Table of Contents

وقد برزت الشراكات بين القطاعين العام والخاص باعتبارها استراتيجية أساسية لمعالجة العجز في الهياكل الأساسية للمياه على الصعيد العالمي، حيث أن الحكومات في جميع أنحاء العالم تكافح مع النظم القديمة، والنمو السكاني، وتكثيف آثار تغير المناخ، والحاجة إلى نماذج مبتكرة للتمويل والإدارة لم تكن أكثر إلحاحا، وتوفر الشراكات بين القطاعين العام والخاص إطاراً يقترن فيه بين الرقابة العامة والمساءلة الاجتماعية وبين رأس المال الخاص والكفاءة التشغيلية والخبرة التكنولوجية.

The Rationale for PPP in Water Infrastructure

وقد أدى النموذج التقليدي لنظم المياه الممولة من القطاع العام والمشغولة إلى تحقيق إنجازات كبيرة في مجال الوصول إلى المياه ونوعيتها على مدى القرن الماضي، غير أن حجم الاحتياجات الاستثمارية الحالية والمقبلة يتجاوز كثيرا القدرة المالية للعديد من الحكومات، ويقدر البنك الدولي أن الهياكل الأساسية العالمية للمياه والمرافق الصحية تتطلب مئات البلايين من الدولارات سنويا لتلبية الهدف 6 من الأهداف الإنمائية المستدامة، وأن القيود على الميزانية، والأولويات المتنافسة، والدورات السياسية كثيرا ما تؤدي إلى نقص حاد في الاستثمار المزمن.

فبعد التمويل، تعالج الشراكات بين القطاعين العام والخاص نقصاً بالغ الأهمية في المهارات الإدارية والتقنية المتخصصة، ويجلب الشركاء الخاصون الخبرة في مجال التصميم والتشييد والعمليات التي قد تفتقر إليها الوكالات العامة، ويمكن أن يؤدي هذا النقل إلى تحسين نوعية المياه غير العائدة، وتحقيق الاستخدام الأمثل للطاقة في العلاج، ونشر نظم قياس ذكية ونظم رصد رقمي، فضلاً عن تحويل بعض المخاطر (مثل تأخر البناء أو تجاوز التكاليف) إلى زيادة قيمة المشاريع الخاصة.

نماذج نموذجية لشراكات PPP لمشاريع المياه

وتشمل الشراكات بين القطاعين العام والخاص مجموعة من الترتيبات التعاقدية، تتناسب كل منها مع مختلف أنواع المشاريع، وشهادات المخاطر، وبيئات تنظيمية، ومن الضروري أن يختار أصحاب المصلحة الهيكل الصحيح.

Design-Build-Operate (DBO)

وبموجب عقد من عقود إدارة المباني، يكون الشريك الخاص مسؤولا عن تصميم وتشييد وتشغيل أصل مائي (مثلاً، مصنع للتحلية أو مرفق لمعالجة مياه الصرف الصحي) لفترة محددة، ويحتفظ القطاع العام بالملكية ويحدد معايير الأداء، وينجح هذا النموذج عندما تكون للسلطة العامة قدرة قوية، ولكنه يحتاج إلى ابتكار خاص وكفاءة تشغيلية، وكثيراً ما تشمل عقود إدارة المباني دفع مبالغ تستند إلى أحجام الإنتاج ونوعية الإنتاج، مما يخلق حوافز قوية للأداء.

البناء والتشغيل والترانسر

وفي ترتيب يتعلق بحيازة الأراضي، يقوم الشريك الخاص بتمويل المرفق وبناءه وتشغيله لفترة امتياز، تتراوح عادة بين 20 و30 سنة، ثم يعود ملكيته إلى الحكومة، وهذا النموذج شائع بالنسبة للمشاريع الكبيرة الكثيفة رأس المال مثل مخططات الإمداد بالمياه السائبة أو مكونات الطاقة الكهرمائية في نظم المياه، ويأتي العائد من التعريفات الجمركية للمستعملين أو مدفوعات الحكومات (مدفوعات توافرها)، وتحوّل نقاط البناء وخطر الطلب إلى القطاع الخاص، مما يتطلب إجراء دراسات جدوى قوية.

