طريق مشروع قانون: فهم كيف أصبحت قوانيننا

إن رحلة مشروع قانون من فكرة بسيطة إلى قانون قابل للتنفيذ هي واحدة من أهم العمليات الأساسية في الحكم الديمقراطي، وهذه العملية التشريعية المعقدة، التي صممها واضعي الدستور، تضمن النظر بعناية في القوانين ومناقشتها وصقلها قبل أن تؤثر على حياة المواطنين، وفهم كيفية جعل القوانين قوانين أساسية بالنسبة لأي شخص يريد أن يفهم كيف تعمل الحكومة، والمشاركة بصورة مجدية في الحياة المدنية، أو الدعوة إلى إجراء تغييرات شاملة في السياسة العامة.

ما هو بيل؟

مشروع قانون هو اقتراح رسمي لتشريعات جديدة أو تعديل للقوانين القائمة التي تقدم إلى هيئة تشريعية للنظر فيها، ويمكن أن تنشأ مشاريع القوانين عن مصادر مختلفة، منها فرادى المشرعين، واللجان التشريعية، والوكالات التنفيذية، أو حتى مجموعات الدعوة للمواطنين الذين يعملون مع المشرعين المتعاطفين مع مشاريع التشريعات، ويميز مصطلح " الجرم " هذه المقترحات عن القرارات التي تعبر عن آراء أو تعالج المسائل الإجرائية ولكنها لا تنشئ قانونا ملزما.

وتصنف مشاريع القوانين إلى عدة أنواع على أساس غرضها ونطاقها، وتؤثر مشاريع القوانين العامة على عامة الجمهور وتشكل أغلبية التشريعات التي ينظر فيها الكونغرس، وتتناول مشاريع القوانين الخاصة، على النقيض من ذلك، المسائل الفردية مثل قضايا الهجرة أو المطالبات ضد الحكومة، وتتمتع القرارات المشتركة بالقوة القانونية وتحتاج إلى موافقة رئاسية، بينما تتناول القرارات المتزامنة المسائل التي تؤثر على المجلسين، ولكنها لا تتطلب موافقة تنفيذية، ولا تؤثر القرارات البسيطة إلا على دائرة واحدة وتعالج المسائل الإجرائية الداخلية.

كل مشروع قانون يُعطي اسماً يشير إلى مجلس المنشأ - "H.R" لـ " مجلس النواب" و "S" لفواتير مجلس الشيوخ - مُنحت من عدد معين في ترتيب التقديم، نص مشروع القانون يتضمن عنواناً يصف الغرض منه، شرط مُشترع يمنح السلطة القانونية، وأقسام تُفصّل الأحكام المحددة، أو التعديلات، أو المتطلبات القانونية الجديدة التي يُقترح تقديمها.

الجيل: كيف تولد الفواتير

ويبدأ وضع التشريعات قبل فترة طويلة من إدخال مشروع قانون رسميا على أرضية الكونغرس، ويبرز أفكار مشاريع القوانين من مصادر عديدة، تعكس الاحتياجات والشواغل المتنوعة للمجتمع الأمريكي، وكثيرا ما يحدد المشرعون أنفسهم المسائل التي تتطلب حلولا تشريعية من خلال تفاعلهم مع الجهات المكونة لها، أو عملهم في اللجان، أو أولوياتهم السياسية الشخصية، كما أن الشواغل المؤسسية التي تُعرب عنها من خلال الرسائل، والبريد الإلكتروني، وقاعات المدن، والاجتماعات كثيرا ما تسترشد بالمشرعين الوطنيين في صياغة التشريعات.

كما أن وكالات السلطة التنفيذية والرئيس يضطلعان بدور هام في اقتراح التشريعات، حيث أن الدولة السنوية لرئيس الاتحاد تتطرق عادة إلى جدول أعمال تشريعي طموح، ويعمل مسؤولون إداريون مع أعضاء الكونغرس المتعاطفين على صياغة مشاريع قوانين تمضي قدما بهذه الأولويات، وكثيرا ما تحدد الوكالات الاتحادية ذات الخبرة المتخصصة الثغرات في القانون الحالي أو تقترح تحديثات للأنظمة التي تتطلب تغييرات قانونية.

وتمثل مجموعات المصالح ومنظمات الدعوة والجهات الفاعلة مصدرا رئيسيا آخر للمقترحات التشريعية، وتقوم هذه المجموعات بإجراء البحوث، وصياغة التشريعات النموذجية، والعمل على إقناع المشرعين بتقديم مشاريع القوانين التي تعزز أسبابهم، وتسهم مراكز الفكر ومنظمات البحوث في مجال السياسات بمقترحات سياساتية مفصلة تدعمها البيانات والتحليلات، بل إن المواطنين العاديين يمكنهم أن يلهموا التشريعات بإطلاع ممثليهم على الحالات أو القضايا الملحة.

وبعد أن يقرر المشرع متابعة فكرة تشريعية، تبدأ عملية الصياغة الفعلية، ويستعين مكتب المستشار التشريعي في كل دائرة بمحامين متخصصين في ترجمة مفاهيم السياسة العامة إلى لغة قانونية دقيقة، ويضمن هؤلاء الخبراء أن تكون مشاريع القوانين المقترحة سليمة دستوريا ومصاغة بالشكل المناسب، ومصاغة بوضوح لتحقيق آثارها المقصودة دون إحداث آثار قانونية غير مقصودة، ويمكن لعملية الصياغة أن تستغرق أسابيع أو أشهراً في مجال التشريعات المعقدة، بما يشمل تنقيحات متعددة ومشاورات مع خبراء في مجال السياسات.

الخطوة الأولى: مقدمة ورعاية

وتبدأ العملية التشريعية الرسمية عندما يقدم عضو في الكونغرس مشروع قانون إما في مجلس النواب أو مجلس الشيوخ، ولا يمكن إلا لأعضاء الكونغرس أن يسنوا تشريعات، وإن كانت هذه الأفكار قد نشأت في مكان آخر، ويصبح العضو الذي يقدم مشروع القانون مقدماً رئيسياً له، ويلعب دور قيادي في الدعوة إلى إقراره، ويمكن أن يكون للمشرعين العديد من المشاركين في تقديم مشاريع القوانين الذين يقدمون أسماءهم لإثبات الدعم والمساعدة على بناء الزخم اللازم للتشريع.

في مجلس النواب، يقدم عضو مشروع قانون بوضعه في صندوق خشبي يقع على جانب المنصة في قاعة المجلس، ثم يكلفه كاتب المجلس برقم مشروع القانون ويدخله رسمياً في سجل الكونغرس، وفي مجلس الشيوخ، يجب أن يعترف الرئيس بهذه العملية على هيئة عضو مجلس الشيوخ وأن يعلن عن إدخال مشروع القانون في أوقات الصباح أو بالاجماع.

توقيت تقديم مشروع قانون يمكن أن يكون مهماً استراتيجياً، فالشرعون كثيراً ما يقدمون مشاريع قوانين في وقت مبكر من دورة الكونغرس لإتاحة أقصى وقت للنظر فيها، أو قد يتزامن عرضها مع الأحداث ذات الصلة، أو الاهتمام الإعلامي، أو الزخم السياسي حول مسألة ما، وبعض مشاريع القوانين يتم إدخالها بتوقعات ضئيلة من المرور، ولكنها تخدم في إصدار بيان سياسي، أو تلبية المطالب التأسيسية، أو إرساء أسس للجهود التشريعية المقبلة.

بعد تقديم مشروع القانون، يتلقى القراءة الأولى التي تتألف عادة من رقم مشروع القانون، والراعي، واللقب الذي يُدخل في السجل الرسمي، ثم يطبع القانون ويتاح لجميع أعضاء الكونغرس والجمهور، وفي العصر الحديث، تُنشر مشاريع القوانين على الإنترنت، مما يتيح للمواطنين والصحفيين ومجموعات الدعوة مراجعة التشريعات المقترحة والبدء في تحليل آثارها المحتملة.

الخطوة الثانية: تكليف اللجنة وإحالتها

بعد تقديم مشروع القانون، يحال إلى لجنة أو أكثر ذات اختصاص على الموضوع، وهذه الإحالة من رئيس مجلس النواب أو رئيس مجلس الشيوخ، عادةً ما تُتبع مشورة البرلماني الذي يحدد اللجان التي لها سلطة على مضمون مشروع القانون، فتعيين اللجنة هو منعطف حاسم لأن اللجان تعمل كجهات مُراقبة للبوابة، ومعظم مشاريع القوانين التي لا تحصل على موافقة اللجنة لا تمضي قدماً في العملية التشريعية.

