L'écart de financement des infrastructures : un appel à l'innovation

Les infrastructures urbaines constituent l'épine dorsale de la productivité économique, de la santé publique et de la qualité de vie.Les routes, les ponts, les réseaux d'approvisionnement en eau, les réseaux énergétiques et les réseaux de transport public forment le système circulatoire des villes modernes. Pourtant, il existe un fossé considérable et croissant entre les besoins en infrastructures du XXIe siècle et la capacité financière des budgets publics traditionnels.

Cette pression financière a catalysé une vague de créativité dans les finances publiques.Les villes et les promoteurs de projets cherchent de plus en plus à dépasser les fonds publics pour puiser dans le capital privé, aligner les investissements sur les objectifs sociaux et environnementaux et distribuer les risques de manière plus intelligente.Le résultat est une trousse diversifiée et sophistiquée de modèles de financement novateurs.

Partenariats public-privé : au-delà des marchés traditionnels

Les partenariats public-privé (PPP) représentent un changement fondamental par rapport aux marchés publics traditionnels, au lieu de concevoir, construire, financer et exploiter un actif entièrement isolément, un PPP tire parti de l'efficacité, du capital et de l'expertise du secteur privé. Le concept de base est un contrat à long terme où le partenaire privé assume des risques et des responsabilités importants pour la prestation d'un service ou d'un actif public.

Variations des structures des PPP

Le terme « PPP » couvre un large éventail d'arrangements contractuels, chacun comportant un profil distinct d'attribution des risques. Comprendre les variations est essentiel pour choisir le bon modèle pour un projet donné.

  • Design-Build-Finance-Operate-Maintain (DBFOM):[ Il s'agit d'un modèle complet où le partenaire privé est responsable de toutes les étapes du cycle de vie du projet. Le secteur public précise les exigences de production (p. ex., «une route à quatre voies de 10 milles avec une vitesse moyenne spécifique») tandis que le partenaire privé est laissé pour innover dans la conception et la prestation.
  • Concessions: Dans une concession, le gouvernement accorde à une entité privée le droit d'exploiter, de maintenir et de percevoir des revenus d'un actif existant pour une période déterminée. Le partenaire privé apporte souvent des améliorations importantes au capital dans le cadre de l'entente.
  • Construire-Operate-Transfer (BOT):[ Le formulaire PPP le plus traditionnel, où le partenaire privé construit une installation, l'exploite pendant une période déterminée pour récupérer son investissement et gagner un rendement, puis transfère la propriété au secteur public sans frais.

Le choix de la structure dépend fortement de la nature de l'actif, du potentiel de production de revenus (p. ex., péages par rapport aux paiements de disponibilité du gouvernement) et de la capacité du secteur public à gérer le contrat à long terme.

Attribution des risques et rapport qualité-prix

La principale justification de l'utilisation d'un PPP est le concept de rapport qualité-prix (VfM), qui va au-delà du coût initial de construction le plus bas. Le VfM est réalisé lorsque les risques transférés au secteur privé entraînent un coût total du cycle de vie inférieur à celui que le gouvernement avait lui-même réalisé.

Dans un PPP bien structuré, les risques sont attribués à la partie la plus apte à les gérer. Par exemple, un consortium privé est généralement mieux équipé pour gérer le risque de calendrier des travaux, tandis que le gouvernement peut conserver le risque politique ou réglementaire. Si le partenaire privé sous-estime le volume de trafic sur une route à péage (risque de demande), il supporte les conséquences financières, et non le contribuable.Cette harmonisation des mesures incitatives encourage une diligence raisonnable et une efficacité opérationnelle rigoureuse.Toutefois, les PPP ne sont pas une balle d'argent.Ils exigent une capacité solide du secteur public de négocier des contrats complexes et un cadre juridique solide pour les faire respecter.

Impact Investing: Capital avec une conscience

Une part importante du capital privé cherche maintenant activement à investir dans des projets qui génèrent des avantages sociaux et environnementaux mesurables, tout comme les rendements financiers.C'est le domaine de l'investissement d'impact, et l'infrastructure est un élément naturel de cette philosophie.