التنازلات

تمنح الامتيازات لمشغل خاص الحق في إدارة وتشغيل مرفق كامل للمياه أو منطقة جغرافية محددة لفترة طويلة، وهو المسؤول عن الاستثمار والصيانة وتقديم الخدمات، ويكسب الإيرادات من التعريفات الجمركية، ويحتفظ القطاع العام بالرقابة التنظيمية وملكية الأصول، وقد استخدمت الامتيازات على نطاق واسع في بلدان مثل فرنسا وإسبانيا وعدة من دول أمريكا اللاتينية، وهي تتطلب قدرة تنظيمية قوية لحماية المستهلكين وضمان الوفاء بالالتزامات الاستثمارية.

عقود الإيجار

وفي إطار عقد الإيجار، يعمل الشريك الخاص ويحافظ على نظام قائم، في حين يحتفظ القطاع العام بمسؤوليات الاستثمار، وهذا النموذج غالبا ما يكون بمثابة حجر الزاوية نحو تحقيق المزيد من الشراكات بين القطاعين العام والخاص الشاملة، مما يتيح للحكومات تحسين الكفاءة التشغيلية قبل الالتزام بمشاريع رأسمالية كبيرة، ويسود عقد عقود مشتركة في الاقتصادات الانتقالية التي لا تزال ثقة القطاع الخاص آخذة في التطور.

الفوائد الرئيسية للشراكات بين القطاعين العام والخاص في البنية الأساسية للمياه

وتمتد مزايا الشراكات بين القطاعين العام والخاص إلى ما يتجاوز مجرد ضخ رأس المال الخاص، فهي، عندما تكون منظمة تنظيما جيدا، تخلق حلقة نشطة من تحسين الخدمات والاستدامة المالية والثقة العامة.

حشد الاستثمارات الخاصة

وتجتذب الشراكات بين القطاعين العام والخاص المستثمرين المؤسسيين الطويلي الأجل مثل صناديق المعاشات التقاعدية وشركات التأمين، الذين يسعون إلى تحقيق عائدات مستقرة ومرتبطة بالتضخم، وهي عوامل تقلل من العبء المالي الفوري على الحكومات وتتيح لها تخصيص الأموال العامة الشحيحة إلى أولويات أخرى مثل البرامج الاجتماعية أو الاستجابة لحالات الطوارئ، وفي حالات كثيرة، عجلت الشراكات بين القطاعين العام والخاص من بدء تشغيل وصلات المياه إلى المجتمعات المحلية غير المحافظة، ولا سيما في المناطق الحضرية والريفية.

الكفاءة التشغيلية والابتكار

ويحفز المشغلون الخاصون على تقليل التكاليف وتقليل الخسائر في المياه وتحسين كفاءة الطاقة لأن أرباحهم تتوقف على الأداء، فعلى سبيل المثال، خفضت الشراكة بين القطاعين العام والخاص في السنغال المياه غير العائدة من أكثر من 30 في المائة إلى 15 في المائة خلال عقد من الزمن، مما يحرر كميات كبيرة من العملاء الذين يدفعون لهم أجرا، وتعتمد الابتكارات مثل الرصد عن بعد وإدارة الضغط ونظم الفواتير الآلية بسهولة أكبر عندما يتحمل الشركاء الخاصون التكاليف ويجنيون الفوائد.

المخاطرة والتخفيض

وتُعد تجاوزات تكاليف التشييد وحالات التأخير والإخفاقات التشغيلية شائعة في مشاريع البنية التحتية الكبيرة، وتُخصص الشراكات بين القطاعين العام والخاص هذه المخاطر للحزب القادر على إدارتها على أفضل وجه، ويتحمل القطاع الخاص مخاطر التشييد والطلب (بمعادل متفق عليها)، بينما يحتفظ القطاع العام بالمخاطر التنظيمية والسياسية، وتؤدي آلية تقاسم المخاطر هذه، عند توازنها، إلى تخطيط أكثر واقعية للمشاريع وتخفض احتمالات حدوث انفجارات في الميزانية تصيب المشتريات العامة التقليدية.

أسرع إنجاز المشروع

ونظرا لأن الشركاء من القطاع الخاص لا يدفعون عادة إلا عندما تكون الأصول جاهزة للعمل وتستوفى معايير الأداء، فإن لديهم حوافز قوية لإكمال المشاريع في الوقت المحدد أو قبل الموعد المحدد، وقد تم إنجاز العديد من مشاريع المياه من قبل الشراكات بين القطاعين العام والخاص على نحو أسرع من مشاريع مماثلة، كما يتضح من محطات التحلية في أستراليا وأعمال معالجة المياه المستعملة في الهند.

