دور الفرع التنفيذي في إدارة الأزمات

المؤسسة الدستورية للقيادة في الأزمات

ويستمد الفرع التنفيذي سلطته في إدارة الأزمات من المادة الثانية من دستور الولايات المتحدة التي تخول السلطة التنفيذية في الرئيس وتتهمه بالاعتناء بتنفيذ القوانين بأمانة، وهذا الحكم البسيط يبدو أنه قد فُسر على مدى قرنين لمنح سلطات طوارئ ضمنية ضرورية لحماية الأمن الوطني والرفاه العام، خلافا للفرع التشريعي الذي يجب أن يتداول ويصوت، أو للفرع القضائي الذي يجب أن يفسر عن طريق إجراءات قضائية سريعة.

اعترف المُحدّثون بأنّ حالات الطوارئ تتطلب سلطة مركزة، ودفع ألكسندر هاملتون في الفيدرالي رقم 70 بأنّ "الطاقة في السلطة التنفيذية" سمة قيادية في الحكم الرشيد، لا سيما أثناء الأزمات التي قد تكلّف فيها التأخيرات الأرواح، وقد أتاح هذا الأساس الدستوري للرئيس من جورج واشنطن حتى اليوم الحالي اتخاذ إجراءات سريعة خلال الأوبئة والكوارث الطبيعية والانهيار الاقتصادي والتهديدات الأمنية، وقدرة الفرع التنفيذي على تعبئة الموارد عبر الوكالات، وإرسال مباشرة إلى المحركات.

الرئيس بصفته الرئيس التنفيذي

ويقف الرئيس في مقدمة الفرع التنفيذي، ويمارس السلطة على جهاز إداري واسع النطاق يشمل 15 إدارة وزارية، ومئات من الوكالات، ونحو 2.1 مليون موظف مدني اتحادي، وفي أثناء الأزمة، يتيح هذا الهيكل الهرمي اتخاذ القرارات بسرعة وتخصيص الموارد، ويمكن للرئيس أن يأمر وزارة الصحة والخدمات البشرية بالإفراج عن الإمدادات الطبية من المخزون الوطني الاستراتيجي، ويأمر وزارة الدفاع بنشر لوائح تنظيمية عسكرية لحماية البيئة، أو أن يأمرها بذلك.

فصل القوى خلال حالات الطوارئ

وفي حين أن السلطة التنفيذية تقود الاستجابة للأزمات، فإن الدستور يحتفظ بالضوابط والتوازنات حتى في حالات الطوارئ، ويراقب الكونغرس الاعتمادات ويمكنه التحقيق في الإجراءات التنفيذية، بينما تقوم المحاكم باستعراض مشروعية تدابير الطوارئ، ولا يمنح Constitution سلطات طوارئ غير محدودة، وقد أكدت المحكمة العليا باستمرار أنه حتى أثناء الأزمات، يجب أن تمتثل الإجراءات التنفيذية للحماية الدستورية.

مسؤوليات الرئيس في إدارة الأزمات

وعندما تبرز أزمة، يضطلع الرئيس بأدوار متعددة في آن واحد، وهذه المسؤوليات تتطلب التنسيق على صعيد الحكومة، ومشاركة القطاع الخاص، والتعاون الدولي حسب طبيعة الطوارئ، ويساعد فهم كل مسؤولية المواطنين على تقييم الأداء الرئاسي خلال الحالات التي تنطوي على قبولات عالية.

تقييم الحالة وجمع المعلومات الاستخباراتية

وقبل أن يتخذ الرئيس قرارات مستنيرة، يجب عليه أن يفهم نطاق الأزمة وشدتها ومسارها، وهذا يتطلب الحصول على معلومات استخبارية وتحليلات للخبراء في الوقت الحقيقي من جميع أنحاء الحكومة الاتحادية، ويتلقى الرئيس إحاطات يومية من مدير الاستخبارات الوطنية، وتقارير الحالة من اتحاد رابطات الموظفين الاقتصاديين في أثناء الكوارث الطبيعية، وبيانات أوبئة من لجنة مكافحة التصحر خلال حالات الطوارئ الصحية، ويعمل غرفة عمليات البيت الأبيض في عام 2014 بمثابة مركزي لرصد الأحداث الجارية وتنسيقها.