واللجان البرلمانية هي هيئات متخصصة تركز على مجالات محددة من مجالات السياسة العامة مثل الزراعة، والخدمات المسلحة، والتعليم، والطاقة، والمالية، والشؤون الخارجية، والقضاء، والنقل، وهذا التخصص يسمح للأعضاء بتطوير الخبرة الفنية في مواضيع معينة وإجراء امتحانات مفصلة للتشريعات المقترحة، ولكل لجنة، عادة من حزب الأغلبية، التي تمارس سلطة كبيرة على مشاريع القوانين، وكيفية تخصيص موارد اللجان.

ويمكن إحالة مشاريع القوانين المعقدة التي تمس مجالات متعددة من مجالات السياسة العامة إلى عدة لجان في آن واحد أو متتابع، وفي هذه الحالات، عادة ما تُسمى لجنة واحدة كلجنة رئيسية ذات مسؤولية رئيسية، في حين أن اللجان الأخرى لديها أطر زمنية محدودة للنظر في الأحكام التي تدخل ضمن ولايتها، ويمكن لعملية الإحالة المتعددة أن تعقد مسار مشروع القانون وتحتاج إلى التنسيق فيما بين عدة رؤساء للجان.

وبعد تكليف اللجنة، يمكن إحالة مشروع القانون إلى لجنة فرعية لإجراء استعراض أكثر تخصصاً، وتركز اللجنة الفرعية على مجالات السياسة الأضيق نطاقاً ضمن اختصاص اللجنة الأوسع، وتدير الكثير من الأعمال المفصلة لاستعراض التشريعات، ويقرر رئيس اللجنة الفرعية ما إذا كان ينبغي عقد جلسات استماع أو إجراء تحقيقات أو اتخاذ إجراءات أخرى بشأن مشروع القانون، إذ إن العديد من مشاريع القوانين يموت في اللجنة الفرعية ولا تحظى بالاهتمام اللازم للمضي قدماً.

الخطوة الثالثة: نظر اللجنة في المسائل المتعلقة بها وجلساتها

وتمثل اللجنة النظر في المسألة إحدى أكثر المراحل الموضوعية للعملية التشريعية، ولدى اللجان عدة خيارات عندما تتلقى مشروع قانون، وهي يمكن أن تتخذ إجراءات بشأنه أو تتجاهله أو تقتله برفض النظر فيه، أما بالنسبة لمشاريع القوانين التي تحظى بنظر جدي، فإن اللجان تعقد عادة جلسات استماع لجمع المعلومات والاستماع إلى شهادات الخبراء وأصحاب المصلحة، وبناء سجل عام بشأن هذه المسألة.

وتخدم جلسات الاستماع التي تعقدها اللجنة أغراضا متعددة، فهي توفر محفلا لشهادة الخبراء من المسؤولين الحكوميين والأكاديميين وممثلي الصناعة وجماعات الدعوة والمواطنين المتضررين، ويقدم هؤلاء الشهود معلومات تقنية وتحليلات للسياسات ومنظورات بشأن كيفية تأثير التشريعات المقترحة على مختلف الدوائر الانتخابية، كما تتيح جلسات الاستماع لأعضاء اللجان طرح الأسئلة، وفحص المشاكل المحتملة مع التشريعات، وبدء بناء الدعم العام أو المعارضة.

ويمكن أن تكون جلسات الاستماع رسمية مع الإدلاء بشهادات معدة وطرح أسئلة منظمة، أو يمكن أن تكون مناقشات غير رسمية أكثر، وتجتذب بعض الجلسات اهتماما كبيرا من وسائط الإعلام ومصلحة عامة، لا سيما عندما تعالج المسائل الخلافية أو تُظهر شهودا بارزين، ويصبح سجل الجلسات، بما في ذلك الإدلاء بالشهادة الخطية ومحاضر الإجراءات، جزءا من التاريخ التشريعي الذي يمكن للمحاكم أن تتشاور فيه فيما بعد عند تفسير القانون.

بعد جلسة الاستماع، تدخل اللجنة مرحلة "الملاحظة" حيث يجتمع الأعضاء لمناقشة أحكام مشروع القانون واقتراح التعديلات والتصويت على التغييرات، ويمكن أن تكون جلسات التذكير محل خلاف، مع أعضاء من مختلف الأحزاب يعرضون تعديلات متنافسة تعكس أولوياتهم السياسية وفلسفاتهم السياسية، وعادة ما يكون لرئيس اللجنة سيطرة كبيرة على عملية تحديد العلامات، التي يتم فيها النظر في التعديلات وإدارة تدفق المناقشة.

ويمكن للجان أن تُدخل تغييرات جوهرية على مشروع قانون، وتعيد صياغته في بعض الأحيان كلياً، ويجوز للأعضاء أن يضيفوا أحكاماً جديدة أو يحذفوا أجزاء تثير المشاكل أو يعدلوا اللغة لمعالجة الشواغل التي أثيرت أثناء جلسات الاستماع، ويمكن أن تكون التعديلات هي التصويبات التقنية أو التغييرات الموضوعية في السياسات أو الحلول التوفيقية السياسية التي تهدف إلى بناء دعم أوسع، كما يجوز للجنة أن تجمع بين مشاريع القوانين المتعددة ذات الصلة في تشريع واحد أو تقسيم مشروع قانون معقد إلى تدابير منفصلة.

الخطوة الرابعة: اللجنة التصويت والتقرير

بمجرد أن تنتهي عملية التذكر، تصوت اللجنة على ما إذا كان يجب أن تبلغ مجلس النواب بكامله مشروع القانون هذا التصويت اختبار حاسم لصلاحية المشروع، التصويت المفضل يرسل مشروع القانون إلى الأمام مع توصية اللجنة بالإقرار، بينما التصويت غير صالح أو ربطة عنق عادة ما تقتل مشروع القانون، ويمكن للجان أيضاً أن تبلغ عن مشروع قانون دون توصية،

إذا صوتت اللجنة لتبليغ مشروع القانون بشكل جيد، فإن موظفي اللجنة يعدون تقريراً مكتوباً يوضح الغرض من مشروع القانون، ويلخص أحكامه، ويصف الأساس المنطقي للجنة للتوصية بالمرور، ويقدّر تكاليفه وآثاره، وتقارير اللجنة وثائق هامة توفر سياقاً للمناقشات التي تجري في الطابق الأرضي، وتقدم أفكاراً عن قصد الكونغرس الذي قد يسترشد به في التنفيذ والترجمة القضائية في المستقبل.

ويتضمن تقرير اللجنة عادة عدة فروع، ويشرح الغرض والفرع الموجز ما يفعله مشروع القانون بلغة ميسرة، ويصف الخلفية والحاجات إلى قسم التشريعات المشكلة التي يتناولها مشروع القانون، ولماذا يلزم اتخاذ إجراءات، ويقدم التحليل حسب كل قسم تفسيرات مفصلة لكل حكم، ويتضمن التقرير أيضا تقديرات التكاليف التي أعدها مكتب الميزانية الكونغرس، الذي يحلل الأثر المالي للمشروع على الميزانية الاتحادية.

ويجوز لأعضاء اللجنة الذين يعارضون مشروع القانون أن يقدموا آراء الأقليات أو الآراء المخالفة التي ترد في تقرير اللجنة، وتوضح هذه الآراء المخالفة اعتراضات على التشريع، ويجوز أن تقترح نهجاً بديلة، ويكفل إدراج آراء الأقليات الحفاظ على وجهات نظر مختلفة في السجل التشريعي، ويوفر الذخيرة للمعارضين أثناء المناقشات التي تجري في إطار طابق واحد.

الخطوة الخامسة: النظر في وضع جدول زمني

وبعد أن يُبلغ عن مشروع قانون خارج اللجنة، يجب أن يُحدد موعده لكي ينظر فيه المجلس أو مجلس الشيوخ بكامل هيئته، وتختلف عملية الجدولة اختلافا كبيرا بين المجلسين، مما يعكس اختلاف أحجامهما وقواعدهما وتقاليدهما، بيد أن قيادة الحزب في المجلسين تمارس رقابة كبيرة على القوانين التي تحظى بوقت طابقي وعندما ينظر فيها.

