فهم مقايضة الإعانات في السياسة العامة

إعانات موضحة

ويفصل التمييز الآخر الإعانات الصريحة، التي يُسنّى إدراجها في الميزانية، عن الإعانات الضمنية التي تنجم عن خيارات السياسات العامة مثل ضوابط الأسعار، أو ضمانات القروض، أو المعاملة التنظيمية التفضيلية، فعلى سبيل المثال، فإن الحد الأقصى لأسعار الأدوية التي تُقدّر بموجب برنامج للصحة العامة هو إعانة ضمنية للمستهلكين لا تبدو كبند مباشر في الميزانية، وكثيرا ما تكون الإعانات المالية غير واضحة وبالتالي أكثر صعوبة في تقييم أو إصلاح الناتج المحلي الإجمالي، إلا أنها يمكن أن تكون مجرد تحويلات مشوهة.

لماذا تختار الحكومات الإعانات

وينتقل صانعو السياسات إلى الإعانات لأسباب متنوعة تتراوح بين تصحيح فشل السوق والسعي إلى تحقيق العدالة الاجتماعية، ويكتسي فهم هذه الأسباب أهمية حاسمة لتقييم ما إذا كانت الإعانة المقدمة مبررة أو غير متصورة تبريرا جيدا.

تصحيح فشل السوق

ومن أقوى المبررات النظرية للحصول على إعانة وجود خارجية إيجابية - وهي فائدة تعود إلى المجتمع خارج فرادى المنتجين أو المستهلك، مثلا، يؤدي الاستثمار في البحوث الأساسية إلى حدوث آثار غير مباشرة على المعارف تعود بالفائدة على الصناعات بأكملها، وبدون إعانة مالية، قد تكون الشركات الخاصة غير مستثمرة على نحو كاف لأنها لا تستطيع الحصول على العائد الاجتماعي الكامل، وبالمثل، فإن الإعانات المقدمة لبرامج التطعيم تعوض عن فوائد الصحة العامة التي قد لا يكون الأفراد فيها داخليين.

تعزيز العدالة الاجتماعية والوصول إلى الخدمات

وتستخدم الإعانات أيضا لتحسين فرص حصول السكان ذوي الدخل المنخفض على السلع والخدمات الأساسية، وتستهدف قسائم الإسكان وبرامج المساعدة الغذائية والعبور العام المدعوم كفالة أن يتمكن كل فرد من تلبية الاحتياجات الأساسية حتى عندما تكون أسعار السوق باهظة، ويمكن أن تؤدي هذه الإعانات لإعادة التوزيع إلى الحد من الفقر وعدم المساواة، غير أنه يجب أن تستهدف بعناية تجنب التسرب إلى من لا يحتاجون إلى المساعدة وإلى التقليل إلى أدنى حد من العوامل المؤثرة في العمل أو الذات.

حفز الصناعات الاستراتيجية

وكثيرا ما تدعم الحكومات الصناعات التي تعتبر هامة استراتيجيا - سواء بالنسبة للأمن الوطني )صناعة الدفاع(، أو استقلال الطاقة، أو القيادة التكنولوجية - ويعتمد تطوير صناعة شبه الموصلات في الولايات المتحدة والدفعة التي تدفع لإنتاج بطارية الليثيوم المحلية على الحوافز الحكومية معا، ويمكن لهذه الإعانات الاستراتيجية أن تخلق فرص عمل وتخفض الاعتماد على سلاسل التوريد الأجنبية، ولكنها تحمل خطر الإمساك السياسي، حيث تمارس الشركات الضغط من أجل استمرار الحماية بعد انقضاء فترة طويلة على ظهور الأساس الاستراتيجي الأصلي.

The Diverse Landscape of subsidies in Practice

ومن المفيد، من أجل فهم المبادلات تماما، مسح الفئات الرئيسية للإعانات التي تُعثر عليها في جميع أنحاء الاقتصادات في العالم، وتُعرض كل فئة مزيجها الخاص من الفوائد المقصودة والعواقب غير المقصودة.

الإعانات الزراعية

والزراعة هي أحد أكثر القطاعات المدعومة على الصعيد العالمي، إذ تقدم الولايات المتحدة والاتحاد الأوروبي واليابان والهند جميعا دعما كبيرا للمزارعين من خلال دعم الأسعار، والمدفوعات المباشرة، وإعانات المدخلات (المنتجات الزراعية، والمياه، والكهرباء)، وبرامج تأمين المحاصيل، وتشمل الأهداف المعلنة استقرار الدخل الزراعي، وضمان استقرار إمدادات الأغذية المحلية، والمحافظة على سبل العيش في المناطق الريفية، غير أن هذه الإعانات قد انتقدت لتشجيع زيادة الإنتاج الزراعي، وإلغاء أسعار السلع الأساسية.

