government-spending-taxes-economics
تحديات الحد من المعونة الخارجية مع خطط التنمية الوطنية
Table of Contents
إن المعونة الخارجية ظلت منذ وقت طويل حجر الزاوية في التنمية الدولية، إذ توفر الموارد الأساسية للبلدان التي تحتاج إليها، غير أن فعاليتها كثيرا ما تضعف عندما تعمل بمعزل عن الأولويات الاستراتيجية للأمة، فإرساء المواءمة بين المساعدة الخارجية وخطط التنمية الوطنية ليس مجرد أسلوب إداري لطيف، بل هو شرط أساسي لإحراز تقدم مستدام، ومع ذلك، فإن المواءمة لا تزال بعيدة المنال في الممارسة العملية، وهذه المادة تستكشف التعقيدات الكامنة وراء هذا التحدي وتوفر مسارا أكثر اتساقا.
تحديد الغطاء الأرضي: خطط المعونة الخارجية والتنمية الوطنية
وفهما لمشكلة المواءمة، من الضروري أولا توضيح ما يجري مناقشته، فمعونة خارجية - معروفة أيضا باسم المساعدة الإنمائية الرسمية - تشمل المنح والقروض والمساعدة التقنية والمساهمات العينية التي تقدمها الحكومات المانحة والمؤسسات المتعددة الأطراف والمؤسسات الخاصة لدعم التنمية الاقتصادية والاجتماعية والسياسية للبلدان المتلقية، والمبالغ التي تنطوي عليها هذه المساعدة كبيرة، ووفقا لمنظمة التعاون والتنمية في الميدان الاقتصادي، بلغ مجموع المساعدة الإنمائية الرسمية المقدمة من البلدان الأعضاء نحو ٢٠٤ بليون دولار في عام ٢٠٢٢.
إن خطط التنمية الوطنية استراتيجيات شاملة ومتوسطة الأجل وطويلة الأجل تضعها الحكومات المتلقية، وهي ترسم رؤية البلد للنمو، والحد من الفقر، والهياكل الأساسية، والصحة، والتعليم، والاستدامة البيئية، والحوكمة، وهذه الوثائق عادة ما تكون نتيجة مشاورات واسعة النطاق وتمثل الأولويات الجماعية للأمة، وعندما تكون المعونة الخارجية متوافقة مع هذه الخطط، فإنها تعزز الملكية المحلية، وتخفض الازدواجية، وتزيد من أثر كل تجزئة على الصعيد الوطني، وعندما لا تكون هذه المساعدة مشوهة.
وقد حظي مفهوم المواءمة باعتراف رسمي من خلال إعلان باريس بشأن فعالية المعونة (2005)، الذي ألزم المانحين والشركاء بـ " استخدام النظم القطرية والمواءمة مع الاستراتيجيات الإنمائية الوطنية " ، والاتفاقات اللاحقة - برنامج عمل أكرا (2008)، وشراكة بوسان للتعاون الإنمائي الفعال (2011) - أكدت أيضاً ضرورة المساءلة المتبادلة واحترام القيادة الوطنية، ومع ذلك، وعلى الرغم من هذه الأطر العالمية، لا تزال الحواجز المستمرة تعوق المواءمة في الممارسة العملية.
العواطف المتعددة الأوجه إلى النفقة
إن التحديات التي تواجه مواءمة المعونة الخارجية مع خطط التنمية الوطنية ليست تحديات أحادية؛ فهي ناجمة عن أخطاء هيكلية وسياسية وإجرائية بين نظم المانحين والنظم المتلقية، فهم هذه العقبات هو الخطوة الأولى نحو التغلب عليها.
دال - الأولويات المتباينة والمصالح الاستراتيجية
ولعل التحدي الأساسي هو أن المانحين والمستفيدين لا يتقاسمون دائما نفس الأهداف، وأن على البلدان المانحة أن تفي بمناصبها المحلية، ومصالحها الجغرافية السياسية، وأهداف السياسة الخارجية، وأن على المانحين أن يرتبوا أولويات الأمن أو التجارة أو مراقبة الهجرة، في حين أن البلد المتلقي قد يعتبر الاكتفاء الذاتي في الصحة أو الزراعة أمرا بالغ الأهمية، وعندما تنفصل هذه المصالح، يمكن أن ينتهي بمشاريع المعونة بأنشطة غير مركزية في الخطة الوطنية، أو أسوأ من ذلك، تقوض الأولويات المحلية.