القرار - الضغط

ويشتمل اتخاذ القرارات في حالات الأزمات على مخاطر كبيرة، وعدم اكتمال المعلومات، والقيود الزمنية، ويجب على الرئيس أن يقيّد الأولويات المتنافسة، وأن ينظر في الآثار القانونية والسياسية، وأن يختار مسارات عمل قد تكون لها عواقب لا رجعة فيها، ويعتمد الرؤساء على عملية رسمية لاتخاذ القرارات تشمل اجتماعات مجلس الأمن الوطني، ودورات لجنة المديرين، والمناقشات مع أمناء مجلس الأمن، ويتطلب اتخاذ قرارات فعالة بشأن الأزمات مرونة مدركة، وقدرة على توليف وجهات النظر المختلفة، والاس الاستعداد لتعديل الاستراتيجيات الجديدة.

الاتصالات العامة والعناوين الوطنية

يعمل الرئيس كرئيس اتصال الأمة خلال الأزمات، ولديه القدرة الفريدة على الوصول إلى كل أمريكي في وقت واحد من خلال عناوين التلفزيون والإحاطات الصحفية ووسائط الإعلام الاجتماعية، ويخدم الاتصالات الواضحة والمتسقة عدة أغراض، ويُبلغ المواطنين بطبيعة التهديد والإجراءات الحمائية الموصى بها، ويُنشئ ثقة عامة في جهود الاستجابة الحكومية، وينسق السلوك بين السكان، ويشجع على الامتثال لأوامر الإجلاء، أو حملات التطعيم، أو يُحدث إخفاقات الاجتماعية.

التنسيق الحكومي الدولي

ويجب على الرئيس تنسيق الاستجابة للأزمات في جميع الحكومات الاتحادية وحكومات الولايات والقبلية والمحلية، ويحدد قانون ستافورد إطار المساعدة الاتحادية في حالات الكوارث، ولكن التنفيذ يتطلب تعاونا وثيقا مع حكام الولايات الذين يحافظون على المسؤولية الرئيسية عن السلامة العامة في إطار ولاياتهم، ويمكن للرئيس أن يعلن كارثة أو حالة طوارئ كبرى، تُفتح الموارد الاتحادية والتمويل، ولكن على حكام الولايات أن يطلبوا هذا الإعلان، وخلال وباء COVID-19، وزعت الحكومة الاتحادية معدات وقاية شخصية وتحتاج إلى اللقاحات من خلال التنسيق.

دول الطوارئ وصلاحياتها

ويتمتع الرئيس بمجموعة من السلطات القانونية لحالات الطوارئ التي فوضها الكونغرس بمرور الوقت، وهي سلطات تعجل باتخاذ القرارات وتتجاوز الإجراءات العادية وتوفر إمكانية الحصول على موارد إضافية، غير أنها تثير أيضاً أسئلة هامة بشأن المساءلة الديمقراطية وتركيز السلطة.

قانون الطوارئ الوطنية

(أ) بعد إعلان الرئيس عام 1976، يوفر قانون الطوارئ الوطنية آلية رسمية لرؤساء الهيئات لإعلان حالات الطوارئ الوطنية، ويمكن للرئيس، بمجرد إعلان ذلك، أن ينشط السلطات القانونية التي لا تزال مهاجرة خلال الأوقات العادية، بما في ذلك سلطة فرض الجزاءات الاقتصادية، وإعادة توجيه التمويل الاتحادي، وتعبئة الموارد العسكرية، ويشترط القانون على الرئيس تحديد السلطات التي ستستخدم، وإخطار الكونغرس، ويجب تجديد الإعلانات سنوياً أو انتهاء مدة سريانها.

