Dans l'ensemble du Royaume-Uni, les maires se tournent de plus en plus vers les partenariats public-privé (PPP) en tant que mécanisme stratégique pour financer et exécuter des projets de développement urbain majeurs.Avec les budgets de l'administration centrale sous la pression persistante et les villes en concurrence pour les investissements, ces collaborations offrent un moyen pragmatique de construire des logements, de moderniser les réseaux de transport et de régénérer les espaces publics.

Cette approche n'est pas nouvelle – le Royaume-Uni a utilisé le financement privé pour des projets publics depuis l'Initiative de financement privé (IFP) des années 90 – mais le rôle des maires élus directement, en particulier ceux qui ont des pouvoirs d'autorité combinés, a donné un nouvel élan aux PPP.

Qu'est-ce que les partenariats public-privé?

Les partenariats public-privé sont des arrangements contractuels dans lesquels une entité privée prend en charge la conception, la construction, le financement et l'exploitation d'un projet public – souvent sur une période de 25 à 30 ans. En contrepartie, le partenaire privé reçoit des revenus, généralement du secteur public sous forme de frais unitaires, ou de frais d'utilisation tels que péages ou vente de billets. L'idée principale est de partager les risques et les récompenses : le secteur public a accès au capital initial et à l'innovation du secteur privé, tandis que le partenaire privé obtient un rendement prévisible et à long terme de son investissement.

Le Royaume-Uni a appliqué des PPP dans divers secteurs, depuis les écoles et les hôpitaux jusqu'aux routes et au rail. Les modèles de PPP modernes ont évolué pour inclure des variantes plus légères telles que les contrats de conception-construction-financement-maintain (DBFM) ainsi que des accords de partage des revenus plus souples.

Pour un aperçu plus approfondi des structures des PPP, l'Institute for Government fournit un explication utile sur l'histoire et les modèles de financement privé dans les projets publics.

Comment les maires utilisent les PPP dans le développement urbain

Les maires du Royaume-Uni déploient des PPP pour relever des défis urbains spécifiques. Bien que les priorités de chaque ville diffèrent, trois domaines sont apparus comme étant les plus communs : le logement, les transports et les espaces publics.

Développement du logement

Dans le Grand Manchester, le maire Andy BurnhamShart Strategy s'est appuyé sur des coentreprises avec des promoteurs privés pour fournir des milliers de maisons mixtes, y compris une proportion importante d'unités abordables. En contribuant à la propriété publique et en rationalisant les approbations de planification, l'autorité combinée réduit le risque pour les partenaires privés, rendant les programmes financièrement viables qui autrement ne seraient pas mis en œuvre.

De même, dans les West Midlands, le maire Richard Parker a défendu des modèles de partenariat qui lient la fourniture de logements à l'amélioration des infrastructures.Un cadre de PPP garantit que les nouveaux aménagements de logements sont accompagnés des routes, écoles et espaces verts nécessaires, financés en partie par des contributions de promoteurs et en partie par des subventions publiques.

Birmingham , la régénération de Perry Barr, liée aux Jeux du Commonwealth de 2022, en offre un exemple important. Le conseil s'est associé à un consortium privé pour redevelopper une grande zone en un nouveau quartier résidentiel et commercial, livrant plus de 1000 maisons aux côtés de nouvelles liaisons de transport et d'un domaine public.

Infrastructures de transport

Le transport est un domaine PPP classique, et les maires du Royaume-Uni utilisent de plus en plus ces partenariats pour étendre et améliorer leurs réseaux. Londres Crossrail (aujourd'hui la ligne Elizabeth) a été livré en partie par un modèle PPP – bien que sa structure ait été inhabituellement complexe.

Dans l'Ouest de l'Angleterre, le maire du métro Dan Norris a obtenu un PPP pour le système de transport en commun Ashton Gate to Temple Meads, combinant des financements publics et des investissements privés dans le matériel roulant et les systèmes.

