول، في حين أن بلداناً وحدوية مثل اليابان قد أعطت المدن مزيداً من المرونة لتجربة المناطق الخالية من الكربون، وتظهر شبكة المدن التي تعتمد على القدرات الوطنية على إدارة المدن، وهي شبكة كيف يمكن أن يُظهر رؤساء المدن الكبرى، بغض النظر عن النظام الوطني، أنهما أكثر الجهات الفاعلة طموحاً في مجال الاستدامة، وأحياناً عن طريق تجاوز الهيكل الرسمي للحكومة الوطنية في مجال الحكم الحضري الفعال.

الاستنتاج: ما هو أفضل ما يصلح للهياكل الأساسية الحضرية؟

ولا تكون النظم الاتحادية أو الموحدة في صميمها أعلى من التصدي للتحديات التي تواجه التحضر، فالنهج الأمثل يتوقف على تاريخ البلد وثقافته وقدرته المالية وطبيعة الهياكل الأساسية اللازمة، فالنزعة الاتحادية توفر القدرة على الاستجابة والمرونة والابتكار على الصعيد المحلي، ولكنها تخاطر بعدم المساواة وفشل التنسيق، فالنظم الموحدة توفر الاتساق والسرعة والإنصاف، ولكنها يمكن أن تخنق المبادرة المحلية وتتجاهل الحقائق على المستوى الأرضي.

وكثيرا ما تجمعت المدن الناجحة في جميع أنحاء العالم عناصر من كلا الجانبين، وقد وضعت سنغافورة، وهي دولة موحدة في المدينة، نظاما تخطيطيا عالي الاستجابة من خلال تمكين الوكالات المحلية، وقد حققت ألمانيا، وهي بلد اتحادي، الإنصاف الوطني من خلال تحقيق المساواة المالية القوية والتنسيق بين الدول، والدرس الرئيسي هو أن هياكل الحكم يجب أن تكون متوائمة مع أدوار واضحة وموارد كافية وآليات للتعلم والتكيف.

ومع تعجيل التحضر، ينبغي للحكومات أن تركز على الإصلاحات العملية: تعزيز التمويل المحلي، وتحسين التنسيق الحكومي الدولي، والاستثمار في البيانات والتحليلات، وبناء القدرات على جميع المستويات، والاختيار بين الأطر الاتحادية والوحدوية أقل أهمية مما إذا كان النظام القائم يمكن أن يحول بصورة فعالة نية السياسة العامة إلى بنية أساسية مسلمة، وبتصميم سليم وإرادته السياسية، يمكن لكل من الولايات الاتحادية والوحدوية أن تبني مدن مرنة وشاملة ومستدامة تتطلب القرن الحادي والعشرين.

This article draws on research from the OECD Regional Development Policy Division], the Brookings Institution Infrastructure Initiative], and the World Bank’s Sustainable Cities report (2023).