التحديات الحرجة والتخفيف من المخاطر

وعلى الرغم من وعدهم، فإن الشراكات بين القطاعين العام والخاص في مجال المياه ليست حلاً للحلول، فهي تستحدث تحديات تعاقدية وتنظيمية واجتماعية معقدة يجب إدارتها بصورة استباقية.

تصميم العقود والتعقيد

ولا يمكن أن تتصور عقود تعادل القوة الشرائية في جوهرها أي حدث في المستقبل، إذ يمكن أن تؤدي العقود المصممة بطريقة سيئة إلى إعادة التفاوض أو المنازعات أو الفشل في الخدمات، وتشمل القضايا الرئيسية آليات غير واضحة لتسوية التعريفات، وعدم كفاية العقوبات المفروضة على عدم الأداء، والأحكام الغامضة المتعلقة بتخويل القوة القاهرة، ويتطلب التخفيف عقودا نموذجية موحدة، وخبراء استشاريين قانونيين وماليين، وعمليات تفاوضية شفافة.

ألف - القدرة على تحمل التكاليف والمخاطر السياسية

فالماء هو سلعة حساسة سياسياً، إذ يجب تحديد التعريفات الجمركية على مستويات تشمل التشغيل والصيانة وتكاليف رأس المال، غير أن رفع التعريفات إلى مستويات استرداد التكاليف يمكن أن يؤدي إلى الاضطرابات الاجتماعية، ولا سيما بين الأسر المعيشية المنخفضة الدخل، وكثيراً ما تقاوم الحكومات ارتفاع التعريفات الجمركية غير الشعبية سياسياً، مما يؤدي إلى عدم التوافق بين شروط العقد والواقع السياسي، مما قد يؤدي إلى نشوء منازعات أو إعانات أو إنهاء عقود.

القدرة التنظيمية والرقابة

ومن الضروري أن تكون قدرة القطاع العام القوية على تنظيم ورصد أداء الشراكات بين القطاعين العام والخاص، وبدونها، يمكن للمشغلين من القطاع الخاص أن يقطعوا الزوايا أو أن يفشلوا في خدمة المناطق التي يصعب الوصول إليها، إذ يفتقر العديد من البلدان النامية إلى الخبرة التقنية والمالية والقانونية اللازمة للتفاوض بشأن الشراكات بين القطاعين العام والخاص والإشراف عليها بفعالية.() ويشكل بناء القدرات التنظيمية من خلال التدريب والإعارات واستخدام المساعدة التقنية الخارجية شرطاً أساسياً مسبقاً لنجاح الشراكات بين القطاعين العام والخاص.()

العدالة الاجتماعية والوصول إليها

وهناك خطر يتمثل في أن تمنح الشراكات بين القطاعين العام والخاص الأولوية للعملاء الحضريين والصناعية المربحين على المجتمعات الريفية والمجتمعات الفقيرة، وأن يتم تحديد الالتزامات التعاقدية بتوسيع نطاق تغطية الخدمات وإنفاذها بوضوح، وأن مشاركة المجتمعات المحلية في تصميم المشاريع وتحديد التعريفات يمكن أن تساعد على ضمان مساهمة الشراكات بين القطاعين العام والخاص في الوصول إلى الخدمات للجميع، وقد شملت بعض الشراكات الناجحة في مجال الشراكات بين القطاعين العام والخاص في أمريكا اللاتينية إعانات من المستعملين الصناعيين إلى المستهلكين المقيمين، مع الحفاظ على القدرة على تحمل التكاليف مع توسيع نطاق التغطية.

دراسات الحالة العالمية: الدروس المستفادة

وتكشف دراسة تعادلات القوة الشرائية في العالم الحقيقي عن الظروف التي تنجح فيها أو تفشل فيها، وتبين الحالات التالية الدروس الرئيسية.

مانيلا، الفلبين

وفي عام 1997، منح نظام المتروبولية للألعاب المائية والمجاري عقدين امتيازات مدتهما 25 عاماً للمشغلين الخاصين في المناطق الشرقية والغربية من مانيلا، وبعد أن كانت التحديات الأولية - بما في ذلك تخفيض قيمة العملة والتنازلات عن عقود - كل منهما قد تحسنت بشكل كبير إمكانية الحصول على المياه، وارتفعت القيود من 58 في المائة إلى أكثر من 95 في المائة من السكان، وانخفضت معدلات التضخم غير المتصل بها، وحسنت نوعية الخدمات.

