Introduction: La Constitution influence durablement l'autorité monétaire américaine

La Constitution des États-Unis, ratifiée en 1788, demeure la loi suprême du pays, qui fournit le cadre structurel et juridique dans lequel toutes les institutions fédérales fonctionnent. Parmi ses fonctions les plus souvent négligées, il y a son rôle dans la formation du système monétaire national et de la banque centrale, la Réserve fédérale. Bien que la Constitution ne mentionne pas de nom de banque centrale, elle jette les bases d'une telle institution par des subventions spécifiques au pouvoir, des principes du fédéralisme et du système de contrôle et d'équilibre.

L'article I, section 8, alinéa 5 de la Constitution confère au Congrès le pouvoir de «faire de l'argent, de réglementer sa valeur et celle de la monnaie étrangère, et de fixer la norme de poids et de mesures».Cette disposition, combinée à la clause nécessaire et appropriée (article 18), donne au Congrès une large latitude pour créer des institutions et adopter des lois qui lui permettent d'exercer efficacement ces pouvoirs monétaires.Au cours du siècle dernier, cette autorité constitutionnelle a constitué le fondement juridique de la loi fédérale de 1913 sur la réserve, qui a créé le système fédéral de réserve.

Cet article explore comment la Constitution a façonné la Réserve fédérale et sa conduite de la politique monétaire. Nous examinerons les fondements constitutionnels de la banque centrale aux États-Unis, les débats historiques qui ont mené à la création de la Réserve fédérale, les contraintes juridiques qui pèsent sur ses actions et les implications contemporaines de ces racines constitutionnelles.

La Fondation constitutionnelle pour la banque centrale aux États-Unis

La Constitution n'autorise pas explicitement la création d'une banque centrale, mais confère des pouvoirs énumérés au Congrès, le dixième amendement réservant tous les autres pouvoirs aux États ou au peuple. La question de savoir si le Congrès pourrait créer une banque nationale, et par extension, une banque centrale, a été débattue avec vigueur dans la république primitive.

Article I, section 8 : Les pouvoirs monétaires du Congrès

Les principales dispositions constitutionnelles relatives à la Réserve fédérale sont énoncées à l'article I, section 8. Au-delà de la clause de monnaie, le Congrès a également le pouvoir d'emprunter de l'argent au crédit des États-Unis, de réglementer le commerce avec les nations étrangères et entre les différents États (la clause de commerce), et de faire toutes les lois qui seront nécessaires et appropriées pour réaliser les pouvoirs susmentionnés. Ensemble, ces clauses fournissent une base juridique large pour une banque centrale qui peut émettre des devises, gérer le système de paiement national et influencer les conditions de crédit.

La Constitution interdit explicitement aussi aux Etats de cotiser, d'émettre des lettres de crédit ou de faire tout sauf de l'or et de l'argent une offre de paiement de dettes (article I, section 10). Cela garantit que l'autorité monétaire est une responsabilité fédérale, éliminant le chaos des monnaies émises par l'Etat qui avaient entaché la période de la Confédération.

La clause nécessaire et appropriée et les pouvoirs implicites

La clause nécessaire et appropriée (article I, article 8, article 18) a fait l'objet de jugements de la Cour suprême qui affectent directement la constitutionnalité de la Réserve fédérale.McCulloch c. Maryland] (1819), le juge en chef John Marshall a déclaré que le Congrès possédait des pouvoirs implicites au-delà de ceux explicitement énumérés dans la Constitution. L'affaire est née de la tentative de Maryland d'imposer la deuxième banque des États-Unis, un prédécesseur de la Fed. La Cour a statué que la charte d'une banque était un moyen nécessaire et approprié pour exécuter les pouvoirs énumérés par le Congrès, y compris le pouvoir de percevoir des impôts, d'emprunter de l'argent et de réglementer le commerce, même si aucune telle banque n'était mentionnée dans la Constitution.

