العملية التشريعية: كيف تصبح مشاريع القوانين في بلدان مختلفة

مقدمة: المسار العالمي للتشريع

إن كل مجتمع حديث يعتمد على عملية منظمة لوضع وتعديل قوانينه، وهذه العملية، المعروفة باسم العملية التشريعية، تحول فكرة عن السياسة العامة، إلى جانب كونها حكومة، أو برلمانية، أو التماس مواطن، أو مجموعة ضغط، إلى تشريعات ملزمة قانوناً، وفي حين أن المراحل الأساسية للاقتراح، والمداولات، والموافقة، والتشريع، هي تقريباً عالمية، فإن الميكانيكيين المحددين يختلف اختلافاً جذرياً بين مختلف فروع السلطة السياسية، وهذه الاختلافات تعكس الإطار الدستوري لكل دولة، والتقاليد التاريخية،

العملية التشريعية في الولايات المتحدة

وتعمل الولايات المتحدة في إطار نظام رئاسي اتحادي يضم مجلساً برلمانياً يتألف من مجلس النواب (435 عضواً، يقسمهم السكان) ومجلس الشيوخ (100 عضوان لكل ولاية)، ويعطي الفصل بين السلطات للرئيس دوراً هاماً من خلال سلطة حق النقض، ورحلة مشروع قانون اتحادي متعددة المراحل وكثيراً ما تكون طويلة.

] Introduction:] A bill is introduced by a member of Congress in either chamber and the chamber’s chairsiding officer assigns it to a committee with jurisdiction over the subject matter.
]Committee Action:] The committee-or a subcommittee-holds hearings, debates amendments, and vote on whether to report the bill favorably. Most bills die in committee. A reported bill is accompanied by a written report explaining its purpose.
Floor Debate and Vote:] In the House, debate is typically limited by the Rules Committee. In the Senate, debate is generally unlimited unless cloture is invoked (requiring 60 vote).
Second Chamber:] If the bill passes one chamber, it goes to the other, that chamber follows its own procedures and if the second chamber passes a different version, a conference committee (comprising members from both chambers) reconciliations differences. The resulting conference report must be approved by both chambers.
Presidential Action:] The final enrolled bill is sent to the President. The President may sign it into law, veto it (return it with objections), or allow it to become law without signature after ten days (excluding Sundays). If Congress is adjourned and the President does not sign, a pocket veto occurs. Congress can override a veto with a two thirds in majority.

وتؤكد عملية الولايات المتحدة على الضوابط والموازين، ويسمح نظام اللجنة بإجراء فحص دقيق متخصص، بينما يُفضي حق النقض والتجاوز إلى تسوية الأحكام، وللاطلاع على نظرة عامة موثوقة، انظر دليل Congress.gov’s guide to the legislative process.

العملية التشريعية في المملكة المتحدة

ولدى المملكة المتحدة نظام برلماني في ظل نظام دستوري، فالبرلمان هو مجلس النواب (منتخب) ومجلس اللوردات (معين وراثيا) وتستمد الحكومة (المدير التنفيذي) من البرلمان وتخضع للمساءلة، ومعظم التشريعات صادرة عن الحكومة، وإن كان بالإمكان أيضا وضع مشاريع قوانين خاصة.

First Reading:] The bill is formally introduced; no debate or vote occurs. The title is read and the bill is ordered to be printed.
Second Reading:] The whole house debates the general principles of the bill. No amendments are made at this stage. A vote decides whether the bill proceeds.
Committee Stage:] A public bill committee (usually 16 -50 MPs) examines the bill clause by clause, considering amendments. For highly significant bills, the entire House may serve as a Committee of the whole.
Report Stage:] The committee reports back to the House, further amendments can be proposed and debated.
Third Reading:] The final version is debated; only minor, technical amendments are allowed. The House vote on whether to pass the bill.
House of Lords:] The bill undergoes similar stages in the Lords. The Lords can amend or reject bills, but since the Parliament Acts of 1911 and 1949, the Commons can override Lords’ opposition after a delay.
Royal Assent:] The monarch formally approved the bill (this is a formality). The bill becomes an Act of Parliament.

ويضاف إلى ذلك التعقيد: البرلمان الاسكتلندي، البرلمان الاسكتلندي، سيمرو (برلمان ويلش)، وجمعية ايرلندا الشمالية، العديد من المسائل المحلية، علماً بأن عملية المملكة المتحدة يمكن أن تُجرى بسرعة نسبية في تنفيذ التشريعات الحكومية، ولكن تحقق من التشريعات الثانوية (المعاهدات) التي يمكن أن تتخطى النقاش الكامل، ويمكن الحصول على مزيد من التفاصيل في دليل البرلمان UK على مشاريع القوانين والقوانين .]