L'extension du réseau de tramway de Manchester dépend également des PPP. L'autorité de Transport for Greater Manchester a utilisé des contrats de conception-construction-financement-maintien de plusieurs extensions Metrolink, transférant le risque de construction à des consortiums privés tout en conservant un contrôle à long terme sur les tarifs et la qualité du service.

Espaces publics et lieux culturels

La revitalisation des parcs, des places et des lieux culturels est un autre domaine où les maires tirent parti des investissements privés. Bristol a notamment remodelé le port, impliquant un PPP entre le conseil municipal et un promoteur pour transformer les quais abandonnés en front de mer mixte avec des promenades publiques, des restaurants et des appartements. Le partenaire privé a financé la majeure partie de la construction, tandis que le conseil a fourni la sécurité de planification et l'entretien continu du domaine public.

À Liverpool, le maire Steve Rotheram a supervisé le renouvellement du front de mer historique de la ville par le biais d'un partenariat avec l'Autorité combinée de la région de Liverpool et des investisseurs privés. La création du Centre d'expositions de Liverpool et l'expansion de l'hôtel Titanic ont été facilitées par un PPP qui partageait les revenus de l'accueil d'événements.

Birmingham Reconstruire The Square – une place publique centrale – a impliqué un quartier d'amélioration des entreprises locales (BID) en partenariat avec le conseil municipal pour financer une meilleure programmation d'éclairage, de sièges et d'événements.

Avantages des PPP pour la croissance urbaine

Les avantages des PPP pour le développement urbain sont bien documentés, mais ils doivent être évalués de manière critique. Voici les principaux avantages que les maires citent habituellement.

Exécution accélérée des projets

Les PPP compressent cette échéance parce que le partenaire privé a de fortes incitations à réaliser rapidement et à commencer à générer des rendements. À Manchester, MediaCityUK développe, le cadre PPP a permis l'ouverture de la première phase en quatre ans, contre sept ans selon une approche purement publique. Cette vitesse est particulièrement précieuse pour les maires qui font face à de courts cycles électoraux et doivent faire preuve de résultats tangibles.

Rentabilité et transfert des risques

Les PPP déplacent de nombreux risques – retards de construction, dépassements de coûts, performance opérationnelle – du secteur public au partenaire privé. Parce que les entreprises privées sont mieux équipées pour gérer ces risques et peuvent réaliser des économies d'échelle, les projets sont souvent livrés de manière plus rentable. Une étude de l'Office national d'audit a constaté que les projets PFI et PPP bien structurés au Royaume-Uni étaient 60 à 70% plus susceptibles d'être livrés dans les délais et sur le budget que les contrats traditionnels.

Pour les maires, la capacité d'attirer des capitaux privés réduit également la pression immédiate sur les budgets des conseils.Le gouvernement britannique fixant des limites aux emprunts des collectivités locales, les PPP permettent aux villes de poursuivre des projets majeurs sans dépasser les contraintes fiscales.

Accès à l'innovation et à l'expertise

Dans les projets de ville intelligente – comme Bristol , le déploiement de capteurs IoT pour la surveillance de la qualité de l'air – un PPP avec une entreprise technologique a fourni des équipements de pointe et des analyses de données que la ville n'aurait pas pu développer seule. Les maires utilisent de plus en plus ces partenariats pour piloter de nouvelles approches en matière d'efficacité énergétique, de connectivité numérique et d'infrastructure verte.

Par exemple, le partenariat de la Greater London Authority avec Microsoft pour créer un « double numérique » de la ville pour planifier des simulations combine des objectifs publics avec des capacités technologiques privées. L'outil qui en résulte aide les décideurs à visualiser l'impact des nouveaux développements sur les transports, la qualité de l'air et l'utilisation de l'énergie – une innovation qui aurait été prohibitifment coûteuse pour le secteur public de se développer indépendamment.