Lorsque le Congrès a adopté la loi fédérale sur la réserve en 1913, il s'est fondé sur le même raisonnement : la création d'une banque centrale était un instrument pratique et utile pour exercer son autorité constitutionnelle sur la monnaie, le crédit et le système bancaire. Des affaires ultérieures de la Cour suprême, telles que États-Unis c. Butler (1936) et Wickard c. Filburn (1942), ont élargi la portée du pouvoir fédéral en vertu de la clause sur le commerce, fournissant un soutien constitutionnel supplémentaire au rôle de la Fed dans la réglementation des marchés financiers nationaux.

Contexte historique : de la Première Banque à la Loi fédérale sur les réserves

Pour apprécier l'influence constitutionnelle sur la Réserve fédérale, il est utile de comprendre l'évolution historique de la banque centrale aux États-Unis. Les débats sur les Première et Deuxième Banques des États-Unis ont été fondamentalement des débats constitutionnels, opposant des constructionnistes stricts aux défenseurs des pouvoirs implicites.

Les premières et les deuxièmes banques des États-Unis

Alexander Hamilton, secrétaire du Trésor, proposa la Première Banque des États-Unis en 1791. Il soutenait que la Constitution était nécessaire et qu'elle permettait au Congrès de créer une banque nationale comme instrument de gestion des finances de la nation. Thomas Jefferson et James Madison s'opposaient à la banque, prétendant que la Constitution n'accordait pas ce pouvoir au Congrès. Le président George Washington s'est opposé à Hamilton, signant la banque en droit. La Première Banque fonctionnait jusqu'à l'expiration de sa charte en 1811, créant un précédent pour la participation fédérale dans le secteur bancaire.

La deuxième Banque des États-Unis fut constituée en 1816, suite aux dislocations financières de la guerre de 1812. Sa constitutionnalité fut de nouveau contestée, mais la Cour suprême, dans McCulloch c. Maryland, affirma que le Congrès pouvait charter une banque. Cependant, le président Andrew Jackson, un adversaire acharné de la deuxième Banque, a opposé son veto à son recharter en 1832, faisant valoir qu'il était inconstitutionnel et que ses pouvoirs n'étaient pas nécessaires et propres, mais simplement commodes.

La panique de 1907 et l'appel à la réforme

L'absence de banque centrale a contribué à une série de paniques financières, notamment la Panique de 1907, qui a mis en évidence la fragilité du système bancaire décentralisé national. En réponse, le Congrès a créé la Commission monétaire nationale, qui a étudié les systèmes bancaires centraux en Europe et recommandé la création d'une banque centrale. La loi fédérale de 1913 sur la réserve qui en a résulté est le produit d'un débat politique et constitutionnel intense.

Le Congrès a finalement adopté la loi, et le président Woodrow Wilson l'a signée.Le système de réserve fédérale a été conçu comme une banque centrale décentralisée, un compromis entre ceux qui craignaient le pouvoir centralisé et ceux qui voulaient une autorité monétaire forte.Le système comprenait douze banques de réserve fédérales régionales, un conseil des gouverneurs à Washington, et le Comité fédéral ouvert sur le marché (FOMC), qui établit la politique monétaire.

La Réserve fédérale a un mandat constitutionnel et des pouvoirs

La loi fédérale sur la réserve, telle que modifiée, énonce les objectifs et les pouvoirs de la Fed. Bien que la Constitution ne dicte pas des objectifs politiques précis, elle établit le cadre dans lequel le Congrès délègue le pouvoir à la Fed. Au fil du temps, le Congrès a affiné le mandat de la Fed, notamment avec les amendements de 1977 qui ont créé le double mandat.

Le double mandat : un emploi maximal et des prix stables

La Réserve fédérale est souvent décrite comme ayant un mandat double : promouvoir un emploi maximum et des prix stables. Ce mandat découle de l'autorité constitutionnelle du Congrès pour réglementer le commerce et la monnaie de monnaie. La Constitution elle-même ne précise pas les objectifs de l'emploi ou de la stabilité des prix, mais le Congrès a déterminé que ces objectifs sont nécessaires pour exercer ses pouvoirs énumérés.

Dans la pratique, la Fed interprète -"l'emploi maximum" comme le niveau d'emploi le plus élevé compatible avec une inflation stable.-"Les prix stables" sont généralement définis comme un taux d'inflation de 2 % à long terme, mesuré par l'indice des prix des dépenses de consommation personnelle (PCE).- Les outils Fed-"l'exploitation du marché libre, le taux d'actualisation et les besoins en réserves- sont utilisés pour influencer les taux d'intérêt et la masse monétaire dans la poursuite de ces objectifs.