وفي مجلس النواب، تضطلع لجنة القواعد بدور محوري في تحديد مواعيد التشريعات، وهذه اللجنة القوية، التي يهيمن عليها حزب الأغلبية، تحدد الأحكام والشروط التي تناقش فيها مشاريع القوانين على الأرض، وتصدر اللجنة القواعد " حكما " لكل مشروع قانون رئيسي يحدد مقدار الوقت المسموح به للمناقشة، وما إذا كان بالإمكان تقديم تعديلات، وما هي الاقتراحات الإجرائية المسموح بها، أي تعديلات مبدئية، يمكن أن تكون " مفتوحة " .

ويحتفظ المجلس أيضاً بعدة جداول زمنية في انتظار إجراءات الحد الأدنى، ويورد الجدول الزمني للاتحاد فواتير ترفع الإيرادات أو الأموال المناسبة، ويتضمن الجدول الزمني للدار سندات غير الإيرادات، ويعالج الجدول الخاص الفواتير الخاصة، ويعالج الجدول الزمني للسجون مشاريع القوانين التي تلغي الأنظمة غير الضرورية أو التي لا تُجيز، ويقرر رئيس البرلمان وزعماء الأغلبية ما يُصدر من فواتير تدعو إلى الخروج من هذه الجداول، ويمنحهم تشريعات هامة لتعطيها دفعة أو دفعة.

ويعمل مجلس الشيوخ بإجراءات أكثر مرونة وبضع قواعد رسمية أقل، ويمكن لأي عضو في مجلس الشيوخ أن يقدم عادة تعديلات على مشاريع القوانين في القاعة، والمناقشة غير محدودة عموما ما لم يتم تقليصها بالموافقة بالإجماع أو التصويت على الاقتراع، ويضع رئيس الأغلبية في مجلس الشيوخ، بالتشاور مع زعيم الأقليات، مشاريع قوانين للنظر فيها من خلال اتفاقات الموافقة الجماعية التي تحدد شروط المناقشة، وإذا اعترض أي عضو واحد في مجلس الشيوخ، يمكن تأجيل مشروع القانون أو طلب منادوات إجرائية أكثر تعقيدا.

الخطوة السادسة: المناقشة الأساسية والتعديل

وتمثل المناقشة الدنيوية أكثر المراحل العامة للعملية التشريعية، حيث ينظر المجلس أو مجلس الشيوخ في مشروع القانون وأسسه الموضوعية، وذلك عندما يتلقى التشريع أشمل فحص عام، حيث كثيرا ما تغطيه وسائط الإعلام ويراقبه المواطنون المهتمون، ومجموعات الدعوة، وأصحاب المصلحة.

في مجلس النواب، عادة ما تكون مناقشة الحد الأدنى مهيأة ومحدودة زمنياً، القاعدة التي أصدرتها لجنة القواعد تحدد كم من الوقت مخصص للمناقشة، مقسمة عادة بين المؤيدين والمعارضين، وكل من مقدمي مشروع القانون ومعارضيه يسيطر على وقتهم المخصص ويعطي أجزاء من الأعضاء الآخرين الذين يرغبون في الكلام، ويميل النقاش في المجلس إلى أن يكون رسمياً، ويخاطب الأعضاء ملاحظاتهم كل منهم الرئيس بدلاً من أن يتوجهوا مباشرةً إلى الآخر.

مناقشات المجلس تخدم أغراضاً متعددة تتجاوز مجرد مناقشة مزايا مشروع القانون، ويستخدم الأعضاء وقت المناقشة لشرح مواقفهم للمكونين، وبناء التحالفات، والرد على الحجج المعارضة، وخلق سجل تشريعي يوثق النية الكونجرسية، وقد يكون الهدف من المناولة هو ثني الزملاء غير المتنازل عنهم، ولكنهم يعملون أيضاً على التواصل مع الجمهور، ومجموعات المصالح، والمترجمين الشفويين المقبلين للقانون.

وتتوقف عملية التعديل في المجلس على القاعدة التي تحكم مشروع القانون، وبموجب قاعدة مفتوحة، يمكن لأي عضو أن يقترح تعديلات على القانون، مما يؤدي إلى النظر في عدد كبير من الأصوات، ولا يجوز بموجب قاعدة مغلقة إدخال تعديلات عليه، ويجب على الأعضاء التصويت على مشروع القانون كما أبلغت عنه اللجنة، ولا تسقط القواعد الهيكلية في مكان ما بين التعديلات التي سبق أن أقرتها لجنة القواعد، ولا تسمح هذه الرقابة على التعديلات بأن يكون لطرف الأغلبية سلطة كبيرة في تشكيل التشريعات.

مناقشة مجلس الشيوخ تختلف تماماً، مما يعكس تقاليد المجلس من التداول المطول وصلاحيات عضو مجلس الشيوخ، ما لم يكن محدوداً بموافقة أو إستنساخ بالإجماع، فإن مناقشة مجلس الشيوخ غير محدودة، مما يسمح للأعضاء في مجلس الشيوخ بالتكلم عن أي موضوع، وهذا التقليد يتيح للعضوية أن تؤجل أو تغلق التشريعات عن طريق توسيع نطاق النقاش إلى أجل غير مسمى، ويستلزم وجود حزب متلبس صوت عالي من قبل 60 عضواً

عملية تعديل مجلس الشيوخ أكثر انفتاحاً من مجلس الشيوخ يمكن أن يقدموا أي تعديل في أي وقت حتى لو لم يكن مُتعلقاً بمشروع القانون الأساسي هذا يؤدي إلى حالات تُرفق فيها تعديلات مثيرة للجدل بمشاريع القوانين الشعبية، مما يُجبر على التصويت الصعب أو يُعقّد المرور، ويتفاوض زعيم الأغلبية في كثير من الأحيان على اتفاقات الموافقة بالإجماع تحد من التعديلات والمناقشة الهيكلية، لكن أي عضو عضو في مجلس الشيوخ يمكنه الاعتراض على الإجراءات التي تستغرق وقتاً أطول.

الخطوة السابعة: التصويت في الدائرة الأولى

بعد انتهاء النقاش والتعديلات، يأتي مشروع القانون للتصويت في الغرفة التي تم إدخالها، وتختلف عملية التصويت تبعاً لنوع التصويت وقواعد المجلس، لكن عدة طرق تستخدم عادة لتسجيل مواقف الأعضاء.

التصويت هو أبسط طريقة، حيث ينادي الأعضاء بـ "نعم" أو "لا" ويقرر الرئيس أي جانب يسوده الكم، ويستخدم التصويت عادة لاتخاذ تدابير غير خلافية حيثما تكون النتيجة واضحة، وإذا كانت النتيجة غير واضحة أو أي عضو يطلبها، يجوز إجراء تصويت على الشُعبة، حيث يُحسب الأعضاء ولكن لم تسجل مواقف فردية.

بالنسبة لتشريعات أكثر أهمية، يوثق النظام الإلكتروني الأصوات التي يصوت عليها كل عضو، في المجلس، يتم إجراء تصويتات مسجلة إلكترونياً، مع إدخال الأعضاء بطاقات التصويت إلى محطات في جميع أنحاء الغرفة، وإزراراً ملحّة لبيان أصواتهم، ويعرض النظام الإلكتروني فترات طويلة ويتيح 15 دقيقة للأعضاء الإدلاء بأصواتهم، على الرغم من أن هذه المرة كثيراً ما تتسع لتشمل الأعضاء الذين يسافرون من المكاتب أو الاجتماعات.

مجلس الشيوخ يُجري تصويتات مسجلة من خلال نداء الأسماء حيث ينادي كاتب كل عضو مجلس الشيوخ باسمه أبجدياً ويعلن أعضاء مجلس الشيوخ عن تصويتهم شفوياً، ويستغرق التصويت عادة 15 إلى 20 دقيقة، على الرغم من أنه يمكن تمديده، ويمكن للأعضاء الذين يفوتون النداء الأولي أن يصوتوا قبل الإعلان عن النتيجة، ويشغل الرئيس في كثير من الأحيان التصويت ليسمح للعضوات في مجلس الشيوخ بالحضور والإدلاء بأصوات.

ويُطلب من الأغلبية البسيطة من الأعضاء المصوتين أن يجتازوا معظم مشاريع القوانين، وإن كانت بعض التدابير تتطلب الأغلبية، ففي المجلس، يجب أن يكون النصاب القانوني البالغ 218 عضوا حاضرا لكي يُضطلع بالأعمال التجارية، على الرغم من أن وجود النصاب القانوني يفترض عادة ما لم يثير أحد الأعضاء نقطة نظام، ويحتاج مجلس الشيوخ إلى 51 عضوا من أعضاء مجلس الشيوخ لنصاب، ويمكن لأي عضو في مجلس الشيوخ أن يقترح عدم وجود نصب، مما يؤدي إلى نشوء نصاب يُ يسمح بتوقف الإجراءات.