Défis et considérations

Malgré ces avantages, les PPP ne sont pas une panacée. Les maires doivent relever des défis importants et les partenariats mal structurés peuvent renforcer les engagements à long terme des contribuables.

Négociations complexes

La rédaction d'un contrat PPP qui équilibre les risques et les récompenses pour les deux parties est notoirement difficile. La complexité juridique et financière nécessite souvent des conseillers coûteux, et les négociations peuvent durer des années. Les premiers hôpitaux PFI du Royaume-Uni ont été critiqués pour avoir enfermé le NHS dans des contrats inflexibles qui ont rendu difficile l'adaptation des services.

Dans de nombreuses collectivités, cette expertise est encore en cours de construction. L'Autorité mixte des West Midlands a créé une unité PPP dédiée en 2022, mais les petites villes ne disposent peut-être pas de la bande passante nécessaire pour gérer efficacement le processus. La transparence des conditions contractuelles est tout aussi essentielle; le public doit être en mesure d'examiner l'optimisation des ressources et les coûts à long terme de tout partenariat.

Engagements à long terme et flexibilité

Les PPP sont généralement de 25 à 30 ans ou plus. Pendant cette période, les priorités politiques peuvent changer, les conditions économiques peuvent changer et la technologie peut évoluer. Un PPP de tramway convenu en 2010 peut sembler très différent dans le contexte des véhicules électriques autonomes des années 2030. Les maires doivent intégrer la flexibilité dans les contrats – par des clauses de rupture, des déclencheurs de renégociation ou des mécanismes de rafraîchissement technologique – pour éviter d'être enfermés dans des solutions dépassées.

L'effondrement de Carillion en 2018 a démontré les risques d'une dépendance excessive à l'égard d'un seul partenaire privé. Plusieurs PPP hospitaliers et routiers ont dû être sauvés par le secteur public, exposant les contribuables aux dépassements de coûts. Les maires doivent s'assurer qu'ils ont des plans d'urgence et des réserves financières pour gérer ces scénarios, et devraient éviter de mettre tous leurs oeufs de développement dans un seul panier privé.

Responsabilité publique et rapport qualité-prix

Comme les PPP impliquent des paiements publics à long terme aux entreprises privées, ils peuvent être considérés comme une forme d'emprunt hors bilan. L'Office national de vérification des comptes a à plusieurs reprises indiqué que les PPP sont souvent plus chers que les emprunts publics directs à long terme, en raison de coûts financiers privés plus élevés. Les maires doivent donc veiller à ce que tout PPP offre un rapport qualité-prix démontrable – non seulement par l'évitement des coûts budgétaires aujourd'hui, mais par un transfert de risque réel et des avantages opérationnels qui justifient le coût de financement plus élevé.

La loi britannique sur la liberté de l'information peut s'appliquer à certains contrats de PPP, mais beaucoup contiennent des clauses de confidentialité qui limitent l'examen. Les maires élus ont une responsabilité particulière à être ouverts aux électeurs sur les termes, les coûts et les objectifs de performance de tout partenariat.

Pour des conseils sur les meilleures pratiques en matière de gouvernance, l'Institution of Civil Engineers offre des ressources pour maintenir la responsabilité dans les PPP.

Études de cas dans les villes du Royaume-Uni

Plusieurs villes britanniques fournissent des exemples instructifs de PPP en action, qui illustrent à la fois le potentiel et les réalités pratiques du développement fondé sur le partenariat.

Londres: Crossrail et la ligne Elizabeth

Le projet Crossrail de Londres, le plus important projet d'infrastructure en Europe, a été financé en partie par un PPP entre Transport for London (TfL) et un consortium privé chargé de la livraison des tunnels et des stations de base. Le projet a connu des retards et des dépassements de coûts importants, en partie en raison de la complexité de l'intégration de plusieurs contrats privés.