L'indépendance de la Fed et le contrôle du Congrès

L'un des aspects les plus débattus de la position constitutionnelle de la Réserve fédérale est son indépendance. La Fed n'est pas un département du Cabinet; elle est un organisme indépendant au sein du gouvernement. Ses décisions de politique monétaire ne sont pas soumises à l'approbation directe du Président ou du Congrès, bien que ses membres soient nommés par le Président et confirmés par le Sénat, et le Congrès peut modifier la loi fédérale sur la Réserve à tout moment.

Cette indépendance est ancrée dans les principes constitutionnels de séparation des pouvoirs et des équilibres.Les Fondateurs ont compris que le contrôle de l'argent et du crédit pouvait être soumis à des manipulations politiques.En isolant la banque centrale des pressions politiques à court terme, la Fed peut prendre des décisions en fonction des conditions économiques plutôt que des cycles électoraux.

La Cour suprême a confirmé l'indépendance de la Fed dans plusieurs contextes, bien qu'elle ait également affirmé le pouvoir du Congrès de modifier ou même d'abolir l'agence.Dans Love c. États-Unis (1988) et dans d'autres affaires, la Cour a reconnu que le Congrès peut déléguer le pouvoir discrétionnaire aux agences de branche exécutive tant qu'il prévoit un principe intelligible pour guider leurs actions.

Contraintes constitutionnelles en matière de politique monétaire

La Constitution constitue le fondement juridique de la Réserve fédérale, mais elle impose aussi des contraintes, qui découlent de la Déclaration des droits, de la structure du fédéralisme et du principe de la régularité de la procédure.

La clause des prises de position et la politique monétaire

La cinquième clause portant sur les prises de possession, qui interdit la prise de biens privés à des fins publiques sans juste compensation, a parfois été invoquée dans des contestations contre les actions de la Réserve fédérale. Par exemple, des politiques telles que l'assouplissement quantitatif (achats d'actifs à grande échelle) ont été critiquées pour avoir pu dévaluer la monnaie et diminuer le pouvoir d'achat de l'épargne. Les juristes ont débattu de la question de savoir si de tels effets constituent une prise de biens.

Prévoir un processus équitable et établir des règles pour la Réserve fédérale

La clause de procédure régulière de la cinquième modification s'applique également à la Réserve fédérale lorsqu'elle établit des règlements concernant les banques, les institutions financières et les particuliers. La Fed doit suivre la procédure administrative, donner avis et donner la possibilité de formuler des commentaires et s'assurer que ses règles ne sont pas arbitraires ou capricieuses. Par exemple, lorsque la Fed établit des exigences de réserve ou met en oeuvre des tests de stress, elle doit le faire d'une manière qui respecte les droits constitutionnels des entités qu'elle réglemente.

Le fédéralisme et la structure régionale de la Fed

La structure fédérale de la Constitution influence les opérations de la Fed. Les douze banques de réserve fédérales régionales ont été créées pour faire en sorte que la politique monétaire reflète les diverses conditions économiques du pays. Chaque banque régionale a un président qui participe aux réunions de la FOMC et contribue à une perspective régionale. Ce design décentralisé fait écho au désir des cadres d'empêcher la concentration du pouvoir dans un seul endroit. Il s'harmonise également avec le principe selon lequel les États et les localités ont une voix dans la gouvernance économique nationale.

Débats constitutionnels modernes entourant la réserve fédérale

Ces dernières années, plusieurs questions constitutionnelles ont surgi concernant les pouvoirs et les limites de la Réserve fédérale. Ces débats sont souvent axés sur l'étendue de l'autorité de prêt d'urgence de la Fed, son rôle dans la politique fiscale et la transparence de ses opérations.