العملية التشريعية في ألمانيا

ألمانيا جمهورية برلمانية اتحادية لها هيئة تشريعية من مجلس الشيوخ، وهي: البرلمان (المنتخب مباشرة) والبوندسارات (ممثلة لحكومات الولايات الست عشرة) وتتكون العملية التشريعية من الاتحادية ومن الحاجة إلى التعاون.

Drafting and Introduction:] Most bills are drafted by the federal government, alternatively, bills can be introduced by a group of members of the Bundestag (from one party or 5% of members) or by the Bundesrat. Government bills go first to the Bundesrat for comment, then to the Bundestag.
First Reading in the Bundestag:] The bill is introduced, the general principles are debated, and it is referred to one or more committees.
Committee Review:] The lead committee (and possibly other committees) examines the bill in detail. Public hearings may be held. The committee recommends amendments and reports back.
Second Reading:] The floor debates the bill as amended by the committee. Further amendments can be proposed.
Third Reading:] Final debate and vote. If the bill concerns the Länder (most do), the Bundestag’s vote is followed by referral to the Bundesrat.
Bundesrat Involvement:] The Bundesrat can approval, object (if it is a “non-consent” law), or in some cases must approval (consent laws).
Federal President:] The President examines the bill for constitutional compliance and sign it into law. The President rarely vetoes on policy grounds but may refuse if the bill violates the Basic Law.

وتؤمن عملية ألمانيا تمثيل مصالح الولايات، وتتوقف سلطة بوندسارات على نوع القوانين التي تتفق مع القانون )التي تؤثر على تمويل الولايات أو إدارتها( وتحتاج إلى موافقتها؛ ويمكن تجاوزها؛ وتوثق الخطوات التفصيلية ]German Bundestag.

العملية التشريعية في كندا

ولدى كندا نظام برلماني اتحادي له نظام دستوري، ويتألف البرلمان من مجلس العموم (منتخب، مع 338 عضوا) ومجلس الشيوخ (معين، مع 105 أعضاء في مجلس الشيوخ) ويمارس الحاكم العام الموافقة الملكية نيابة عن الملك، ومعظم مشاريع القوانين صادرة عن مجلس العموم.

First Reading:] The bill is introduced and printed, with no debate or vote.
Second Reading:] The principle of the bill is debated. A vote determines whether the bill proceeds to committee.
Committee Stage:] A standing or special committee examines the bill clause by clause. Witnesses may testify, and amendments are made. The committee reports the bill, with or without amendments.
Report Stage:] The House considers the committee report. Additional amendments may be proposed (usually by a minister or parliamentary secretary).
Third Reading:] Final debate and vote on the bill as amended. Only minor technical amendments are permitted.
The Senate:] The bill goes through the same stages in the Senate (first reading, second reading, committee, report, third reading) The Senate can amend or reject bills, but because it is unelected, it rarely defeats government bills outright.
Royal Assent:] The Governor General (or a deputy) sign the bill, making it law.

وتشبه عملية كندا مجلساً رفيعاً في المملكة المتحدة، ولكن الحكومة تراقب جدول الأعمال التشريعي في العموم، ويمكن أن ينهي الإلغاء دورة ويقتل مشاريع القوانين المعلقة، وللاطلاع على مزيد من المعلومات، انظر تعلم عن البرلمان - العملية التشريعية .]

العملية التشريعية في فرنسا

وفرنسا جمهورية شبه رئاسية لها برلمان محكم: الجمعية الوطنية (المنتخبة مباشرة) ومجلس الشيوخ (المنتخبين مباشرة)، وتتمتع الحكومة بسلطات قوية لوضع جدول الأعمال، ويمكن للرئيس حل الجمعية الوطنية والاستفتاءات.

]Drafting:] Bills (projets de loi) are drafted by the government.
Introduction and Committee Referral:] The bill is sent to the relevant committee in the originating house (traditionally the National Assembly for most legislation).
Committee Examination:] The committee examines the bill, amends it, and appoints a rapporteur. Public hearings are possible.
Floor Debate:] The bill is debated in a single reading (or more, depending on urgency). The government can use strict timetabling tools, such as the “blocked vote,” to limit amendments.
Vote:] The house vote on the bill as amended. If it passes, it goes to the other house.
Navette (Shuttle): ] The bill shuttles between houses until both pass an similar text. If no agreement is reached after two readings per house (or one if urgent), the Prime Minister can convene a joint committee (commission mixte paritaire) to propose a compromise. If that fails, the National Assembly has the final word.
Constitutional Review:] Before promulgated, the bill may be referred to the Constitutional Council for review, either automatically (organic laws) or at the request of the President, Prime Minister, or 60 parliamentarians.
Promulgation:] The President sign the law within 15 days. The President cannot veto but may request a second deliberation.