الخطوة الثامنة: النظر في المسألة في الدائرة الثانية

إذا تم إصدار مشروع قانون في الغرفة حيث تم إدخاله، يتم إرساله إلى الغرفة الأخرى لبدء العملية الجديدة، الغرفة الثانية غير ملزمة بإجراءات الدائرة الأولى ويمكنها النظر في مشروع القانون بشكل مستقل تماماً، وهذا الشرط الذي يقضي بأن يصدر المجلسان تشريعاً متطابقاً يشكل تحققاً هاماً في العملية التشريعية، بما يكفل أن القوانين تحظى باهتمام شامل من منظورات مختلفة.

وعندما تتلقى الدائرة الثانية مشروع قانون من الأولى، تتبع إجراءات مماثلة: إحالة اللجان، وجلسات الاستماع، والعلامات، والمناقشة، والتصويت، بيد أن الدائرة الثانية يمكن أن تتحرك بسرعة أكبر إذا كان مشروع القانون قد حظي بالفعل بدراسة مستفيضة في مكان آخر، ولا سيما إذا كان يجري وضع تشريع مماثل في آن واحد في كلتا الدائرتين، وكبديل لذلك، يمكن للغرفة الثانية أن تتبع نهجا مختلفا تماما، وإعادة صياغة مشروع القانون إلى حد كبير، بل ورفضه كلية.

الغرفة الثانية لديها عدة خيارات عند النظر في التشريع الذي أصدرته الغرفة الأولى، ويمكنها أن تجتاز مشروع القانون دون تغيير، وفي هذه الحالة، يُرسل التشريع المتطابق مباشرة إلى الرئيس للتوقيع، ويمكنها أن ترفض مشروع القانون بشكل صحيح، وتقتل بشكل فعال التشريع في تلك الدورة للمؤتمر، وفي معظم الأحوال، تصدر الغرفة الثانية نسخة معدلة تختلف عن مشروع قانون الدائرة الأولى، مما يتطلب اتخاذ مزيد من الإجراءات لحل الخلافات.

وكثيراً ما تؤثر الاعتبارات الاستراتيجية على الطريقة التي تُقارب بها الدائرة الثانية في التشريع، وإذا كان مشروع القانون أولوية بالنسبة لطرف الأغلبية في كلتا الدائرتين، يجوز للزعماء أن يعملوا على تقليل الخلافات إلى أدنى حد والتعجيل بالمرور، وإذا كان مشروع القانون مثيراً للجدل أو إذا كانت الدوائر تخضع لسيطرة أطراف مختلفة، يجوز للغرفة الثانية أن تستخدم النظر فيه كوسيلة لاستخراج الامتيازات أو للنهوض بأولويات السياسات البديلة.

الخطوة التاسعة: لجنة المؤتمرات والمصالحة

وعندما يصدر مجلس النواب ومجلس الشيوخ نسخا مختلفة من مشروع القانون نفسه، يجب التوفيق بين الاختلافات قبل أن يُرسل التشريع إلى الرئيس، وهناك عدة طرق لحل هذه الخلافات، مع الاختيار تبعا لتعقد الخلافات والديناميات السياسية المحيطة بالتشريع.

بالنسبة للاختلافات الطفيفة، قد تقبل غرفة واحدة التعديلات الأخرى، مما يسمح ببدء العمل بدون مزيد من التفاوض، الغرفة التي أصدرت مشروع القانون أولاً يمكنها الموافقة على التغييرات التي أدخلتها الغرفة الثانية، أو الغرفة الثانية يمكنها إعادة النظر في النسخة الأصلية وقبولها، وهذا القرار غير الرسمي يعمل جيداً عندما تكون الاختلافات تقنية أو عندما يكون الضغط السياسي قوياً.

بالنسبة للخلافات الكبيرة، قد تتبادل الغرف التعديلات ذهابا وإيابا، مع كل غرفة تصوت على التغييرات الأخرى المقترحة، هذه العملية أحياناً تسمى "التعديلات على البابونج" تستمر حتى تصل الغرف إلى اتفاق أو تقرر أن المصالحة مستحيلة، وكل تبادل يتطلب وقتاً وتصويتاً في كلا المجلسين، مما يجعل هذا النهج يستغرق وقتاً طويلاً ويصعب سياسياً.

وتتمثل الطريقة الأكثر رسمية لتسوية الخلافات في لجنة للمؤتمرات، وهي لجنة مشتركة مؤقتة تتألف من أعضاء من المجلسين المعينين للتفاوض على حل توفيقي، وتشمل لجان المؤتمرات عادة كبار أعضاء اللجان التي نظرت في التشريع أصلا، مع تمثيل من الطرفين على الرغم من أن الحزب الأغلبية عادة ما يكون له أكثر من المحال إليهم، وتجتمع لجنة المؤتمرات لمناقشة الاختلافات والتفاوض على حلول توفيقية، ومشروع تقرير للمؤتمر يتضمن الصيغة النهائية لمشروع القانون.

وقد عملت لجان المؤتمرات بصورة تقليدية بمرونة كبيرة، وأحياناً ما تُحدث تغييرات تتجاوز مجرد تقسيم الخلافات بين المجلس ومجلس الشيوخ، ويمكن للمتمثلين أن يقبلوا أحكاماً من أي من المجلسين، أو أن يكتبوا لغة توفيقية جديدة تماماً، أو حتى أن يضيفوا أحكاماً لم تكن في أي من الصيغتين، إذا كانت متطابقة مع موضوع مشروع القانون، وقد أدت هذه المرونة أحياناً إلى انتقادات بأن القرارات الهامة تتخذ خلف أبواب مغلقة من قبل مجموعة صغيرة من المشرعين بدلاً من المناقشات المفتوحة.

فعندما تصل لجنة المؤتمرات إلى اتفاق، فإنها تصدر تقريراً عن المؤتمر يجب أن يوافق عليه المجلسان، ولا يجوز تعديل تقارير المؤتمر بحيث يصوت أعضاء المؤتمر لقبول أو رفض الحل التوفيقي برمته، وهذا الطابع الذي يتطلبه الأمر أو يترك للمؤتمر يعطي تقارير هامة، إذ إن رفض تقرير المؤتمر يعني في كثير من الأحيان قتل التشريع بعد أن استثمرت مدة طويلة في التوصل إلى حل وسط.

الخطوة العاشرة: التصاريح النهائية في كلتا الدائرتين

وبعد أن تصدر لجنة المؤتمرات مشروع قانون توفيقي، أو بعد أن تحل الدوائر خلافاتها خلافاً لذلك، يجب على مجلسي المجلس ومجلس الشيوخ أن يجتازا الصيغة النهائية المتطابقة، وهذا النص النهائي يمثل آخر فرصة للمشرعين للتصويت على التشريع قبل أن يتوجه إلى الرئيس.

والمناقشة بشأن تقارير المؤتمرات محدودة عادة، حيث تتيح كل غرفة بضع ساعات للأعضاء لمناقشة التسوية وتوضيح تصويتهم، ويؤكد المؤيدون على فوائد التشريع والحلول التوفيقية التي جعلت من الممكن المرور، بينما يبرز المعارضون الأحكام التي يرون أنها غير قابلة للاعتراض ويدفعون بأنه ينبغي رفض مشروع القانون، ويعني عدم القدرة على تعديل تقارير المؤتمرات أن على الأعضاء أن يقرروا ما إذا كانت فوائد مشروع القانون تفوق عيوبها.

ويمكن أن تكون أصوات المرور النهائية لحظات مثيرة، لا سيما بالنسبة للتشريعات الرئيسية التي كانت موضع ضغط شديد، والاهتمام العام، والمناورات السياسية، ويعمل زعماء الأحزاب على ضمان تصويت أعضائهم وفقا لموقف الحزب، بينما يزن فرادى الأعضاء قناعاتهم الشخصية، وأفضلياتهم التأسيسية، والحسابات السياسية، وقد ترى الأصوات الوشيكة قادة يصوتون مفتوحين بينما يقنعون أعضاء موجات أو يرتبون للعودة إلى القاعة.