إعانات الطاقة: فولز فولز ضد المتجددات

وفي مجال دعم الطاقة، فإن الإعانات المالية التي تقدمها الطاقة هي من بين أكثر السياسات المناخية تبعية. وقد تتجاوز هذه الإعانات المالية، التي تؤدي إلى خفض الانبعاثات الناجمة عن عوامل الطاقة المتجددة، و/أو إلى خفض الانبعاثات الناجمة عن عوامل الإنتاج غير المباشرة، و/أو عدم التوازن في أسعار الطاقة، و/أو عوامل الإنتاج، أو إلى خفض الانبعاثات الناجمة عن عوامل الإنتاج غير المباشرة، أو إلى زيادة الانبعاثات الكربونية.

إعانات الإسكان والنقل

وتتراوح إعانات الإسكان بين المساعدة المباشرة للإيجار وخصم قيمة الرهن العقاري، وهي إعانة غير مباشرة ضخمة في بلدان كثيرة، وفي الولايات المتحدة، يمثل خصم الفوائد العقارية إعانة تراجعية: فهو يعود بالدرجة الأولى على أصحاب المنازل في أقواس ضريبية أعلى، بينما لا يحصل المستأجرون - الذين يميلون إلى الحصول على دخل أقل - على أي فوائد مباشرة، وبالمثل، فإن إعانات النقل مثل الإعفاءات من ضريبة الوقود، والوقوف في المناطق التجارية المتسارعة، والهياكل الأساسية العامة لسير.

إعانات التصدير وديناميات التجارة

ولا تزال الإعانات التصديرية، التي تحظرها إلى حد كبير قواعد منظمة التجارة العالمية فيما يتعلق بالسلع المصنعة، موجودة بأشكال مختلفة، بما في ذلك الائتمانات التصديرية المدعومة والتأمينات المدعومة من الحكومات، وهي تعطي المنتجين المحليين ميزة غير عادلة في الأسواق العالمية، مما يؤدي في كثير من الأحيان إلى منازعات تجارية وتعريفات انتقامية، وتدفع البلدان النامية بأن إعانات التصدير من جانب الدول الغنية تشوه الأسواق الزراعية، مما يجعل من المستحيل على مزارعيها أن يتنافسوا، وهنا، فإن التجارة بين تعزيز الصادرات المحلية (والعمال) والحفاظ على مستوى التجارة الدولية.

قانون الموازنة: الاستحقاقات والارتباكات في ديبث

وكل إعانة لها جانبان محتملان من الانحدار وجانب من الانحدار المنهجي، ويجب أن يتجاوز التحليل الشامل القوائم العامة التي توجد في النصوص الاستهلالية، وأن يدرس التفاعل الدقيق للحوافز والحيز المالي والقدرات المؤسسية.

الجانب الأعلى: العوامل الخارجية الإيجابية والابتكار

ويمكن أن تؤدي الإعانات التي يتم تصميمها جيدا إلى ظهور عوامل خارجية إيجابية، وأهمها الدعم الحكومي للبحوث الأساسية، مما أدى إلى حدوث انجازات من شبكة الإنترنت إلى لقاحات نظام الرصد العالمي، ويمكن أن تؤدي الإعانات أيضا إلى التعجيل باعتماد سلع الشبكة - مثل تقديم إعانة مالية للهياكل الأساسية للمركبات الكهربائية - إلى إحداث أثر شبكي يشجع على زيادة عمليات الشراء من خلال نظام الرصد الالكتروني، مما يؤدي إلى زيادة الاستثمار في الهياكل الأساسية.

الجانب السفلي: اختلالات الأسواق وعدم الكفاءة

وأكثر ما يثبط من شدة الإعانات هو أنها تشوه إشارات الأسعار، مما يؤدي إلى عدم كفاءة تخصيص الموارد، وعندما تحافظ الإعانة على سعر منخفض صناعياً جيداً، يمكن للمستهلكين أن يبالغوا في استخدامها (مثلاً، يشجع البنزين الرخيص على القيادة المفرطة) وقد يبالغ المنتجون في إنتاجه (مثلاً، يؤدي الذر المدعم إلى فائض في الحبوب التي تحول بعد ذلك إلى مستلزمات ضريبة رخيصة).