وتتم تبسيط عملية فرنسا: يمكن للحكومة أن تعطي الأولوية لمشاريع قوانينها وأن تحد من التأخيرات البرلمانية، والدور القوي للسلطة التنفيذية والسلطة النهائية للجمعية الوطنية في حالة الجمود الذي يتسم به النظام، وتتوفر تفاصيل إضافية من الجمعية الوطنية الفرنسية .

العملية التشريعية في اليابان

ويوجد في اليابان نظام دستوري برلماني له نظام دييت محكم: مجلس النواب (المحل الأدنى) ومجلس المستشارين (المنزل الأعلى) ومجلس النواب أقوى؛ ويمكنه أن يلغي الدور الأعلى في معظم المسائل.

Drafting and Introduction:] Most bills are submitted by the Cabinet (the government). Individual Diet members can also introduce bills, but Cabinet bills dominate.
Committee Assignment:] The bill is assigned to a standing committee in the house where it is introduced. The committee scrutinizes the bill, holds hearings, and may vote on amendments.
Committee Vote:] If the committee passes the bill, it is reported to the plenary session.
Plenary Debate and Vote:] A brief debate occurs, followed by a vote. If passed, the bill goes to the other house.
]The Other House:] The second house follows a similar committee and plenary process. If it amends the bill, a joint committee may be convened. If the houses disagree, the House of Representatives can override the House of Councillors’ rejection with a two-thirds majority. For budgets and treaties, the lower house’s decision prevails after 30 days of inaction.
Promulgation:] The Emperper promulgates the law within 30 days. This is a ceremonial act with no veto power.

ويخضع نظام الديوت الياباني لمراقبة شديدة من جانب مجلس الوزراء والحزب الحاكم، وتُحدد الدورات التشريعية، وتُسن مشاريع القوانين التي لا تُسن بنهاية دورة (غير مُرحَّلة)، مما يخلق بيئة عالية الاستيعاب، ويوفر هوزة ممثلي اليابان وصفاً إجرائياً رسمياً.

التحليل المقارن للعمليات التشريعية

Bicameral vs. Unicameral Systems

وجميع البلدان التي تم بحثها هنا هي بلدان من البيكاميرية، ولكن العديد من الدول )مثل نيوزيلندا والسويد وكثير من الولايات المتحدة( لديها هيئات تشريعية ذات طابع غير مركزي، وتوفر البيكاميرالية فحصا إضافيا وتسمح بتمثيل مصالح مختلفة، على سبيل المثال، التمثيل الإقليمي في بوندسترات الألمانية ومجلس الشيوخ الأمريكي، غير أنها تضيف أيضا تعقيدا وإمكانياتا للقتل، وتبسط النظم غير المركزية المرور ولكنها تركز على السلطة.

دور السلطة التنفيذية

ويختلف تأثير السلطة التنفيذية في مجال صنع القانون اختلافا كبيرا، ففي النظم الرئاسية )الولايات المتحدة(، لا يمكن للرئيس أن يقدم مشاريع القوانين مباشرة، بل يستخدم حق النقض القوي، وفي النظم البرلمانية )ألمانيا وكندا واليابان(، تتحكم الحكومة في جدول الأعمال التشريعي، وكثيرا ما تكون قد بنيت في الأغلبية؛ وتعتمد مشاريع القوانين عادة بسرعة عندما يكون للحكومة أغلبية قوية، ويعطي النظام شبه الرئاسي في فرنسا الرئيس سلطة فض السلطة التشريعية والاستفتاء.

اللجنة السلطة والفحص

فاللجان هي جوهر التدقيق التشريعي في جميع النظم، ولكن سلطتها تختلف، ففي الولايات المتحدة، يمكن للجان أن تقتل بفعالية الفواتير؛ وفي المملكة المتحدة، تكون اللجان أقل قوة مقارنة بالطابق، واللجان الألمانية ذات نفوذ، وخاصة فيما يتعلق بالمسائل التقنية، وتعمل اللجان الكندية بشكل أقل استقلالاً عن لجان الولايات المتحدة، ويمكن للجان الفرنسية أن تعدل، ولكن الحكومة يمكن أن تحدد وقتها، وتخضع اللجان اليابانية لجلسات الاستماع، كما أن عمق جلسات الاستماع العامة تختلف.