وبعد أن يصدر مجلسا النواب مشروع القانون المطابق، يتم تسجيل التشريع في ورقة البحث في شكله النهائي، ويقوم كاتب التسجيل من المجلس الذي صدر فيه مشروع القانون بإعداد النسخة الرسمية التي وقعها رئيس مجلس النواب ورئيس مجلس الشيوخ (نائب الرئيس أو الرئيس المؤقت) للاعتراف بأنها أصدرت مجلسيهما، ثم يحال مشروع القانون المقيد إلى المجلس الأبيض للنظر فيه.

الخطوة الحادية عشرة: الإجراء الرئاسي

عندما يصل مشروع القانون المقيد إلى مكتب الرئيس، لدى الرئيس عدة خيارات، كل منها له آثار مختلفة على ما إذا كان القانون يصبح قانوناً، قرار الرئيس يمثل الخطوة النهائية في العملية التشريعية الاتحادية ويعكس دور السلطة التنفيذية في نظام الضوابط والموازين.

ويمكن للرئيس أن يوقع على مشروع القانون، ويجعله قانوناً فوراً أو في موعد محدد في المستقبل، وكثيراً ما تكون الاحتفالات الرئاسية بالتوقيع أحداثاً مفصّلة، لا سيما بالنسبة للتشريعات التاريخية، حيث يحيط الرئيس بمشرعين يدافعون عن مشروع القانون، وأصحاب المصلحة الذين سيستفيدون منه، ووسائط الإعلام التي تغطي اللحظة التاريخية، ويستخدم الرئيس عادة قلماً متعدداً للتوقيع على مشاريع قوانين هامة، وتوزيعهم على مؤيدين رئيسيين.

وبديل ذلك، يستطيع الرئيس أن ينقض مشروع القانون، ويعيده إلى الكونغرس برسالة توضح الاعتراضات، فحق النقض الرئاسي أداة قوية تعكس عدم الاتفاق الأساسي مع نهج التشريع، أو شواغله بشأن دستوريته، أو معارضته السياسية لأحكامه، وتصبح رسائل فيتو جزءا من السجل التشريعي، وكثيرا ما تشعل النقاش العام حول مزايا مشروع القانون والدور السليم للحكومة.

ويمكن للكونغرس أن يلغي حق النقض الرئاسي بثلثي الأصوات في كلتا الدائرتين، وهو حد أعلى يتطلب دعما كبيرا من الحزبين، ولا تحدث تجاوزات فيتو إلا إذا كان التشريع يحظى بتأييد ساحق أو عندما يكون الكونغرس مصمما على تأكيد سلطته ضد المعارضة الرئاسية، وتتطلب عملية التجاوز إجراء تصويت مسجل في كلا المجلسين، كما أن التجاوزات الناجحة تمثل هزيمة سياسية كبيرة للرئيس.

الرئيس أيضاً لديه خيار عدم اتخاذ أي إجراء بشأن مشروع قانون إذا لم يوقع الرئيس أو ينقض مشروع القانون خلال عشرة أيام (باستثناء أيام الأحد) بينما الكونغرس في دورة، يصبح القانون بدون توقيع الرئيس، وهذه الموافقة السلبية تسمح للرئيس بأن يصبح قانوناً دون أن يؤيده صراحة، خيار مفيد عندما يكون لدى الرئيس تحفظات على مشروع قانون ولكن لا يريد أن ينقضه.

ولكن إذا قضى الكونغرس فترة عشرة أيام ولم يوقع الرئيس على مشروع القانون، فإنه لا يصبح قانونا، ولا يمكن أن يلغي الكونغرس هذه النتيجة، المعروفة باسم حق النقض، لأن الكونغرس لم يعد في الدورة، بل إن حق النقض مثير للجدل، وكان موضوع نزاعات قانونية حول ما يشكل تأجيلا للمؤتمر لأغراض هذا الحكم.

الإجراءات الخاصة والتغييرات

وفي حين تمثل العملية المذكورة أعلاه الطريق المعياري للتشريع، وضع الكونغرس إجراءات خاصة لأنواع معينة من مشاريع القوانين التي تعدل أو تعجل العملية العادية، وتعكس هذه الإجراءات الخاصة الاحتياجات العملية للكفاءة، أو المتطلبات الدستورية، أو الاتفاقات السياسية بشأن كيفية معالجة قضايا معينة.

إن تسوية الميزانية عملية خاصة تسمح بسن تشريعات معينة تتعلق بالميزانية لإقرار مجلس الشيوخ بأغلبية بسيطة بدلا من ال ٦٠ صوتا التي يلزم عادة للتغلب على الألياف، ويجب أن تمتثل مشاريع قوانين المصالحة لقواعد صارمة تحد من مضمونها للأحكام التي تؤثر مباشرة على الإنفاق الاتحادي أو الإيرادات أو الحد من الديون، وتسمح القاعدة الفرعية لأعضاء مجلس الشيوخ بالطعن في الأحكام باعتبارها مبالغ غير قابلة للتداول، وقد استخدمت المصالحة في سن تشريعات رئيسية تشمل إجراء تعديلات ضريبية، وإجراء تعديلات في مجال الرعاية الصحية.

وتنطبق إجراءات المسار السريع على بعض الاتفاقات التجارية وغيرها من المسائل التي وافق فيها الكونغرس على الحد من النقاش والتعديلات مقابل النظر فيها على نحو مضمون، وبموجب سلطة المسار السريع، المعروفة أيضا باسم هيئة تشجيع التجارة، تحظى الاتفاقات التجارية التي تفاوض الرئيس بشأنها بنظر سريع في وقت محدود للمناقشة ولا تعديلات، وهذا الإجراء يساعد الرئيس على التفاوض بشأن اتفاقات دولية من خلال ضمان قيام الكونغرس بإعطاء الاتفاق النهائي تصويتا مستكملا دون تعديل.

وتأتي مشاريع القوانين المتعلقة بالاعتمادات، التي توفر التمويل للعمليات الحكومية، في أعقاب عملية متخصصة تشمل كل من الإذن والاعتماد، وتضع مشاريع قوانين الإذن برامج وتحدد السياسة العامة، بينما توفر مشاريع قوانين الاعتمادات التمويل الفعلي، وتقسم لجان المجلس ومجلس الشيوخ المعنية بالاعتمادات عملها فيما بين اللجان الفرعية التي تعالج مختلف مجالات الإنفاق الحكومي، ويجب أن تمر مشاريع القوانين سنويا لإبقاء الحكومة تمول، مما يخلق ضغوطا على الأجل النهائي تؤدي في كثير من الأحيان إلى تمديد الاعتمادات الحالية.

تعليق القواعد هو إجراء من إجراءات البيت يستخدم في التشريعات غير الخلافية التي تسمح بالنظر في مشاريع القوانين بمناقشة محدودة ولا بتعديلات، إذ أن مشاريع القوانين التي ينظر فيها بموجب تعليق تتطلب تصويتاً بأغلبية ثلثي الأصوات بدلاً من الأغلبية البسيطة، ولكن العملية المبسطة توفر الوقت والحيز الأرضي، وينظر المجلس عادة في مشاريع القوانين المتعلقة بالتعليق يوم الاثنين والثلاثاء، ويعالج عشرات من التدابير الطفيفة نسبياً بكفاءة.

دور الأحزاب السياسية والقيادة

وتؤدي الأحزاب السياسية دوراً محورياً في العملية التشريعية، وتنظيم الكونغرس، وتحديد الأولويات، وتعبئة الأصوات من أجل التشريع الرئيسي، وتمارس قيادة الحزب في كلتا الدائرتين نفوذاً كبيراً على مشاريع القوانين التي تحظى بالدراسة، وكيفية تنظيمها، وما إذا كانت ستتجاوز في نهاية المطاف.

في مجلس النواب، رئيس البرلمان هو أقوى رقم، يتحكم في الجدول الزمني، ويحيل مشاريع القوانين إلى اللجان، ويقود الاستراتيجية التشريعية لحزب الأغلبية، ويعمل رئيس البرلمان مع زعيم الأغلبية الذي يدير عمليات طابقية يومي، والأغلبية ويب، التي تُحصّل الأصوات وتقنع الأعضاء بدعم موقف الحزب، ولحزب الأقلية مناصب قيادية موازية ذات سلطة عامة أقل، ولكن تأثير كبير من خلال قدرته على الوحدة.