Les investisseurs qui ont des répercussions sur les infrastructures ne se contentent pas d'éviter des dommages (examen de la performance environnementale); ils cherchent intentionnellement à contribuer à des résultats positifs.Ce changement permet de débloquer de vastes réserves de capitaux institutionnels, y compris des fonds de pension et des fonds souverains, qui ont une structure de responsabilité à long terme parfaitement adaptée à la nature de longue durée des actifs d'infrastructure.]Global Impact Investing Network (GIIN)] suit ce marché en pleine croissance, qui représente maintenant plus d'un trillion de dollars en actifs sous gestion.

Mélanger les retours et la mission

L'un des défis que pose l'investissement dans l'infrastructure est de concilier le désir de rentabilité concurrentielle du marché avec le besoin d'impact social profond.Les projets qui servent les populations à faible revenu ou nécessitent des investissements sociaux initiaux importants peuvent offrir des rendements financiers moins élevés mais générer une valeur sociale démesurée.Cela a conduit à l'émergence de «capital concessionnaire» ou de «capital première perte», où les fondations philanthropiques ou les institutions de financement du développement acceptent un rendement inférieur ou un risque plus élevé pour les investisseurs privés.

Démocratiser le financement des infrastructures

La technologie et l'innovation réglementaire permettent aux citoyens d'investir directement dans l'infrastructure qu'ils utilisent chaque jour. Cette démocratisation des finances renforce l'engagement communautaire, aligne les projets sur les priorités locales et ouvre de nouvelles sources de capital patient.

Financement participatif basé sur la plate-forme

Pour les infrastructures urbaines, il s'agit souvent d'installations solaires communautaires, de parcs publics, de marchés agricoles ou de ponts piétonniers. Bien que les capitaux recueillis soient généralement modestes par rapport à un grand projet routier, le processus renforce l'élan politique et social. Il démontre la demande locale et peut débloquer des subventions plus importantes ou des fonds de contrepartie auprès d'organismes gouvernementaux.

Mini-Bonds municipaux et investissements directs

Les obligations de la ville verte, par exemple, ont été utilisées par des villes comme Göteborg, en Suède, pour financer des projets climatiques. Aux États-Unis, l'aéroport international Denver a permis aux résidents locaux d'être les premiers à acheter des obligations, favorisant ainsi un sentiment de propriété locale. Ces programmes offrent plusieurs avantages : ils tirent parti de l'épargne locale, réduisent la dépendance à Wall Street et créent une circonscription naturelle pour le projet. Les investisseurs sont souvent disposés à accepter un taux d'intérêt légèrement inférieur parce qu'ils croient à l'avantage local du projet, réduisant ainsi le coût du capital de la ville.

Fiducies foncières communautaires et modèles coopératifs

Pour ce qui est des logements et des installations communautaires, des modèles de propriété novateurs se révèlent efficaces.Les CLT acquièrent des terres et les détiennent en fiducie pour la collectivité, les louent à des résidents ou à des promoteurs, ce qui élimine le coût des terres de l'équation du logement, assure un coût permanent.

Instruments financiers modernes pour la résilience urbaine

Au-delà des nouveaux modèles d'approvisionnement et des classes d'investisseurs, une série d'instruments financiers modernes a été élaborée pour canaliser le capital de façon plus efficace vers des résultats publics précis, qui représentent une évolution sophistiquée des obligations municipales traditionnelles.

Obligations vertes, sociales et durables (GSS)

Le marché obligataire du GSS a explosé ces dernières années, fournissant une source de financement spécifique pour des projets présentant des avantages environnementaux ou sociaux spécifiques.Le principe de base est l'engagement d'utiliser les recettes uniquement pour les projets éligibles désignés.]L'Initiative des obligations climatiques[ joue un rôle clé dans la certification des obligations vertes, en s'assurant qu'elles correspondent aux objectifs de l'Accord de Paris.Cette certification fournit une assurance aux investisseurs et protège contre le «lavage vert».

Obligations à impact social et rémunération pour le succès

Dans ce modèle novateur, les investisseurs privés fournissent des capitaux initiaux pour les programmes sociaux (p. ex., éducation de la petite enfance, soins préventifs, soutien aux sans-abri). Le gouvernement rembourse aux investisseurs un rendement *seulement si* le programme obtient des résultats sociaux pré-approuvés, vérifiés par un évaluateur indépendant. Pour les infrastructures urbaines, cela a été appliqué à des programmes comme l'installation de mesures d'efficacité énergétique dans les logements à faible revenu ou la formation professionnelle des jeunes dans le domaine de l'entretien des infrastructures.