إجراءات التعديل

فكيفية إدخال التعديلات والنظر فيها تشكل القانون النهائي، وفي الولايات المتحدة كثيرا ما تُقترح تعديلات في اللجنة وفي القاعة؛ ويسمح مجلس الشيوخ بإدخال تعديلات غير محدودة في بعض الحالات، وفي المملكة المتحدة تتركز التعديلات في اللجنة ومراحل التقرير، وتسمح ألمانيا بإدخال تعديلات في القراءات الثانية والثالثة، وتستخدم فرنسا " التصويت غير المقيد " (التصويت المحرر) لقبول تعديلات محدودة فقط في اللجنة.

آليات الموافقة والتجاوز التنفيذية

أما المرحلة النهائية من عملية وضع القوانين فهي تشمل رئيس الدولة أو الحكومة، ففي النظم الرئاسية، يمكن للسلطة التنفيذية )رئيس الولايات المتحدة( أن تنقض وتتجاوزها الأغلبية التشريعية، وفي النظم البرلمانية، يكون الملك أو الحاكم رسميا، ولكن هذا أمر تلقائي تقريبا، وفي فرنسا، يصدر الرئيس حكما، ولكن يمكنه أن يطلب إجراء مناقشة ثانية، وفي اليابان، فإن الإمبراطور ينشر الرئيس الاتحادي يرفض الحكم.

المشاركة العامة والشفافية

وفي العقود الأخيرة، فتح العديد من الهيئات التشريعية عملياتها، حيث إن التدفق الحي للمناقشات، وقواعد البيانات الإلكترونية المتعلقة بالمشروعات العامة، ونظم التكرار الإلكتروني شائعة، وينظم الكونغرس الأمريكي عملية واسعة النطاق للتتبع على الإنترنت (المؤتمرات الحكومية) وتوجد لدى المملكة المتحدة لجنة لتقديم الالتماسات يمكن أن تدعو إلى إجراء مناقشات، وتقدم كندا عروضاً على الإنترنت للمثول أمام اللجان، غير أن مستوى التأثير المباشر على المواطنين في التشريعات لا يزال محدوداً، كما أن الانتخابات نادرة على الصعيد الوطني (سويسرا)().

التحديات والإصلاحات في العمليات التشريعية

ورغم تطورها، فإن جميع العمليات التشريعية تواجه تحديات متكررة، ولا سيما في الولايات المتحدة، بسبب الاستقطاب الحزبي، وعدم وجود مشروع قانون يوقف العمل بالتشريعات الأساسية، ونادرا ما يكون التجاوز في التنفيذ عندما تتعدى الحكومات البرلمان عن طريق التشريع المفوض، وفي المملكة المتحدة، فإن استخدام " سلطات هنري الثامن " (الثقة من الوزراء بتعديل التشريع الأساسي بواسطة الصك القانوني) قد أثار الانتقادات)(49).

وتشمل مقترحات الإصلاح تعزيز دور التشاور العام، والحد من الامتيازات التنفيذية، وتعزيز استقلالية اللجان، وقد أدت الابتكارات الرقمية، مثل التصويت الإلكتروني ومنابر التعديل على الإنترنت، إلى تحسين الكفاءة، ولكن ليس بالضرورة إلى تحسين النوعية الديمقراطية، ولا يزال التوازن بين الكفاءة والمداولات يشكل توتراً محورياً في التصميم التشريعي.

خاتمة

فالعملية التشريعية بعيدة عن إجراء موحد واحد، وكما يبين هذا التحليل المقارن، فإن الطريق من مشروع القانون إلى القانون يتكون من تصميم دستوري وثقافة سياسية وتطور تاريخي، وفي الولايات المتحدة، تؤدي عمليات التفتيش والتوازن إلى عملية متعمدة ولكن كثيرا ما تكون محل خلاف، وفي المملكة المتحدة وكندا، تتيح الرقابة التنفيذية في إطار نظام برلماني سرعة نسبيا، تُخضع للتدقيق في اللجان والبيت الأعلى.

إن فهم هذه الاختلافات أمر حاسم بالنسبة للمربين الذين يدربون التربية المدنية والسياسة المقارنة، وللطلاب الذين يتعلمون كيف تعمل السلطة، وللمواطنين الذين يسعون إلى المشاركة بصورة مجدية مع الهيئات التشريعية الخاصة بهم، ولا يوجد نظام مثالي، ويواجه كل منهم جهود الإصلاح الجارية، والدرس الأساسي هو أن العملية التشريعية ليست مجرد سلسلة تقنية من الخطوات - بل هي انعكاس للقيم الأساسية لبلد ما حول من ينبغي أن يكون له السلطة، وكيف يمكن اتخاذ القرارات، وكيف تصبح المصالح الديمقراطية ممث َّلة.