قيادة مجلس الشيوخ أقل تسلسلاً، مما يعكس تقاليد المجلس لاختصاصات عضو مجلس الشيوخ، وقائد الأغلبية هو الأكثر تأثيراً، وتحكم جدول الحد الأدنى، والتفاوض على اتفاقات الموافقة بالإجماع، ولكن أعضاء مجلس الشيوخ يحتفظون بسلطة كبيرة لتأخير أو إلغاء التشريعات، وغالباً ما يستطيع رئيس الأقليات أن يرغم على حل وسط من خلال التهديد بحجب التعاون اللازم لعمليات مجلس الشيوخ الفعالة، ويعمل السوط الحزبي في كلا الطرفين على بناء تحالفات وكفالة تصويت الأعضاء مع الحزب على القضايا الرئيسية.

وتجتمع مجموعات الأحزاب والمؤتمرات بانتظام لمناقشة الاستراتيجية التشريعية، وبناء توافق الآراء بشأن مواقف السياسة العامة، وتنسيق الرسائل، وهذه الاجتماعات المغلقة تحدث فيها الكثير من المفاوضات الحقيقية واتخاذ القرارات، مع إبداء الرأي لدى الأعضاء الذين يعربون عن قلقهم إزاء التشريعات المقترحة، وكثيرا ما تكون وحدة الحزب أساسية لإصدار التشريعات، ولا سيما في غرف مقسمة عن كثب حيث يهم كل تصويت.

غير أن الانضباط الحزبي في الولايات المتحدة أضعف من النظام الديمقراطيات الأخرى، ويصوت الأعضاء أحيانا ضد حزبهم على أساس الأفضليات التأسيسية أو المعتقدات الشخصية أو الحسابات السياسية، فالتحالفات الثنائية ضرورية لتشريعات رئيسية، لا سيما في مجلس الشيوخ حيث تتطلب عتبة ال ٦٠ صوتا للتغلب على المحاربين التعاون بين الأحزاب، ويتطلب بناء هذه التحالفات التفاوض والحلول التوفيقية وأحيانا حلولا تشريعية خلاقة تلبي مختلف المصالح.

تأثير مجموعات الضغط والمصالح

وتمارس مجموعات المصالح، ومنظمات الضغط، ومنظمات الدعوة، تأثيرا كبيرا على العملية التشريعية، وتعمل على صياغة التشريعات، وبناء الدعم لأولوياتها، وهزيمة التدابير التي تعترض عليها، وهذا التأثير يعمل من خلال قنوات متعددة وفي كل مرحلة من مراحل العملية التشريعية.

ويقدم المشتغلون باللوبي معلومات وخبرات للمشرعين وموظفيهم، ويقدمون تحليلا مفصلا للكيفية التي يمكن أن تؤثر بها التشريعات المقترحة على صناعاتهم أو أسبابهم أو دوائرهم، ويمكن أن تكون هذه المعلومات ذات قيمة للمشرعين المشغولين الذين لا يستطيعون شخصيا بحث كل مسألة بعمق، كما يقوم الملوك بصياغة لغة تشريعية واقتراح تعديلات والمساعدة على بناء تحالفات من المؤيدين، كما يحددون المشاكل المحتملة مع التشريعات ويقترحون حلولا تعالج الشواغل مع دفع مصالح عملائهم قدما.

مجموعات المصالح تحشد الدعم الشعبي للتشريع أو ضده، وتنظم حملات كتابة الرسائل، ومصارف الهاتف، وجهود وسائل الإعلام الاجتماعية لإظهار مشاعر الجمهور للمشرعين، وتنظم حملات إعلانية لتكوين الرأي العام وضغط المشرعين للتصويت على طرق معينة، كما تقوم المجموعات بتقدير سجلات الناخبين وتصدر المصادقات التي يمكن أن تؤثر على الانتخابات، وتنشئ حوافز للأعضاء لدعم المواقف التي تفضّلها المنظمات ذات التأثير.

وتقدم مساهمات الحملات من لجان العمل السياسي والأفراد المرتبطين بجماعات المصالح الدعم المالي للمشرعين وإتاحة فرص الوصول إلى أصحاب الضغط، وفي حين أن توجيه الفساد في إطار شرط المساواة غير قانوني، فإن مساهمات الحملة تساعد على بناء العلاقات وكفالة إمكانية حصول أصحاب الضغط على اجتماعات مع المشرعين وموظفيهم، ولا يزال دور الأموال في السياسة مثيرا للجدل، مع استمرار المناقشات حول ما إذا كانت قوانين تمويل الحملة الانتخابية الحالية تمنع بشكل كاف من التأثير غير الضروري.

ولا يشمل نشاط جميع الفئات المعنية الشركات الغنية أو المصالح الخاصة، كما أن مجموعات الدعوة المدنية والمنظمات غير الربحية واتحادات العمال والحركات الشعبية تضغط على الكونغرس لأسبابها، وقد تكون لهذه المجموعات موارد مالية أقل ولكنها تستطيع حشد مؤيدين عاطفيين وتدعي أنها تمثل مصالح عامة أوسع نطاقاً، فتنوع المجموعات التي تمارس الضغط على معظم القضايا الرئيسية يعني أن المشرعين يسمعون وجهات نظر متعددة، وإن كانت المجموعات ذات الموارد الأكثر أهمية تتمتع بمزايا في الوصول إلى هذه الفئات والتأثير عليها.

العمليات التشريعية الحكومية

وفي حين أن هذه المادة تركز أساسا على العملية التشريعية الاتحادية، فإن الهيئات التشريعية في الولايات تتبع أنماطا مماثلة مع اختلافات هامة، ففهم العمليات التشريعية في الولايات أمر حاسم لأن الولايات تحتفظ بسلطة كبيرة على العديد من مجالات السياسة العامة، بما في ذلك التعليم، والعدالة الجنائية، والرعاية الصحية، والنقل، وتنظيم الأعمال.

وتختلف الهيئات التشريعية للدولة في هيكلها، حيث يوجد في 49 ولاية هيئة تشريعية من مجلسين (مجلسان، يُدعىان عادة مجلس الشيوخ ومجلس النواب) ونبراسكا هيئة تشريعية واحدة (مجلس واحد)، وتختلف الدورات التشريعية للدولة أيضاً، حيث تجتمع بعض الولايات سنوياً وغيرها كل سنتين، وتتراوح مدة انعقادها بين بضعة أسابيع وسنة، وتؤثر هذه الاختلافات على مدى ما يمكن أن تنظر فيه الدول من تشريعات وكيفية استعراض مشاريع القوانين بدقة.

إن العملية الأساسية لطريقة جعل مشروع القانون قانوناً على مستوى الولايات تعكس العملية الاتحادية: التقديم، والنظر في اللجنة، والمناقشة والتصويت على أساس طابقين، والنظر في الدائرة الثانية (إذا كان ذلك منطبقاً)، وتسوية الخلافات، واتخاذ إجراءات على أساس الكفيل، غير أن الولايات قد وضعت تغيرات إجرائية وقواعد خاصة وتقاليد تعكس ثقافاتها السياسية الفريدة ومتطلباتها الدستورية.

ولدى العديد من الولايات مبادرات وطنية وعمليات استفتاء تسمح للناخبين باقتراح القوانين وسنها مباشرة، وتتجاوز السلطة التشريعية تماماً، وتخلق آليات الديمقراطية المباشرة هذه مساراً بديلاً لصنع القوانين لا يوجد على المستوى الاتحادي، وقد استخدمت المبادرات والاستفتاءات لإحداث تغييرات هامة في السياسات العامة بشأن مسائل تتراوح بين القيود الضريبية وإضفاء الشرعية على الماريجوانا وإجراءات التصويت.

ويتمتع حكام الولايات بسلطات مختلفة على التشريع، بما في ذلك سلطة النقض في معظم الولايات التي تسمح لهم برفض أحكام محددة من مشاريع قوانين الاعتمادات، مع توقيع بقية القوانين، مما يعطي للمحافظين نفوذا أكبر على قرارات الإنفاق مما يتمتع به الرئيس على المستوى الاتحادي، ويمكن للهيئات التشريعية الحكومية عادة أن تلغي حق النقض القائم على الكتف، على الرغم من أن عتبة التصويت المطلوبة تختلف حسب الدولة.

التحديات والنزعات العنصرية للعملية التشريعية

وتواجه العملية التشريعية، التي تهدف إلى ضمان التداول الدقيق ومنع وضع القوانين المتسرعة، انتقادات وتحديات عديدة في الممارسة المعاصرة، ومن المهم فهم هذه النقدية لأي شخص يسعى إلى فهم كيفية عمل النظام فعلاً مقابل الطريقة التي كان يُقصد بها العمل.