التكلفة المالية للاستدامة والفرص

وتكلف الإعانات المالية، بل وتحتاج البرامج المستهدفة إلى إيرادات حكومية كبيرة، يجب أن تأتي من الضرائب أو الاقتراض، وتكلفة الإعانة هي الاستثمار المهيمن في سلع عامة أخرى مثل التعليم أو البنية التحتية أو الرعاية الصحية، وفي كثير من البلدان النامية، يمكن أن تستهلك الإعانات الموجهة بشكل ضعيف حصة كبيرة من الميزانية، بينما لا تصل إلى أفقر المواطنين، فعلى سبيل المثال، كثيرا ما تستفيد إعانات الطاقة من أعلى 20 في المائة من الإعانات الاجتماعية التي لا تتناسب مع ذلك لأنها تستهلك قدرا أكبر من الإصلاحات في مجال الطاقة.

البحث عن الإيجار والاقتصاد السياسي

ومن أكثر الأخطار التي تنطوي عليها الإعانات، إيجاد سلوك ملتمس للإيجار، وعندما تكون الإعانة مربحة، ستستثمر الصناعات ومجموعات المصالح الوقت والمال في الضغط لتأمينها وتوسيعها وحمايتها، ويمكن أن تغلق دينامية الاقتصاد السياسي هذه في شكل إعانات بعد انقضاء مدة طويلة على أساسها الأصلي، ونتيجة لذلك، تشكل مجموعة من السياسات التي تخدم مصالح مركزة على حساب عامة أوسع، وتشمل الإعانات الزراعية التي ثبتت تعارضها مع المعايير المحاسبية الدولية للقطاع العام، وأوروبا.

التعلم من الخبرة: دراسات الحالات الإفرادية الرئيسية

وتوضح الأمثلة على العالم الحقيقي المفاضلات المعقدة وأهمية التصميم في تحديد نتائج الإعانة.

The U.S. Farm Bill: A Case of Entrenched Support

ويُقدم مشروع قانون الزراعة في الولايات المتحدة، الذي يُجدد كل خمس سنوات، مجموعة شاملة من الإعانات الزراعية، بما في ذلك مدفوعات السلع الأساسية، والتأمين على المحاصيل، وبرامج الحفظ، وقد تم إنشاءه أصلاً خلال فترة الكساد الكبرى لدعم المزارعين الذين يعانون من صعوبات في مجال الزراعة، وتطور البرنامج إلى نظام واسع النطاق يوزع معظم الفوائد على الشركات الزراعية الكبيرة التي تنمو الذرة والصوياوات والحن والقطن، وتواجه الجهود المبذولة في إطار برامج الحد من المدفوعات أو الإصلاح معارضة السياسية الشديدة من المزارع.

ألمانيا: إعانات قابلة للتجديد كعامل حافز

إن نظام تعريفات الطاقة المتجددة في ألمانيا، الذي بدأ في أوائل العقد الأول من القرن الماضي، مثال بارز على كيفية تحويل الإعانات المخصصة جيدا إلى صناعة ما، والسياسات التي تضمن أسعارا أعلى من السوق للكهرباء الشمسية والريحية والكتلة الأحيائية لمدة 20 عاما، وقد نجحت في دفع الانتشار السريع، والتكاليف المخفضة على امتداد نطاق التعلم، وخفض انبعاثات ثاني أكسيد الكربون بما يقدر بـ 200 مليون طن سنويا، غير أن أسعار الصرف الصحي الخفية قد بلغت أيضا

دعم الوقود الأحفوري في تطوير الاقتصادات

وفي العديد من البلدان النامية، بما فيها إندونيسيا ونيجيريا والهند، تحتفظ بإعانات كبيرة من الوقود الأحفوري لإبقاء البنزين والديزل والكيروسين في متناول اليد، والأساس المنطقي هو حماية الأسر المعيشية المنخفضة الدخل من تقلب أسعار الطاقة العالمية ودعم التصنيع، وفي الممارسة العملية، كثيرا ما تكون هذه الإعانات تراجعية، حيث تؤدي نسبة الأسر المعيشية الأكثر ثراء إلى زيادة قيمة الدعم بمقدار ستة أمثال ما هو عليه بالنسبة لأفقر 20 في المائة (وفقاً لدراسات صندوق النقد الدولي).

تصميم إعانات أفضل: مبادئ لصانعي السياسات

إن المبادلات المتأصلة في الإعانات لا تعني التخلي عنها - بل إنها تتطلب تصميما دقيقا وتقييما مستمرا، ويمكن للعديد من المبادئ أن تحسن النتائج.