Prêts d'urgence en vertu de l'article 13(3)

Pendant la crise financière de 2008, la Fed a invoqué une disposition rarement utilisée de la loi fédérale sur la réserve (paragraphe 13(3)) pour prêter aux institutions financières non bancaires, telles que les banques d'investissement et les émetteurs de papier commercial. La Constitution exige que les crédits soient accordés par le Congrès et pose des questions sur la question de savoir si ces prêts représentent une dépense inconstitutionnelle de fonds publics sans approbation du Congrès.

Dans Deutsche Bank National Trust Co. c. Federal Reserve Bank of New York (2013) et dans d'autres affaires, les tribunaux ont généralement confirmé l'autorité de prêt d'urgence de la Fed, citant la large discrétion accordée par le Congrès. Cependant, la tension constitutionnelle demeure : l'indépendance de la Fed en politique monétaire doit être équilibrée avec la prérogative du Congrès d'autoriser les dépenses et de définir les limites du pouvoir fédéral.

L'assouplissement quantitatif et la Constitution

La décision de la Fed d'acheter de grandes quantités d'obligations publiques et de titres adossés à des prêts hypothécaires après 2008 – et encore une fois pendant la pandémie de COVID-19 – a également suscité un débat constitutionnel. Certains critiques soutiennent que l'assouplissement quantitatif brouille la ligne entre la politique monétaire et fiscale, permettant effectivement à la Fed de financer les dépenses publiques sans autorisation explicite du Congrès.

La question constitutionnelle porte sur la mesure dans laquelle les actions de la Fed vont au-delà de la réglementation monétaire et monétaire dans des domaines réservés au Congrès. Jusqu'à présent, aucun tribunal n'a mis en place un programme d'assouplissement quantitatif comme inconstitutionnel, mais le débat met en évidence la pertinence continue de l'interprétation constitutionnelle dans la politique monétaire.

La Poussée pour une Fed transparente

La Cour suprême a déclaré en 1993 dans le Comité fédéral pour l'ouverture du marché c. Merrill que le FOMC n'était pas tenu de divulguer immédiatement ses décisions politiques à court terme, mais que des changements législatifs et politiques ultérieurs ont accru l'ouverture de la Fed. Aujourd'hui, la Fed publie des procès-verbaux de réunion, des projections économiques et des transcriptions avec un retard de cinq ans. Certains critiques affirment que la transparence est encore plus nécessaire pour assurer la responsabilité démocratique; d'autres contrent que trop de transparence pourrait compromettre l'efficacité des politiques.

La Constitution et l'avenir de la Réserve fédérale

L'évolution de l'économie entraînera probablement de nouvelles questions constitutionnelles. L'augmentation des monnaies numériques, par exemple, soulève des questions sur le pouvoir du Congrès de cofinancer l'argent et sur la question de savoir si la Fed peut émettre une monnaie numérique de banque centrale (CBDC) en vertu de la loi existante.

De même, des propositions de réforme de la Fed, comme l'imposition d'une règle monétaire qui lierait les taux d'intérêt à une formule, soulèvent des questions constitutionnelles sur la délégation du pouvoir législatif. Si le Congrès devait restreindre trop fortement le pouvoir discrétionnaire de la Fed, il pourrait être considéré comme une violation inconstitutionnelle du pouvoir exécutif; s'il délègue trop largement, il pourrait violer la doctrine de nondélégation, qui exige que le Congrès fournisse un principe intelligible.

Conclusion : Une institution constitutionnelle pour une économie en mutation

Le système de réserve fédéral est le fruit de la Constitution, créée sous la forme de pouvoirs énumérés par le Congrès, qui sont façonnés par la séparation des pouvoirs et limités par les droits individuels et le fédéralisme. La Constitution ne dicte pas les détails de la politique monétaire, mais elle fournit les règles du jeu dans lequel la Fed doit fonctionner.

En ce qui concerne l'avenir, la Fed continuera à faire l'objet d'un examen constitutionnel. Que ce soit le prêt d'urgence, les monnaies numériques ou les limites de son indépendance, la Constitution restera le document fondamental qui confère et limite l'autorité monétaire des États-Unis.

For further reading, see the Federal Reserve’s official overview of its structure, the Constitution Annotated’s analysis of the coinage clause, the text of McCulloch v. Maryland, and the United States v. Butler decision on the spending power. These sources provide deeper insight into the constitutional issues discussed above.