قانون الموظفين والإغاثة في حالات الكوارث

وينظم قانون روبرت ت. ستافورد للإغاثة في حالات الكوارث والمساعدة في حالات الطوارئ الاستجابة والإنعاش على المستوى الاتحادي، ويأذن للرئيس بتوجيه الاتحاد إلى الاتحاد لتقديم المساعدة إلى حكومات الولايات والحكومات المحلية التي تحجبها الكوارث الطبيعية، بما في ذلك الأعاصير والزلازل والفيضانات والحرائق البرية، وينشئ قانون ستافورد نظاما للاستجابة المتشابكة يتم فيه نشر الموارد المحلية وموارد الولايات أولا، بدعم اتحادي يكملها عندما تتجاوز القدرة.

الأوامر التنفيذية في حالات الطوارئ

ويوفّر الرؤساء أداةً تُوجّه إلى الرئيس عمليات السلطة التنفيذية دون اشتراط موافقة الكونغرس، ويستخدمون خلال الأزمات أوامر تنفيذية لإعادة تنظيم الوكالات، وإنشاء فرق عمل، والتنازل عن الشروط التنظيمية، وتنفيذ سياسات عاجلة، ويعالج الأمر التنفيذي 13212 مشاريع البنية التحتية للطاقة في عام 2001، ويعالج الأمر التنفيذي 13950 التدريب على التنوع في القوة العاملة الاتحادية خلال الاضطرابات الاجتماعية في عام 2020، ويجب أن تتذرع الأوامر التنفيذية بالسلطة الدستورية أو النظامية، وتظل خاضعة لمراجعة قضائية.

الضوابط والموازين الدستورية

سلطات الرئيس الطارئة ليست محدودة، يمكن للكونغرس أن ينهي إعلان الطوارئ الوطني من خلال قرار مشترك، ويمكن للمحاكم أن تلجأ إلى إجراءات تنفيذية تنتهك الحقوق الدستورية، وقد رفضت المحكمة العليا ادعاءات السلطة الرئاسية المتأصلة لتعليق أمر الإحضار أمام المحكمة خلال حالات الطوارئ، كما في حالة هامدي ضد رومسفيلد ، وقد حدت من قدرة الرئيس على التحكم في الممتلكات.

دور الحكومة في الاستجابة للأزمات

مجلس الوزراء الرئيس يتألف من رؤساء الإدارات التنفيذية الـ 15، وكلهم يجلبون خبرات متخصصة لإدارة الأزمات، ويعينهم الرئيس ويتأكد من ذلك مجلس الشيوخ، مما يجعلهم مسؤولين سياسياً بينما مؤهلين مهنياً لقيادة إداراتهم أثناء حالات الطوارئ.

Department of Homeland Security

وتقوم وزارة الأمن الوطني، التي أنشئت في عام 2002 استجابة لهجمات 11/9، بدور المنسق الاتحادي الرئيسي لإدارة الحوادث المحلية، ويشرف وزير الأمن الوطني على اتحاد رابطات الموظفين المدنيين الدوليين وإدارة أمن النقل والجمارك وحماية الحدود الأمريكية وحرس السواحل الأمريكي، ويقوم الأمين العام، خلال الأزمات، برئاسة مجلس الأمن الوطني، وينسق الاستجابة الاتحادية من خلال إطار الاستجابة الوطنية.

إدارة الصحة والخدمات الإنسانية

ويدير وزير الصحة والخدمات الإنسانية حالات الطوارئ الصحية العامة من خلال مركز مكافحة الأمراض وإدارة الأغذية والعقاقير والمؤسسات الوطنية للصحة، ويقود هذا المركز الاستجابة الاتحادية لحالات تفشي الأمراض، وحوادث الإرهاب البيولوجي، والإطلاقات من المواد الخطرة، ويحافظ على المخزون الوطني الاستراتيجي للإمدادات الطبية، ويدير برنامج التأهب للمستشفيات، ويشرف على وضع تدابير مضادة طبية، وخلال انتشار وباء فيروس نقص المناعة البشرية/الإيدز، قام بتنسيق عملية تطوير اللقاحات في منطقة البحر الأسود.