Obligations de résilience et obligations de catastrophe (CAT)

Les obligations de résilience sont un type de caution verte spécialement conçu pour financer des projets qui améliorent la capacité d'une ville à résister aux chocs climatiques, tels que les murs de mer, les systèmes de drainage ou les toits verts. Un instrument connexe, le « Catastrophe (CAT) Bond », transmet le risque d'assurance d'une catastrophe aux marchés financiers. En échange d'un rendement élevé, les investisseurs acceptent de perdre leur principal en cas de catastrophe spécifique (par exemple, un ouragan de catégorie 4).

Capture de la valeur du terrain : la proximité monétisante

L'un des outils de financement les plus puissants, mais sous-utilisés, est la récupération de la valeur foncière (VAC). Le principe est simple : lorsque l'investissement public dans l'infrastructure, comme une nouvelle ligne de métro, augmente la valeur des terres adjacentes, le public devrait saisir une partie de cette somme non gagnée pour aider à payer le projet. La forme la plus courante est le financement de l'augmentation des impôts (TIF), où une ville désigne un district et consacre des augmentations futures des recettes fiscales foncières dans ce district pour payer les améliorations de l'infrastructure.

Finances mixtes et atténuation des risques

De nombreux projets d'infrastructure urbaine à impact élevé dans les économies émergentes ou les marchés mal desservis restent non financés parce qu'ils sont perçus comme trop risqués par les prêteurs commerciaux. Le financement mixte est une approche structurante qui utilise des capitaux concessionnels (des fondations philanthropiques, des institutions financières nationales ou des gouvernements) pour dérisquer un investissement, ce qui rend attrayant pour les investisseurs privés qui ont besoin de rendements de marché.

La structure typique comporte une « pile de capitaux ». Au bas se trouve la première tranche de pertes – souvent financée par une agence de développement – qui absorbe les premières pertes si le projet est défaillant. Au-dessus, c'est une tranche de mezzanine avec un profil de risque/rendement modéré. Au sommet se trouve la tranche de dettes senior, composée de prêts commerciaux d'investisseurs institutionnels. En faisant absorber la première partie de la volatilité initiale, la tranche senior peut obtenir une cote de qualité d'investissement, déblocant des capitaux à grande échelle des fonds de pension et des compagnies d'assurance. Les Principes de l'OCDE sur les finances mixtes fournissent un cadre pour utiliser efficacement cette approche, mettant l'accent sur la transparence et l'additionnalité d'impact.

Synthèse de l'ensemble des fonds

L'ère de la dépendance à l'égard d'une seule source de financement pour les grandes infrastructures urbaines est terminée. Les villes les plus prospères seront celles qui maîtrisent l'art de la « pile de financement » – combinant stratégiquement plusieurs modèles novateurs pour construire une structure de capital résiliente et efficace pour chaque projet. Un seul investissement important en transit pourrait être financé par une pile de capital mixte : un prêt de premier plan d'une banque d'infrastructure verte, un prêt subordonné d'un fonds d'impact, des capitaux propres d'un concessionnaire PPP, une subvention d'un programme fédéral de résilience et des mini-obligations communautaires vendues aux résidents locaux.

Ces modèles financiers complexes exigent toutefois des capacités du secteur public sophistiquées, les gouvernements doivent acquérir les compétences nécessaires pour structurer les marchés, négocier les contrats, mesurer l'impact et gérer les engagements à long terme, et veiller à ce que la recherche de capitaux privés ne porte pas atteinte à la responsabilité ou à l'équité publiques, la transparence n'étant pas négociable, et les citoyens doivent comprendre les engagements financiers à long terme pris en leur nom.

La fusion de l'efficacité privée avec l'objectif public, facilitée par l'ingénierie financière innovante, est la clé pour libérer les milliards de dollars nécessaires pour construire les villes durables, équitables et résilientes de l'avenir. En dépassant les frontières traditionnelles et en adoptant ces divers modèles de financement, les dirigeants urbains peuvent transformer le défi de l'infrastructure d'un fardeau fiscal en un investissement partagé dans la prospérité collective.