فعلى سبيل المثال، قد يمول المتبرع الذي يركز على الاتجار بالمخدرات البنية الأساسية لأمن الحدود، ويحول الموارد عن ميزانية التعليم للمتلقي، وحتى عندما تتواءم الأهداف الرفيعة المستوى، يمكن أن تتضارب التفاصيل، وقد تدعو خطة وطنية إلى توفير الرعاية الصحية الأولية اللامركزية، ولكن تصميم برنامج المانحين قد يساعد على بناء المستشفيات المركزية، لأنه من الأسهل رصد هذا الخطأ وتقديم تقارير عنه إلى المقر، نادرا ما يكون مضرا؛ وينشأ عن اختلاف الولايات والهياكل المتعلقة بالمساءلة.
القيود على القدرات في البلدان المستفيدة
فالضعف في القدرات الإدارية والتقنية هو حاجز رئيسي آخر أمام المواءمة، إذ تواجه بلدان نامية كثيرة نقصاً شديداً في الموظفين المدربين، وعدم كفاية نظم البيانات، وهشاشة الإدارة المالية العامة، وقد تكون الخطط الوطنية مصممة جيداً ولكنها غير مكتملة التنفيذ لأن المؤسسات المسؤولة عن التنفيذ تفتقر إلى المهارات والموارد والسلطة اللازمة، وفي هذه البيئات، كثيراً ما يتخلف المانحون عن وحدات تنفيذية موازية للمشاريع تعمل خارج نطاق الممارسة التي تتبعها الحكومات، وتقوض الملكية على المدى القصير.
تقرير الرصد الذي قدمته منظمة التعاون والتنمية في الميدان الاقتصادي في عام 2022 عن فعالية التعاون الإنمائي وجد أن 53 في المائة فقط من المعونة المقدمة للبلدان الشريكة كانت تستخدم أطر النتائج القطرية، وهذا يشير إلى أن نصف جميع المعونة يتجاوز نظم الرصد والتقييم المحلية، مما يجعل من الصعب تقييمها وصيانتها، وأن القيود على القدرات ليست مجرد مشكلة متلقية، وكثيرا ما يتناوب الموظفون في الميدان، مما يحد من قدرتهم على تطوير فهم عميق للخطط والنظم المحلية.
عدم اتساق السياسات وعدم الاستقرار السياسي
إن خطط التنمية الوطنية ليست وثائق ثابتة، فهي تخضع للتغيير مع كل حكومة جديدة أو أزمة سياسية أو تحول في الظروف الاقتصادية، وعندما تتغير الحكومة، يجوز للمسؤولين المنتخبين حديثا أن يتخلصوا من الخطط السابقة، مما يجعل المانحين غير متأكدين من الأولويات التي يمكن أن تدعمها، وحتى في إطار إدارة واحدة، يمكن أن تحدث انعكاسات في السياسات، وقد تتغلب على خطة معتمدة في السنة الأولى أزمة في الميزانية أو كارثة طبيعية في السنة الثالثة.
ومن ناحية المانحين، فإن عدم الاتساق في السياسات أمر مقلق أيضا، وقد يعلن المانح عن التزام متعدد السنوات لقطاع التعليم في البلد، وذلك فقط لخفض التمويل عندما يتم سن تدابير التقشف المحلية، وبالمثل، كثيرا ما تكون استراتيجيات المانحين مصممة في المقر بمدخلات محدودة من الميدان أو من الشركاء المستفيدين، مما يؤدي إلى أولويات لا تتوافق مع الخطة الوطنية الحالية، كما أن الافتقار إلى التمويل الطويل الأجل الذي يمكن التنبؤ به يشكل أحد أكثر العقبات التي تعترض تحقيق الاتساق الفعال.
صعوبات التنسيق بين الجهات الفاعلة المتعددة
وفي أي بلد متلقي، يمكن أن يكون هناك عشرات من المانحين الثنائيين، والوكالات المتعددة الأطراف، والصناديق العالمية، والمؤسسات الخاصة العاملة في آن واحد، ويضع كل طرف إجراءاته الخاصة، ومتطلبات الإبلاغ، والأفضليات المواضيعية، وهذا التعدد يخلق عبئاً على التنسيق للحكومة المتلقية، التي يجب أن تدير علاقات عديدة، وتحضر اجتماعات لا حصر لها، وتنسق مسارات المعونة المتعددة مع دورة ميزانيتها الخاصة.