وقد زاد من صعوبة سن تشريعات رئيسية، خاصة عندما تسيطر مختلف الأحزاب على مختلف فروع الحكومة، مما يعني أن التعاون الثنائي بين الأحزاب ضروري لمعظم التشريعات، ومع ذلك أصبح هذا التعاون نادرًا لأن الأطراف قد تحركت بشكل أيديولوجي أكثر، وقد لا تعالج التحديات الهامة في مجال السياسات لأن الحلول التوفيقية أصبحت صعبة أو مستحيلة من الناحية السياسية.

وقد يجعل تعقيد العملية التشريعية وطابعها غير المستقرين من الصعب على المواطنين العاديين فهم كيفية سن القوانين أو المشاركة بصورة مجدية في العملية، وكثيرا ما تُكتب مشاريع القوانين باللغة القانونية التقنية التي يتعذر الوصول إليها أمام غير الخبراء، ويمكن اتخاذ قرارات هامة في اجتماعات اللجان أو في المفاوضات القيادية التي لا تحظى باهتمام عام يذكر، ويبدو أن تأثير الضغط والمصالح الخاصة يفوق أصوات العناصر الأساسية العادية.

وقد يكون استخدام مشاريع القوانين الجامعة - القطع الضخمة من التشريعات التي تجمع بين العديد من الأحكام المختلفة - أكثر شيوعا، ولا سيما التدابير الواجب اتخاذها مثل فواتير الاعتمادات، وقد تكون هذه الفواتير الضخمة آلاف الصفحات طويلة وتغطي عشرات المواضيع غير المتصلة بها، مما يجعل من المستحيل على المشرعين أن يفهموا تماما كل ما يصوتون عليه، ويمكن دفن أحكام هامة في مشاريع القوانين الجامعة مع القليل من النقاش أو التدقيق.

وأدى انخفاض النظام العادي - وهو العملية التشريعية التقليدية التدريجية - إلى زيادة وضع التشريعات من جانب القيادة وإلى إدخالها مباشرة على الموضوع مع النظر في اللجنة على نحو محدود، وقد يؤدي هذا التمركز في السلطة في قيادة الأحزاب إلى التعجيل بإصدار التشريعات ذات الأولوية، ولكنه يقلل من فرص إجراء استعراض شامل وتعديل ومدخلات من الأعضاء من الرتب والجزر، كما أنه يمكن أن يقلل من الشفافية ويجعل من الصعب على المواطنين تتبع كيفية تطوير التشريعات.

وكثيرا ما تؤدي الضغوط الزمنية والتشريعات التي تُنفذ وفق المواعيد النهائية إلى النظر في مشاريع قوانين هامة على نحو متسرع دون إجراء استعراض كاف، واستمرار القرارات والصفقات التي تعقد في اللحظة الأخيرة لتجنب إغلاق الحكومة أو تقصير الديون، إلى نشوء أزمات مصطنعة تُجبر على التصويت على تشريعات غير سليمة، وقد تعاني نوعية صنع القوانين عندما يختار المشرعون بين الفواتير المخالفة أو يسمحوا بعواقب ضارة مثل إغلاق الحكومة.

دور موظفي الكونغرس ووكالات الدعم

فخلف كل مشرع هو أفرقة من الموظفين الذين يضطلعون بأدوار حاسمة في العملية التشريعية، وهي مسائل البحث التي يقوم بها موظفو الكونغرس، ومشروع التشريعات، والتفاوض مع المكاتب الأخرى، والاتصال بالمكونات، وإدارة التفاصيل التي لا حصر لها التي تنطوي عليها عملية وضع القوانين، وفهم دور الموظفين أمر أساسي لفهم كيفية عمل الكونغرس.

ويعمل الموظفون الشخصيون مباشرة لفرادى أعضاء الكونغرس، ويتعاملون مع الخدمات التأسيسية، ويديرون الاتصالات، ويبحثون قضايا السياسة العامة، ويقدمون المشورة بشأن الاستراتيجية التشريعية، ويتخصص المديرون التشريعيون والمساعدون التشريعيون في مجالات معينة من مجالات السياسة العامة، وكثيرا ما تكون مراكز الاتصال الرئيسية للدوائريين والمكاتب الأخرى العاملة في مجال التشريع، ويدير رؤساء الموظفين العمليات المكتبية العامة ويعملون كأقرب مستشارين للعضو.

<!-- wp:parameter name="committee staff work for congressional committees rather than individual members, providing expertise on the committee's subject matter and managing the committee's legislative work. Committee staff organize hearings, conduct investigations, draft committee reports, and negotiate with other committees and chambers. Senior committee staff members often have deep expertise in their policy areas and significant influence over how legislation is crafted.

ويعتمد المؤتمر أيضا على عدة وكالات دعم غير حزبية تقدم البحوث والتحليلات والمساعدة التقنية، وتقوم دائرة البحوث في الكونغرس بإجراء البحوث والتحليلات بشأن قضايا السياسة العامة للأعضاء واللجان، وتصدر آلاف التقارير سنويا عن مواضيع تتراوح من القانون الدستوري إلى البحوث العلمية إلى السياسة الخارجية، ويقدم مكتب الميزانية في الكونغرس التحليل الاقتصادي وتقديرات التكاليف للتشريع، ويساعد الأعضاء على فهم الآثار المالية المترتبة على مقترحاتهم، ويدير مكتب المساءلة الاتحادي.

هؤلاء الموظفين ووكالات الدعم ضرورية لقدرة الكونغرس على العمل كفرع متكافئ للحكومة، إنهم يوفرون الخبرة والقدرة التحليلية التي تسمح للكونغرس بتقييم مقترحات السلطة التنفيذية، وتطوير بدائل مستقلة للسياسة العامة، والإشراف على العمليات الحكومية، كما أن نوعية خدمات الدعم هذه وطابعها غير الحزبي عوامل هامة في فعالية العملية التشريعية.

التكنولوجيا والعملية التشريعية الحديثة

وقد حولت التكنولوجيا جوانب عديدة من العملية التشريعية، وتغيير كيفية صياغة مشاريع القوانين، وكيفية تبادل المعلومات، وكيفية اتصال المشرعين بالمكونات، وكيفية قيام المواطنين برصد عملية وضع القوانين والمشاركة فيها، وهذه التغييرات التكنولوجية لها آثار إيجابية وسلبية على الحكم الديمقراطي.

وقد يسرت برامجيات وقواعد بيانات الصياغة التشريعية على صياغة مشاريع القوانين وتتبع التعديلات وضمان الاتساق مع القانون القائم، وتتيح نظم التصويت الإلكترونية إجراء تصويتات مسجلة بسرعة وطولات فورية، وقد مكّنت من عقد جلسات استماع واجتماعات للجنة، مع تعجيلها وباء COVID-19، حتى عندما لا يستطيع الأعضاء جمعها فعليا.

وقد زادت شبكة الإنترنت زيادة كبيرة من الشفافية، حيث توفر مواقع المؤتمرات على الإنترنت إمكانية الاطلاع على نصوص مشاريع القوانين، وتقارير اللجان، ومحاضر الاستماع، وسجلات التصويت، ويمكن للمواطنين تتبع التشريعات في الوقت الحقيقي، وتقرأ الفواتير بمجرد تقديمها، وتراقب إجراءات الجلسات وجلسات اللجان عن طريق الفيديو، وتتيح هذه الشفافية مزيدا من الفحص العام، وتيسر على الصحفيين وجماعات الدعوة والمواطنين المشاركين في رصد أنشطة المؤتمرات.

وقد غيرت وسائط الإعلام الاجتماعية كيفية اتصال المشرعين بالمكونات وكيفية التعبير عن الرأي العام وقياسه، ويستخدم أعضاء الكونغرس تويتر وفيسبوك وغيرها من البرامج لشرح مواقفهم، والاستجابة للنقد، وبناء الدعم لأولوياتهم، ويمكن للمؤسسات الاتصال فورا بممثليها عن طريق البريد الإلكتروني ووسائط الإعلام الاجتماعية، وإن كان حجم الاتصالات يمكن أن يجعل من الصعب على المكاتب أن تستجيب بشكل مفيد للجميع.

غير أن التكنولوجيا تطرح أيضا تحديات، إذ أن سرعة الاتصالات الحديثة يمكن أن تخلق ضغطا على الاستجابة السريعة للقضايا المعقدة دون إجراء مداولات كافية، ويمكن أن ينتشر سوء المعلومات بسرعة عن طريق وسائط الإعلام الاجتماعية، مما يشوه فهم الجمهور للتشريعات، وتتطلب الهجمات الإلكترونية والشواغل الأمنية يقظة مستمرة لحماية المعلومات التشريعية الحساسة، فالفرق الرقمية تعني أن المواطنين لا يتمتعون بفرص متساوية للحصول على المعلومات الإلكترونية وفرص المشاركة.