ساو باولو، البرازيل

وفي حين أن المرافق الرئيسية للمياه في ساو باولو لا تزال عامة، فإن الدولة تستخدم تعادلات القوة الشرائية في مشاريع محددة، مثل توسيع نظام كانترييرا ومعالجة المياه المستعملة، ومن الأمثلة البارزة على ذلك برنامج PPP في نظام إنتاج المياه في ساو لورينسو، الذي يزيد من العرض للملايين، وقد تم إنجاز المشروع في الوقت المحدد وفي إطار الميزانية، وذلك بفضل المواصفات الواضحة للإنتاج وتخصيص الموارد الفعالة، غير أنه خلال فترة الجفاف المتكاملة للفترة 2014-2015، لا يمكن للنظام أن يسلط الضوء على الإجهاد التشغيلي.

السنغال

وقد استشهد في كثير من الأحيان بنموذج السنغال المتعلق بإمدادات المياه الحضرية - وهو نموذج الإيجار/العرض - كنجاح في أفريقيا جنوب الصحراء الكبرى، حيث احتفظت الدولة بملكية الأصول ومسؤولية الاستثمار، بينما يدير المشغل الخاص عمليات الصيانة، وتم تحديد التعريفات، وتم تحقيق أهداف الأداء، وتحسين نوعية المياه.() وقد اتسع نطاق التغطية في داكار بشكل كبير، وأصبحت الفائدة مجدية مالياً، وكانت عوامل النجاح الرئيسية هي الالتزام السياسي والتنفيذ التدريجي، وإطار تعاقدي محدد جيداً.()

الفشل والمناقشات

ولم تنجح جميع الشراكات بين القطاعين العام والخاص في مدن مثل كوشابامبا (بوليفيا) وبوينس آيرس (الأرجنتين)، أدت الامتيازات المصممة تصميماً سيئاً إلى ارتفاع التعريفات الجمركية، ومنازعات الخدمات، وإلغاء العقود في نهاية المطاف، وقد تضمنت قضية كوشابامبا (1999-2000) عقداً يمنح حقوقاً حصرية ويسمح بزيادة التعريفات السريعة، ويشعل احتجاجات واسعة النطاق ويعود إلى الرقابة العامة، وهذا الدرس واضح: يجب أن تكون الشراكات بين القطاعين العام والخاص شفافة وأن تكون مشاً وأن تكون رقابيةً وموثةً في إطار التشاوريةً ومتيناً.

أفضل الممارسات في مجال تكوين الشراكات بين القطاعين العام والخاص الناجحة

واستناداً إلى الخبرة العالمية، برزت عدة ممارسات فضلى لتصميم وتنفيذ الشراكات بين القطاعين العام والخاص في مجال المياه التي تخدم المصلحة العامة.

وضع أطر قانونية وتنظيمية قوية

ومن الأمور الأساسية وجود قوانين واضحة تحدد المشتريات من القطاع الخاص، وإنفاذ العقود، وتسوية المنازعات، وتنظيم التعريفات الجمركية، كما أن وجود منظم مستقل له خبرة فنية تقنية وسلطة في تحديد التعريفات ورصد الأداء يمكن أن يزيل من التسييس القرارات ويبني ثقة المستثمرين، وقد سنت بلدان كثيرة قوانين مكرسة لتحقيق تعادلات القوة الشرائية لتبسيط العمليات.

ضمان الشفافية والتنافسية

فالعطاءات المفتوحة والتنافسية تقلل من الفساد وتضمن قيمة النقود، فالتأهيل المسبق على أساس القدرة التقنية والمالية، ووثائق العطاءات الموحدة، والإفصاح العلني عن شروط العقد (مع توفير الحماية المناسبة للسرية) يساعد على بناء الثقة، وينبغي التعامل مع العطاءات غير الملتمسة بعناية لتجنب تضارب المصالح.

التركيز على المواصفات القائمة على النواتج

وينبغي أن تحدد العقود النتائج المنشودة - مثل معايير جودة المياه، واستمرارية الخدمة، وأهداف التغطية - ما عدا ما تُرسيه من مدخلات، مما يعطي الشركاء الخاصين المرونة للابتكار مع محاسبتهم على النتائج، ومن الأهمية بمكان وجود مؤشرات أداء واضحة مع آليات إبلاغ متحققة.