Department of Defense

ويقدم وزير الدفاع الدعم العسكري للسلطات المدنية خلال الأزمات عن طريق وزارة الدفاع، ويحظر قانون بوسي كوميتوس عموما على الجيش أداء مهام إنفاذ القانون داخل الولايات المتحدة، ولكن الجيش يمكنه توفير الدعم اللوجستي والخبرة الهندسية والأطباء وأصول النقل، كما أن فيلق الجيش الأمريكي للمهندسين يبني مستشفيات مؤقتة ويصلح الهياكل الأساسية المتضررة، ويقوم البحرية بنشر سفن المستشفيات لتعزيز القدرات الطبية المدنية بدلا من أن يحل محل القوات الجوية.

آليات التنسيق المشتركة بين الوكالات

وتتطلب الاستجابة للأزمات تنسيقاً لا يُذكر في جميع الإدارات الوزارية، ويعقد مجلس الأمن الوطني ومجلس الأمن الوطني اجتماعات مشتركة بين الوكالات لمواءمة الاستراتيجيات وحل النزاعات، وتجمع فرق العمل المشتركة بين الوكالات موظفين من إدارات متعددة للتصدي لتهديدات محددة، مثل فرقة العمل المشتركة المعنية بالاستجابة من أجل مبادرة COVID-19، وينسق كبار المديرين في البيت الأبيض وضع السياسات على نطاق الإدارات، ويكفلون استجابة وزارة التجارة، وإدارة النقل، وإدارة الطاقة، وغيرها من الإدارات، على نحو موحد.

الوكالات التنفيذية على خط الجبهة

وفيما عدا الإدارات الوزارية، تقوم العديد من الوكالات التنفيذية المستقلة بأدوار متخصصة في إدارة الأزمات، وتتمتع هذه الوكالات بخبرة تقنية وقدرات تنفيذية وسلطات قانونية تجعلها أمراً لا غنى عنه خلال حالات الطوارئ.

الوكالة الاتحادية لإدارة الطوارئ

وكالة الطوارئ الوطنية هي الوكالة الرائدة للتأهب للكوارث والاستجابة والتعافي منها والتخفيف من آثارها، التي أنشئت في عام 1979 وزادت من مستوى الحكومة في إدارة الأمن القومي بعد 9/11، تقوم هيئة إدارة الطوارئ بتنسيق المساعدة في حالات الكوارث من خلال المكاتب الإقليمية في جميع أنحاء البلاد، وتحتفظ الوكالة بإطار الاستجابة الوطني، الذي يحدد الأدوار والمسؤوليات لجميع المستجيبين للكوارث الاتحادية،

مراكز مكافحة الأمراض والوقاية منها

وتقوم هيئة مكافحة الأمراض، وهي وكالة في وزارة الصحة العامة، بدور وكالة الصحة العامة في الدولة التي تتولى المسؤولية الرئيسية عن الكشف عن حالات تفشي الأمراض والتحقيق فيها واحتوائها، وتعمل لجنة مكافحة الأمراض على تشغيل مركز عمليات الطوارئ الذي يرصد التهديدات الصحية العالمية وينسق الاستجابات لحالات تفشي الأمراض المنزلية، ويقوم علماء الوكالة بتتبع المسببات المرضية الناشئة، ووضع اختبارات تشخيصية، وإصدار مبادئ توجيهية للعلاج، ونشر موظفي دائرة الاستخبارات الوبائية في المجتمعات المحلية المتضررة.

الإدارة الوطنية لدراسة المحيطات والغلاف الجوي

تقدم وكالة الفضاء الوطنية، في وزارة التجارة، معلومات أساسية عن الطقس والمناخ تدعم إدارة الأزمات، وتُقدم تنبؤات عن قضايا الدائرة الوطنية للطيور، ومشاهدة، وتحذيرات للأعاصير، والأعاصير، والفيضانات، والعواصف الشتوية، وغيرها من المخاطر الجوية، وتقوم سواتل الوكالة برصد الظروف البيئية في الوقت الحقيقي، وتوفر بيانات تساعد مديري الطوارئ على التنبؤ بالتهديدات وتخصيص الموارد.