ومما يزيد من تفاقم المشكلة أن كثيرا من المانحين لا ينسقون تنسيقا كاملا فيما بينهم، وكثيرا ما تكون هناك حروب اضطرابات، وتقييمات متنافسة، واختلاف في الآراء بشأن ما يشكل " التقدم " ، ونتيجة لذلك تجزؤ: مشاريع صغيرة غير مترابطة تعالج الأعراض وليس الأسباب الجذرية، وقد تتلقى خطة وطنية للتحول الزراعي، مثلا، الدعم من ثلاثة مانحين - واحد يركز على البذور، والأخرى على الري، وثالث عن اضافة الى الوصول الى الأسواق دون وجود تغيرات.
الرصد والتقييم
ويتطلب التوحيد مقاييس مشتركة، وتشمل خطط التنمية الوطنية مؤشرات للتقدم، ولكن المانحين كثيرا ما يصرون على أطر إبلاغ منفصلة أكثر تفصيلا لتلبية احتياجاتهم الخاصة من المساءلة، ويدفع هذا النظام المزدوج الحكومات المتلقية إلى الاحتفاظ بمجموعتين من البيانات: واحدة للرصد الخاص بها وأخرى لكل جهة مانحة، ويكمن العبء الإداري ثقيلا، ويصعب عدم وجود إطار للنتائج المشتركة إسناد النتائج إلى استثمارات محددة في مجال المعونة أو تعديل الاستراتيجيات في الوقت الحقيقي.
وعلاوة على ذلك، كثيرا ما تكون خطوط الأساس ونوعية البيانات في البلدان النامية ضعيفة، وقد تنتج المكاتب الإحصائية الوطنية بيانات غير نظامية أو غير موثوقة، مما يترك الجهات المانحة تعتمد على الدراسات الاستقصائية الخارجية أو جمع البيانات الخاصة بكل مشروع، وفي حين أن هذه الأساليب يمكن أن تولد معلومات عالية الجودة، فإنها مكلفة ولا تعود دائما إلى النظم الوطنية، والنتيجة النهائية هي وجود نظام إيكولوجي مجزأ للمعلومات يعوق التعلم والمساءلة لكلا الطرفين.
الاستراتيجيات الرامية إلى تعزيز المواءمة
ونظرا لتعقد التحدي، لا يوجد حل واحد، غير أن الجمع بين الإرادة السياسية والإصلاح المؤسسي والأدوات العملية يمكن أن يحسن إلى حد كبير المواءمة، والاستراتيجيات التالية تستخلص من الدروس المستفادة على مدى عقود من الممارسة الإنمائية.
تعزيز الملكية القطرية من البداية
فالتزامات الضبط تبدأ بالملكية، ويجب تمكين البلدان المتلقية من قيادة خطة التنمية ليس فقط كمنفذين وإنما كمهندسين معماريين، وهذا يتطلب من المانحين مقاومة الإغراء في تصميم المشاريع من بعيد، وبدلا من ذلك الدخول في حوار حقيقي بشأن الأولويات الوطنية، ولا يزال مبدأ الملكية في إعلان باريس هو حجر الزاوية: على الشركاء أن يمارسوا قيادة فعالة على سياساتهم واستراتيجياتهم الإنمائية،
وهذا يعني عملياً أن المعونة ينبغي أن تتدفق من خلال نظم الميزانية الوطنية حيثما أمكن ذلك، وأن الدعم المالي المقدم من الميزانية إلى خزانة حكومية ما يجعل من المتلقي المرونة اللازمة لتخصيص الموارد وفقاً لخطة خاصة به، وفي حين أن دعم الميزانية غير مناسب في جميع السياقات (يتطلب الإدارة الرشيدة والإدارة المالية الشفافة)، فإنه يظل أحد أكثر الطرائق ملاءمة للمواءمة عندما تسمح الظروف بذلك، وحيثما تستخدم النهج القطاعية في التخطيط الوطني.