المشاركة المدنية ومشاركة المواطنين

وفي حين أن العملية التشريعية الرسمية تشمل مسؤولين منتخبين وموظفيهم، فإن مشاركة المواطنين أمر أساسي في عملية وضع القوانين الديمقراطية، ففهم كيف يمكن للمواطنين أن ينخرطوا في العملية التشريعية يمكِّن الناس من الدعوة إلى مصالحهم ومساءلة ممثليهم.

الاتصال بالمشرعين هو أحد أكثر الطرق المباشرة التي يمكن للمواطنين أن يؤثروا بها في العملية التشريعية، إذ أن المكالمات الهاتفية والبريد الإلكتروني والرسائل والاجتماعات الشخصية تتيح للمكونين التعبير عن آرائهم بشأن التشريعات المعلقة، وتحث ممثليهم على التصويت بطرق معينة، وفي حين أن الاتصالات الفردية قد تبدو غير مهمة، فإن المشرعين وموظفيهم يولون اهتماماً للرسائل الأساسية، ولا سيما عندما يتصل كثيرون بالمكتب بشأن المسألة نفسها.

ويتيح تقديم الشهادات في جلسات الاستماع التي تعقدها اللجان فرصة للمواطنين ذوي الخبرة أو الخبرة في هذا المجال لكي يطلعوا على العملية التشريعية مباشرة، وكثيرا ما تدعو اللجان إلى تقديم شهادات عامة بشأن مشاريع القوانين الهامة، ويستطيع المواطنون أن يطلبوا فرصا للإدلاء بشهاداتهم أو تقديم بيانات خطية للتسجيل، ويصبح الاستماع إلى شهاداتهم جزءا من التاريخ التشريعي ويمكن أن يؤثر على كيفية تفكير المشرعين في القضايا.

والمشاركة في حملات الدعوة الشعبية التي تنظمها جماعات المصالح ومنظمات الدعوة تسمح للمواطنين بالمشاركة في الجهود الجماعية للتأثير على التشريعات، وتنسق هذه الحملات الاتصالات التأسيسية، وتنظم التجمعات والمظاهرات، وتعبئة الناخبين حول قضايا معينة، وفي حين أن النقاد يقلقون من تأثير المصالح المنظمة، فإن الدعوة الشعبية يمكن أن تضاعف أصوات المواطنين وتظهر اتساع نطاق الدعم المقدم للتشريعات أو معارضتها.

ولا يزال التصويت في الانتخابات هو أهم أشكال مشاركة المواطنين في العملية التشريعية، إذ إن انتخاب الممثلين الذين يشاطرون قيمهم وأولوياتهم يشكلون تشكيلة الكونغرس والنفوذ الذي تحظى به القضايا التي تحظى بالاهتمام وكيفية معالجتها، ويخضع المشرعون للمساءلة عن طريق الانتخابات لفحص أساسي للحكومة التمثيلية ويكفلون وجوب أن يجيب المشرعون في نهاية المطاف على منشئيهم.

ومن شأن إبقاء المواطنين على علم بالمسائل التشريعية ومواقف المسؤولين المنتخبين أن يسمحوا بالمشاركة بصورة مجدية في الحكم الديمقراطي، كما أن قراءة التغطية الإخبارية، بعد إجراءات الكونغرس، واستعراض سجلات التصويت، والتعامل مع مختلف وجهات النظر بشأن قضايا السياسة العامة، كلها أمور تسهم في قيام مواطن مستنير قادر على إصدار أحكام سليمة بشأن التشريعات والمشرعين.

الاستنتاج: التطور المستمر في مجال وضع القوانين

إن العملية التي يصبح فيها مشروع قانون ما بمثابة قانون تعكس المبادئ الأساسية للديمقراطية الأمريكية: التمثيل، والمداولات، والتنازل، والضوابط والأرصدة، التي تكفل عملية معقدة ومتعددة المراحل أن تحظى التشريعات بدراسة شاملة من منظورات متعددة قبل أن تصبح قانونا، وفي حين أن هذا النهج التداولي يمكن أن يُحبط عندما يبدو اتخاذ إجراءات عاجلة، فإنه يخدم أغراضا هامة في منع القرارات المتسرعة، وحماية حقوق الأقليات، وضمان أن تتاح للمصالح المختلفة فرص الاستماع إليها.

ولا تزال العملية التشريعية تتطور استجابة للديناميات السياسية المتغيرة، والابتكارات التكنولوجية، والتحديات الناشئة، فالنقاشات بشأن قواعد الألياف، وإجراءات اللجان، ومتطلبات الشفافية، ودور الأموال في السياسة تعكس الجهود الجارية الرامية إلى تحقيق التوازن بين الكفاءة والمداولات، وقاعدة الأغلبية وحقوق الأقليات، وإمكانية الوصول إلى الخبرة الفنية، وفهم كيفية عمل العملية اليوم، مع الاعتراف بتطورها التاريخي والتغيرات المحتملة في المستقبل، أمر أساسي لأي شخص يسعى إلى فهم الحكم المدني الأمريكي أو المشاركة بفعالية في الحياة.

وبالنسبة للمواطنين، فإن فهم العملية التشريعية ليس مجرد عملية أكاديمية بل ضرورة عملية للمشاركة الفعالة في الديمقراطية، إذ يعرف كيف تصبح القوانين تكشف عن مكان وكيفية ممارسة التأثير، ومراحل العملية بالغة الأهمية، وكيف يمكن للإجراءات الفردية أن تسهم في تحقيق نتائج جماعية، وسواء كان الدعوة إلى تشريع محدد، أو مساءلة الممثلين، أو مجرد إبقاءهم على علم بالإجراءات الحكومية، فإن المواطنين الذين يفهمون العملية التشريعية هم على استعداد أفضل لأداء أدوارهم في الحكم الديمقراطي.

إن مسار مشروع قانون من الفكرة الأولية إلى سن القانون نادرا ما يكون بسيطا أو مستقيما، وهو ينطوي على قرارات لا حصر لها من جانب العديد من الجهات الفاعلة، ويعكس المصالح والقيم المتنافسة، ويستلزم بذل جهود مستمرة ومهارات سياسية للبحر بنجاح، ومع ذلك، فإن هذه العملية المعقدة قد أنتجت القوانين التي تهيكل المجتمع الأمريكي، وتتصدى للتحديات الوطنية، وتشكل حياة الملايين من الناس، وبفهم كيفية تنفيذ القوانين، نكتسب نظرة ثاقية عن كيفية عمل الديمقراطية وكيفية عملنا على جعلها أفضل.

موارد إضافية للتعلم

For those interested in learning more about the legislative process and following congressional activity, numerous resources are available. The official websites of the ]House of Representatives (] www.house.gov) and Senate

وتصدر دائرة البحوث المنهجية تقارير مفصلة عن قضايا السياسات والإجراءات التشريعية، التي يوجد الكثير منها عن طريق الكونغرس(39) أو عن مصادر عامة أخرى.() وينشر مكتب الميزانية الافتراضي تقديرات التكاليف والتحليل الاقتصادي التي تبين الآثار المالية المترتبة على التشريعات، وتورد مختلف المنظمات غير الربحية، وأجهزة الفكر ذات الصلة.

وتقدم المنظمات الإخبارية التي تغطي الكونغرس تقارير يومية عن التطورات التشريعية والديناميات السياسية والمناقشات المتعلقة بالسياسات، فبعد تغطية الكونغرس تساعد المواطنين على مواصلة إطلاعهم على النشاط التشريعي الحالي وفهم السياق السياسي الذي يحيط بمشاريع القوانين الرئيسية، ويتيح المشاركة في مصادر ومنظورات إخبارية متنوعة صورة أكمل للمسائل التشريعية والحجج التي تدور على مختلف الجوانب.

وباستعمال هذه الموارد والمشاركة بنشاط في العملية التشريعية، يمكن للمواطنين أن يتجاوزوا المراقبة السلبية لكي يصبحوا مشاركين مستنيرين في الحكم الديمقراطي، فهماً لكيفية تحول مشاريع القوانين إلى قوانين، هو الخطوة الأولى نحو الدعوة الفعالة إلى التغيير، ومحاسبة الممثلين، وضمان استمرار استجابة الحكومة للسكان الذين تخدمهم.