الوكالات الحاسمة الأخرى

وتستجيب وكالة حماية البيئة للانسكابات الفيزيائية الخطرة والأحداث التي تحدثها التلوث من خلال منسقيها في الموقع، وتدير إدارة الطاقة الاحتياطي الاستراتيجي للبترول وتنسق استعادة شبكات الطاقة أثناء حالات الطوارئ، وتقدم إدارة الزراعة المساعدة الغذائية للسكان المتضررين وتدعم المزارعين والمزارعين بعد الكوارث الطبيعية، وتقدم إدارة الأعمال الصغيرة قروضا منخفضة الفائدة للأعمال التجارية، والمالكين، والمستأجرين، وتقدم إدارة الإسكان والتنمية الحضرية المساعدة المؤقتة.

دراسات حالة في إدارة الأزمات التنفيذية

فحص الأزمات التاريخية يكشف عن مواطن القوة والضعف في قدرات الفرع التنفيذي لإدارة الأزمات، وتوفر دراسات الحالات هذه دروساً عملية لتحسين الاستجابات في المستقبل.

إعصار كاترينا

The Hurricane Katrina made landfall on August 29, 2005, causing catastrophic damage along the Gulf Coast from Louisiana to Alabama. The storm breached levees in New Orleans, flooding 80 percent of the city and displacing hundreds of thousands of residents. The Executive Branch response revealed significant coordination failures. FEMA lacked situational awareness and failed to pre-position sufficient supplies and personnel.

وشملت الإصلاحات التي أجريت بعد كاترينا تعزيز سلطة وموارد القوات الجوية لجمهورية أفريقيا الوسطى، وتحسين لوجستيات الكوارث من خلال الإمدادات التي سبقت التجهيز، ووضع بروتوكولات قيادة موحدة لحالات الطوارئ في المستقبل، وقد تناول قانون إصلاح إدارة الطوارئ في أعقاب كارينا لعام 2006 العديد من هذه القضايا، ولكن العواصف اللاحقة، بما فيها هوريكانز هارفي، ماريا، وإيان، أظهرت استمرار التحديات في التنسيق وتخصيص الموارد.

The COVID-19 Pandemic

وقد اختبر وباء الـ (COVID-19) قدرات إدارة الأزمات لدى الفرع التنفيذي على نطاق غير مسبوق، ويتطلب الوباء استجابة متزامنة لحالة الطوارئ الصحية العامة وكوارث اقتصادية، مع طلب التنسيق الدولي، وأنشأت الحكومة الاتحادية عملية وسرعة (وارب) للتعجيل بتطوير اللقاحات، مما أدى إلى الحصول على لقاحات متعددة خلال سنة واحدة من ظهور الفيروس، وأصدرت لجنة مكافحة المخدرات مبادئ توجيهية للصحة العامة بشأن الاختباء والاختفاء الاجتماعي، رغم أن عدم الاتساق في توزيع الأموال أدى في بعض الأحيان إلى إحداث الخلط.

وقد كشف هذا الوباء الثغرات في الهياكل الأساسية للصحة العامة، بما في ذلك نظم البيانات القديمة، وعدم كفاية احتياطيات المخزونات، ونقص القوة العاملة في الإدارات الصحية في الولايات والمناطق المحلية، وتباينت استجابة الفرع التنفيذي في مختلف الإدارات، وأبرزت التحديات التي تواجه تنسيق العمل الاتحادي في بيئة مأهولة سياسيا، وقد أدت الدروس المستفادة من مركز فيينا الدولي إلى الاستثمار في التأهب للأوبئة، بما في ذلك توسيع قدرات المراقبة وإصلاحات المخزونات الوطنية الاستراتيجية.