الاستثمار في بناء القدرات النظامية
وينبغي للمانحين، بدلا من تجاوز المؤسسات الضعيفة، أن يستثمروا في تعزيزها، ويشمل ذلك أكثر من حلقات العمل التدريبية؛ ويتطلب الدعم الطويل الأجل لنظم الإدارة المالية العامة، والمكاتب الإحصائية، وكيانات المشتريات، وهيئات الرقابة، وبناء القدرات بطيئة وغير مكتملة، ولكنه السبيل الوحيد المستدام للمواءمة، وعندما تكون المؤسسات المتلقية قادرة، فإنها تستطيع أن تدير بفعالية جميع تدفقات المعونة وتقدم تقارير إلى جهات مانحة متعددة تستخدم إطارا واحدا للنتائج.
ومن الأمثلة الناجحة دعم البنك الدولي لتعزيز الإدارة المالية العامة في بلدان مثل إثيوبيا ورواندا، مما مكّن تلك الحكومات من استيعاب المزيد من دعم الميزانية والإبلاغ بشفافية عن النتائج. وبالمثل، فإن الاستثمارات في النظم الإحصائية الوطنية، المدعومة ببرنامج تطوير قدرات اللجنة الإحصائية التابعة للأمم المتحدة ، تحسن البنية الأساسية للبيانات اللازمة لتحقيق النتائج المشتركة.
تحسين الاتصال والتخطيط المشترك
والحوار المنتظم والمنظم بين جميع أصحاب المصلحة أمر أساسي، ولا يشمل ذلك الاجتماعات الحكومية - المانحة فحسب، بل يشمل أيضا المشاركة مع المجتمع المدني والقطاع الخاص والمجتمعات المحلية، وتسهم استعراضات القطاع المشترك والمشاورات السنوية للشركاء في التنمية ولجان الرقابة المتعددة أصحاب المصلحة في تحقيق الاتساق من خلال كفالة فهم الجميع للخطة الوطنية وكيفية ملاءمة الدعم الخارجي لها.
إن عملية إطار عمل الأمم المتحدة للمساعدة الإنمائية مثال على التخطيط المشترك على الصعيد القطري، وهي تجمع بين وكالات الأمم المتحدة والحكومات الوطنية والشركاء الآخرين لمواءمة الأنشطة البرنامجية مع أولويات التنمية الخاصة بالبلاد، وفي حين أن هذه العمليات غير فعالة، فإنها تعزز نوع التواصل المستمر الذي يحول دون أن يصبح سوء الفهم متأصلا.
إنشاء أطر لرصد الشفافية
وينبغي لجميع المانحين أن يوافقوا على استخدام مجموعة مشتركة من المؤشرات المستمدة من الخطة الوطنية، وهذا يتطلب التفاوض على المستوى الأول، وقد يحتاج بعض المانحين إلى إسقاط مقاييسهم المفضلة لصالح المؤشرات ذات الصلة محلياً، وتشمل الفوائد تبسيط الإبلاغ، وزيادة جودة البيانات (حيث أن جهات متعددة تساهم في نفس النظام)، وصورة أوضح للتقدم العام، ويمكن للتكنولوجيا أن تساعد على ما يلي: لوحات بيانات آنية ونظم لإدارة المعلومات ذات التشغيل المشترك تتيح لجميع الأطراف تتبع المساهمات والنتائج بطريقة شفافة.
الحوافز وإصلاح ممارسات المانحين
وفي نهاية المطاف، ستظل المواءمة صعبة طالما أن نظم المانحين تُحقق نتائج مرئية قصيرة الأجل، ويجب على المانحين إصلاح حوافزهم الداخلية: ينبغي أن تكافئ تقييمات الموظفين الصبر والشراكة والنتائج المؤسسية الطويلة الأجل - لا معدلات الصرف فقط أو التغطية الإعلامية فحسب، وأن تؤدي الالتزامات بالتمويل المتعدد السنوات، والأموال المجمعة المرنة، وترتيبات التعاون المفوضة (حيث يدير أحد المانحين الأموال نيابة عن جهات أخرى) إلى الحد من التجزؤ وتحرير القدرات الإدارية للمستفيد.
إن جهود مصرف التنمية الآسيوي الرامية إلى تنسيق إجراءات الشراء والإدارة المالية ] تقدم نموذجا، إذ تخفض تكاليف المعاملات وتنسق مع النظم القطرية، فإن هذه الإصلاحات تجعل من الأسهل للحكومات المتلقية أن تدمج المعونة الخارجية في دورات التخطيط الخاصة بها.