تحديد الأهداف والأهلية

وينبغي أن تكون الإعانات موجهة إلى المستفيدين الذين يُقصد بهم المساعدة، وأن تخفض اختبارات الوسائل التسرب إلى الأسر المعيشية ذات الدخل المرتفع وتخفض إلى أدنى حد من النفايات المالية، وعلى سبيل المثال، بدلا من دعم جميع استهلاك الطاقة، يمكن للحكومة أن تقدم التحويلات النقدية المباشرة أو القسائم إلى الأسر المنخفضة الدخل فقط، كما أن نظم تحديد الهوية الحديثة (مثل أدار في الهند) تجعل من الممكن تحقيق الهدف الآن أكثر مما كان عليه في العقود الماضية.

حدود الوقت وآليات التشغيل التدريجي

ولا ينبغي أن تكون الإعانة دائمة، إذ أن وضع شروط واضحة للآجال - حيث تنتهي الإعانة تلقائيا بعد عدد من السنوات ما لم تُعاد صياغتها من خلال استعراض شفاف - يُلزم إعادة التقييم الدوري ويمنع الترسب، وبالنسبة للصناعات الرضّع، يمكن أن يدفع الجدول الزمني لتناقص الدعم الشركات إلى المنافسة، ويمكن أن يعزى نجاح العديد من إعانات الطاقة المتجددة في أوروبا وآسيا جزئيا إلى معدلات الانحدار البني التي تقل مستويات الدعم مع انخفاض تكاليف التكنولوجيا.

الشفافية والرصد

وينبغي الإبلاغ الكامل عن جميع الإعانات، بما في ذلك الإعانات الضمنية، في الميزانية، ورهنا بإجراء مراجعات مستقلة للحسابات، وكثيرا ما تعامل النفقات الضريبية )خسائر الإيرادات من الإجازات الضريبية( خارج الميزانية في كثير من البلدان، مما يخفي أثرها المالي الحقيقي، ويتيح نشر سجلات الإعانة - كما فعلت بعض دول منظمة التعاون والتنمية في الميدان الاقتصادي - للمواطنين والباحثين تتبع من يستفيدون من هذه التكاليف، ويوفر التحليل المنتظم للتكاليف والفوائد الذي يشمل الآثار الخارجية البيئية والاجتماعية صورة أكمل.

تقييم أداء الإعانة

وبعد تقديم إعانة، يحتاج مقررو السياسات إلى أساليب تقييم قوية لتحديد ما إذا كان يعمل على النحو المقصود أو ينبغي تعديله أو إلغاؤه.

إطار تحليل التكاليف والفوائد

ويقارن التقييم السليم مجموع التكاليف الاجتماعية للإعانة )النفقات المالية المباشرة، فقدان الوزن المميت، الضرر البيئي، التغيرات السلوكية غير المقصودة( مقابل مجموع الفوائد الاجتماعية )الإنصاف المرتجل، والخارجيات الإيجابية، والاستقرار( وهذا ليس مجرد عملية كمية - فالعديد من الفوائد يصعب تمويلها - بل إن التقييم النوعي المنظم يساعد على زيادة المفاضلات، وعلى سبيل المثال، يمكن أن تكون تكاليف الإعانات الزراعية للبيئة وأسواق الأغذية العالمية مرجحة.

المؤشرات الرئيسية والمقاييس

وتشمل القياسات المشتركة تكلفة الإعانة لكل وحدة من النتائج المقصودة (مثلاً، تكلفة كل طن من ثاني أكسيد الكربون المخفضة من أجل إعانات الطاقة النظيفة)، ومعدل التسرب (نسبة مئوية من الإعانات التي تفيد المجموعات غير المقصودة)، ونسبة التبعية (كم يعتمد معظم ربحية الصناعة على الإعانة) وينبغي أيضاً أن ينظر التقييم في التأثيرات الدينامية: هل تؤدي الإعانة إلى ابتكار وتعلم، أو أنها ترسيخ العمليات القائمة وتثبطت الدراسات المتعلقة بالتكيف؟

الاستنتاج: إدارة الدعم

إن الإعانات المالية ليست جيدة عالميا ولا سيئة بطبيعتها، فهي أدوات قوية تعكس قيم المجتمع وأولوياته - سواء لحماية الأسر المعيشية الضعيفة أو حفز الابتكار الأخضر أو الحفاظ على الصناعات التقليدية، والعامل الرئيسي هو أن نعالجها بوعي واضح بالمواضيع، والتشوهات في الأسواق والأعباء المالية، والتوقعات الإيجارية، والعواقب غير المقصودة، هي أمور حقيقية ويجب إدارتها من خلال التصميم الدقيق، والحوكمة، وعدم المساواة المستمرة.