هجمات 11 أيلول/سبتمبر الإرهابية

الهجمات الإرهابية في 11 أيلول 2001، أعادت تشكيل نهج الفرع التنفيذي لإدارة الأزمات، وفي غضون ساعات من الهجمات، أذن الرئيس بالاستجابات العسكرية، وأقام جميع الطائرات التجارية، ونسق مع وكالات إنفاذ القانون الاتحادية لمنع وقوع هجمات أخرى، وأدت الهجمات إلى إنشاء وزارة الأمن الداخلي، وهي أكبر عملية إعادة تنظيم حكومية منذ إنشاء وزارة الدفاع في عام 1947، وقد قام قانون الولايات المتحدة الأمريكية المتعلق بـ (باتريوت) بتوسيع نطاق المراقبة وتبادل المعلومات الاستخباراتية.

الدروس المستفادة والاتجاهات المستقبلية

لقد تطورت قدرات إدارة الأزمات لدى الفرع التنفيذي تطوراً كبيراً خلال العقود الأخيرة، مدفوعاً بخبرة وتحليلات الإخفاقات السابقة، ويتطلب التحسين المستمر استثماراً مستمراً في التأهب، وأطراً أوضح للتنسيق الحكومي الدولي، ومعايرة مدروسة لقوى الطوارئ.

ولا يزال التكامل يشكل تحدياً رئيسياً، إذ يجب أن تعمل نظم الاستجابة الاتحادية والولاية والمحلية دون هوادة على الرغم من الاختلافات في الموارد والأولويات والمواءمة السياسية، وتساعد التدريبات والبرامج التدريبية على بناء العلاقات وآليات تنسيق الاختبار قبل نشوء حالات طوارئ حقيقية، وينبغي للفرع التنفيذي أن يواصل الاستثمار في برنامج التمارين الوطنية ومنح التأهب على مستوى الولايات للحفاظ على الاستعداد، وتتيح التكنولوجيا فرصاً لتحسين الوعي بالوضع من خلال تقاسم البيانات في الوقت الحقيقي، والتنبؤات التحليلية، والمنابر الرقمية التي تربط بين الجهات المستجيبة.

وينبغي أن يستعرض الكونغرس قانون الطوارئ الوطنية لضمان وجود آليات واضحة لإنهاء الإعلان، وأن تظل السلطات المفوضة مناسبة للأخطار الحديثة، وينبغي للفرع التنفيذي أن يضع معايير شفافة للتذرع بسلطات الطوارئ وأن يقدم تقارير منتظمة إلى الكونغرس عن استخدامها، وأن تواصل المحاكم تحديد الحدود الدستورية للسلطة التنفيذية خلال حالات الطوارئ، وأن تسترشد بقراراتها في الإجراءات الرئاسية، وأن الحفاظ على المساءلة الديمقراطية خلال الأزمات يتطلب أن تكون تدابير الطوارئ رقابة مؤقتة ومتناسبة وخاضعة.

إن تغير المناخ يستحدث أبعادا جديدة لإدارة الأزمات، إذ أن ارتفاع مستويات سطح البحر، والعواصف الأكثر كثافة، ومواسم إطفاء الحرائق الطويلة، وزيادة موجات الحرارة يتطلب من الفرع التنفيذي بناء القدرة على التكيف في البرامج والهياكل الأساسية الاتحادية، ويوفر مؤشر المخاطر الوطنية التابع لوكالة الطوارئ التابعة لوكالة الطاقة الذرية وتوقعات المناخ التابعة لها أدوات لتوقع المخاطر في المستقبل، وينبغي للفرع التنفيذي أن يدمج التكيف مع المناخ في جميع خطط الطوارئ الاتحادية وأن يكفل دعم برامج المساعدة في حالات الكوارث للمجتمعات المحلية في بناء قدرات أقوى بعد وقوع أحداث متطرف.

خاتمة

السلطة التنفيذية تحتل موقعاً مركزياً في نظام إدارة الأزمات في الدولة، يجمع بين السلطة الدستورية والقدرة التنفيذية لحماية الأرواح والممتلكات والأمن القومي، ومن صنع القرار والاتصال بالعمل المتخصص للإدارات والوكالات التنفيذية، فإن الحكومة الاتحادية تحتفظ بقدرات واسعة على الاستجابة لحالات الطوارئ من جميع الأنواع، ودراسات الحالة الخاصة بكاترينا، وأوبئة COVID-19،