المنظور الإقليمي والقطاعي
وتختلف التحديات المتعلقة بالارتطام حسب المنطقة والقطاع، ففي أفريقيا حيث تواجه بلدان كثيرة اعتمادا كبيرا على المعونة وضعفا في قدرة الدولة، فإن المواءمة أمر بالغ الأهمية، إذ أن جدول أعمال الاتحاد الأفريقي لعام 2063 يوفر إطارا قاريا، ولكن تحويله إلى خطط وطنية يتطلب التزاما متواصلا من المانحين، وفي قطاع الصحة، قطعت المبادرات العالمية مثل غافي والصندوق العالمي خطوات نحو المواءمة مع الاستراتيجيات الصحية الوطنية، ومع ذلك، فإن التحديات لا تزال قائمة مثل مسارات التمويل الرأسي التي تتجاوز وزارات الصحة.
وفي قطاع التعليم، تعني المواءمة ضمان أن يكون بناء المدارس وتدريب المعلمين ودعم المناهج الدراسية الممولة من المانحين ملائماً لخطة قطاع التعليم الوطني، وقد صُممت مبادرة المسار السريع (التي أصبحت الآن الشراكة العالمية من أجل التعليم) لتحسين المواءمة، ولكن التقييمات أظهرت نتائج متباينة، وغالباً ما يكون ذلك لأن المانحين يواصلون تمويل مشاريعهم النثرية خارج الخطة، وبالمثل، في الهياكل الأساسية، تعمل الجهات المانحة الرئيسية مثل مبادرة الصين المتعلقة بالحزام والطرق بمنطق الاستراتيجي الخاص بها، مما يؤدي في كثير من الأحيان إلى سوء السلوك.
دور التكنولوجيا والبيانات
ويتزايد استخدام الأدوات الرقمية لتحسين المواءمة، ويمكن أن تساعد نظم المعلومات الإدارية المالية المتكاملة الحكومات على تتبع جميع التمويل الخارجي إلى جانب الإيرادات المحلية، وتتيح بوابات البيانات المفتوحة للمواطنين وهيئات الرقابة رؤية المشاريع التي يجري تمويلها، حيث يجري تجريب من خلال منابر قائمة على السلاسل من أجل دفع المعونة لزيادة الشفافية وخفض تكاليف المعاملات.
غير أن التكنولوجيا ليست حلاً للحلول، فبدون الإرادة السياسية لتبادل البيانات وتنسيق النظم، قد تكتفي البرامج الرقمية برقمنة التجزؤ، والمفتاح هو وضع معايير مشتركة أولاً، ثم بناء التكنولوجيا على رأسها، وقد أحرزت المبادرة الدولية للشفافية في المعونة تقدماً في وضع هذه المعايير، ولكن المشاركة تظل طوعية، كما أن الامتثال غير متكافئ.
الاستنتاج: تقاسم المسؤولية
إن ربط المعونة الخارجية بخطط التنمية الوطنية ليس إنجازاً لمرة واحدة بل عملية مستمرة للتفاوض والتعلم والتعديل، ويتطلب من المانحين والمتلقين على السواء التحرك إلى ما هو أبعد من الخطابات، واتباع تغييرات غير مريحة: يجب على المانحين أن يتخلىوا عن السيطرة وأن يقبلوا الأطر الزمنية الأطول؛ ويجب على المستفيدين بناء مؤسسات قوية وممارسة القيادة الحقيقية؛ ويجب على كل من المانحين الالتزام بالشفافية والمساءلة المتبادلة.
وعندما يتحقق التوافق، يكون الأثر عميقاً، فبدلاً من أن تحل المعونة محل النظم المحلية، تبنى القدرات بدلاً من أن تُتجاوز، وتصبح التنمية رحلة مملوكة وطنياً بدلاً من مشروع يقوم على أساسه المانحون، فالتحديات حقيقية، ولكن الاستراتيجيات المبينة أعلاه، التي تم تكريسها في مبادئ إعلان باريس، وتُصقل عبر عقود من الممارسة، وهي طريق واقعي إلى الأمام، وتُحدَّد تكاليف مواصلة تحقيق المواءمة بين الملايين من المجزئين.