تصميم آليات توزيع المخاطر والتكيف معها

وينبغي أن تُخصَّص المخاطر للطرف الذي يمكنه إدارتها على أفضل وجه، وينبغي للحكومات أن تحتفظ بمخاطر تنظيمية وسياسية، في حين يتصدى الشركاء الخاصون لمخاطر التشييد والتشغيل والطلب، ويجب أن تشمل العقود صيغاً لتسويات التعريفات استناداً إلى التضخم، وأسعار الصرف، والتغيرات في التكاليف، فضلاً عن آليات لإعادة التفاوض في ظل ظروف استثنائية.

أصحاب المصلحة وحماية المستهلكين

ومن الضروري إجراء مشاورات مجتمعية أثناء تصميم المشاريع، وتحديد تعريفات شفافة، وآليات لتقديم الشكاوى والتعويضات إلى العملاء، ويمكن أن تكفل التعريفات أو الإعانات الاجتماعية إمكانية تحمل تكاليف الأسر المعيشية المنخفضة الدخل، وينبغي أن تشمل هذه الشراكات التزامات صريحة بتوسيع نطاق الخدمات لتشمل المناطق التي لا تحظى بخدمات كافية، مع فرض عقوبات على عدم الامتثال.

بناء قدرات القطاع العام

ويجب على الحكومات أن تستثمر في التدريب وأن تحتفظ بالموظفين المهرة للتفاوض بشأن الشراكات بين القطاعين العام والخاص ورصدها وتنظيمها، وقد أثبتت الوحدات المخصصة للشراكات بين القطاعين العام والخاص في وزارات المالية أو الهياكل الأساسية فعاليتها في العديد من البلدان، ويمكن للمساعدة التقنية المقدمة من الشركاء الدوليين أن تسد الثغرات في القدرات خلال المراحل الأولية.

مستقبل الشراكات بين القطاعين العام والخاص في البنية التحتية للمياه

ومن المرجح أن تؤدي الشراكات بين القطاعين العام والخاص دورا أكبر حتى مع تشديد التحديات المتعلقة بالمياه، كما أن تغير المناخ يدفع الطلب على الهياكل الأساسية المرنة - مثل تحلية المياه وإعادة استخدامها وإدارة مياه العواصف - التي تتطلب قدرا كبيرا من رأس المال والمهارات المتخصصة، كما أن الشراكات بين القطاعين العام والخاص يمكن أن تعجل بنشر هذه التكنولوجيات، فضلا عن أن ارتفاع شبكات المياه الذكية والتوائم الرقمية واكتشاف التسرب الذي يقوده منظمة العفو الدولية يتيح فرصا جديدة لابتكار القطاع الخاص في إطار الشراكات بين القطاعين العام والخاص.

وتقترن أدوات التمويل الجديدة، بما في ذلك السندات الخضراء والتمويل المختلط، بهياكل الشراكات بين القطاعين العام والخاص لجذب المستثمرين ذوي الأثر وخفض تكلفة رأس المال، ويتزايد الاتجاه نحو عقود " قائمة على الأداء " التي تكافئ النتائج مثل انخفاض فقدان المياه أو تحسين كفاءة الطاقة، وفي الوقت نفسه، هناك اعتراف متزايد بأن الشراكات بين القطاعين العام والخاص يجب أن تكون شاملة ومستدامة بيئياً.

ومع سعي المجتمع العالمي إلى تحقيق حصول الجميع على المياه المأمونة والمرافق الصحية بحلول عام 2030، ستظل الشراكات بين القطاعين العام والخاص أداة حيوية، وإن كانت غير سليمة، وسيتوقف نجاحها على الإرادة السياسية، والنزاهة المؤسسية، والالتزام بوضع المصلحة العامة في مركز كل عقد، وبتعلم النجاحات والفشل في الماضي، يمكن لأصحاب المصلحة تصميم شراكات تحقق حقا للناس والكوكب.

خاتمة

فالشراكات بين القطاعين العام والخاص توفر طريقا واعدا لتلبية احتياجات العالم من الهياكل الأساسية للمياه عن طريق الجمع بين الرقابة العامة وبين رأس المال الخاص والكفاءة، وعندما تكون مهيأة وتنظيما بعناية، فإنها يمكن أن تعجل الاستثمار، وتحسن نوعية الخدمات، وتوسع من الوصول إليها، ولكنها لا تمثل بديلا عن الإدارة العامة القوية، بل إن أكثر الشراكات بين القطاعين العام والخاص نجاحا هي تلك التي تتسم بالشفافية والشمولية وتدرج في إطار شامل لإدارة المياه.