Manchester: MediaCityUK

MediaCityUK à Salford Quays est un exemple phare de régénération urbaine grâce à un PPP. Le projet a été réalisé par une coentreprise entre Peel Holdings (privé) et la BBC (public), avec le soutien du Conseil municipal de Salford et de l'Agence de développement du Nord-Ouest. Il a transformé un ancien docklands en un groupe de médias et de technologies prospères, qui abrite la BBC, ITV, et des centaines d'entreprises créatives. Le facteur clé de succès a été une structure de partenariat souple qui a permis au secteur public de fournir des terrains et des infrastructures tandis que le partenaire privé gérait la construction et le développement commercial.

Bristol: Arena et Baltic Wharf

Bristol a commencé par utiliser un modèle PPP pour construire une arène, rebaptisée plus tard « Bristol Beacon » pour le lieu de musique rénové. Le conseil municipal s'est associé à un promoteur privé pour construire une grande salle de divertissement sur Baltic Wharf, mais le projet a finalement été annulé après de longues négociations sur le partage des risques. L'échec souligne combien il est difficile d'aligner les intérêts dans les grandes arènes, où les projections de revenus sont intrinsèquement incertaines.

Plus généralement, Bristol a été le pionnier de l'utilisation des PPP pour des interventions urbaines plus petites.Bristol City Council Parks PPP[ pour Castle Park a impliqué une société privée gérant l'entretien et les événements en échange d'une part de la restauration et des revenus de location.

Birmingham: Legs des Jeux du Commonwealth

Birmingham a utilisé les PPP pour fournir une grande partie de l'infrastructure pour les Jeux du Commonwealth de 2022, y compris le stade Alexander rénové et le village des athlètes de Perry Barr. Le village a été construit par un promoteur privé en vertu d'un accord qui a garanti au promoteur un flux de revenus à long terme de la location des logements comme logements pour étudiants après les Jeux. Cette structure innovante a permis à Birmingham d'éviter les coûts d'investissement initiaux tout en fournissant des logements de haute qualité qui serviront la ville pendant des décennies.

Perspectives d'avenir

Comme les pouvoirs mayorals du Royaume-Uni continuent de s'étendre par le biais d'accords de décentralisation, l'utilisation des PPP dans le développement urbain va probablement augmenter.

Premièrement, l'urgence climatique entraîne une demande d'infrastructures vertes – des réseaux de chauffage urbain aux points de recharge des véhicules électriques – qui nécessite souvent des investissements initiaux importants. Les PPP peuvent débloquer des capitaux privés pour ces projets, en particulier lorsque les revenus peuvent être générés par des frais d'utilisation ou des économies d'énergie.

Deuxièmement, le programme de nivellement du gouvernement canalise le financement par l'intermédiaire des autorités mixtes mayorales, dont beaucoup devront compléter les subventions par des investissements privés pour atteindre leurs ambitions. Le Fonds de nivellement des zones locales encourage les régions à soumettre des offres qui tirent parti des co-investissements privés, favorisant ainsi efficacement la formation de PPP.

Troisièmement, les maires étudient des modèles de partenariat plus souples, comme les obligations à impact social et les obligations municipales co-éparpillées avec des partenaires privés, afin de réduire la dépendance à l'égard des structures traditionnelles de style PFI.

Toutefois, le succès des futurs PPP dépendra de trois facteurs : des cadres de gouvernance solides, un engagement communautaire authentique et une volonté d'apprendre des erreurs passées – tant nationales qu'internationales. Pour une perspective comparative, le OCDE=s PPA knowledge hub[ fournit des études de cas et des conseils sur lesquels les maires du Royaume-Uni peuvent puiser.

En conclusion, les partenariats public-privé offrent aux maires un outil puissant mais imparfait pour stimuler le développement urbain. Utilisé stratégiquement – avec des objectifs clairs, une répartition équilibrée des risques et une transparence – ils peuvent réaliser des projets transformatifs que ni le secteur public ni le secteur privé ne pourraient réaliser seuls.