A ajuda externa tem sido uma pedra angular do desenvolvimento internacional, fornecendo recursos essenciais aos países em necessidade. No entanto, sua eficácia é muitas vezes prejudicada quando opera isoladamente das prioridades estratégicas de uma nação. Alcançar o alinhamento entre a assistência externa e os planos nacionais de desenvolvimento não é apenas uma gentileza administrativa – é um requisito fundamental para um progresso sustentável. No entanto, apesar de amplo consenso sobre sua importância, o alinhamento permanece evasivo na prática. Este artigo explora as complexidades por trás deste desafio e oferece caminhos práticos para uma cooperação mais coerente para o desenvolvimento.

Definição da paisagem: Ajuda Externa e Planos Nacionais de Desenvolvimento

Para entender o problema do alinhamento, é necessário esclarecer primeiro o que está sendo discutido.A ajuda externa, também conhecida como ajuda oficial ao desenvolvimento (APD), engloba subvenções, empréstimos, assistência técnica e contribuições em espécie fornecidas por governos doadores, instituições multilaterais e fundações privadas para apoiar o desenvolvimento econômico, social e político dos países beneficiários.Os montantes envolvidos são substanciais; de acordo com a OCDE, o total de APD dos países membros atingiu cerca de US$ 204 bilhões em 2022.

Os planos de desenvolvimento nacional são estratégias abrangentes, de médio a longo prazo elaboradas pelos governos beneficiários, que articulam a visão de um país para o crescimento, redução da pobreza, infraestrutura, saúde, educação, sustentabilidade ambiental e governança. Esses documentos são tipicamente o resultado de ampla consulta e representam as prioridades coletivas da nação. Quando a ajuda externa está alinhada com esses planos, reforça a propriedade local, reduz a duplicação e maximiza o impacto de cada dólar gasto. Quando não é, a ajuda pode fragmentar esforços nacionais, distorcer prioridades e criar dependência duradoura.

O conceito de alinhamento ganhou reconhecimento formal através da Declaração de Paris sobre a Eficácia da Ajuda (2005), que comprometeu doadores e parceiros a "utilizar sistemas nacionais e alinhar-se com estratégias de desenvolvimento nacionais". Acordos subsequentes – a Agenda de Ação de Accra (2008) e a Parceria para o Desenvolvimento Eficaz de Busan (2011) – salientaram ainda a necessidade de responsabilização mútua e respeito pela liderança nacional. No entanto, apesar desses quadros globais, as barreiras persistentes continuam a dificultar o alinhamento na prática.

Os Obstáculos Multifacetados para Alinhamento

Os desafios de alinhar a ajuda externa com os planos nacionais de desenvolvimento não são monolíticos, são decorrentes de descompassos estruturais, políticos e processuais entre os sistemas doador e receptor, entendendo que esses obstáculos são o primeiro passo para superá-los.

Prioridades divergentes e interesses estratégicos

Talvez o desafio mais fundamental seja que os doadores e os beneficiários nem sempre compartilham os mesmos objetivos. Os países doadores devem satisfazer seus próprios círculos eleitorais nacionais, interesses geopolíticos e objetivos de política externa.Um doador pode priorizar a segurança, o comércio ou o controle migratório, enquanto o país receptor pode considerar a saúde ou a auto-suficiência agrícola como sendo fundamental.Quando esses interesses divergem, os projetos de ajuda podem acabar apoiando atividades que não são centrais ao plano nacional, ou pior, que comprometem as prioridades locais.

Por exemplo, um doador focado no antidrogas pode financiar infraestrutura de segurança de fronteira, desviando recursos do orçamento educacional do beneficiário. Mesmo quando metas de alto nível se alinham, as especificidades podem entrar em conflito. Um plano nacional pode exigir atenção primária descentralizada, mas o projeto de um programa de doadores pode favorecer a construção centralizada de hospitais, pois é mais fácil monitorar e relatar à sede. Esse desalinhamento raramente é malicioso; surge de diferentes mandatos, estruturas de responsabilização e horizontes de tempo.

Restrições de capacidade nos países beneficiários

A fraca capacidade administrativa e técnica é outra grande barreira ao alinhamento. Muitos países em desenvolvimento enfrentam graves carências de pessoal treinado, sistemas de dados inadequados e frágil gestão financeira pública. Os planos nacionais podem ser bem concebidos, mas mal executados, porque as instituições responsáveis pela implementação carecem das competências, recursos ou autoridade necessárias. Nesses ambientes, os doadores muitas vezes não cumprem unidades de implementação de projetos paralelas (PIUs) que operam fora dos sistemas governamentais – uma prática que, embora eficiente a curto prazo, prejudica a propriedade nacional e o desenvolvimento de capacidades a longo prazo.

O relatório de acompanhamento de 2022 da OCDE sobre a eficácia da cooperação para o desenvolvimento concluiu que apenas 53% da ajuda aos países parceiros utilizavam quadros de resultados de países, o que indica que quase metade de todos os sistemas de acompanhamento e avaliação locais ultrapassam os sistemas de acompanhamento e avaliação, dificultando a avaliação e manutenção do alinhamento. As restrições de capacidade não são apenas um problema de beneficiários; os funcionários doadores no campo são frequentemente alternados, limitando a sua capacidade de desenvolver um profundo conhecimento dos planos e sistemas locais.

Inconsistências políticas e instabilidade política

Os planos de desenvolvimento nacional não são documentos estáticos, estão sujeitos a mudanças com cada novo governo, crise política ou mudança nas condições econômicas. Quando um governo muda, os recém-eleitos podem descartar planos anteriores, iniciando um ciclo de reprojeção que deixa os doadores inseguros de quais prioridades apoiar. Mesmo dentro de uma única administração, podem ocorrer reversão de políticas. Um plano aprovado no ano 1 pode ser ultrapassado por uma crise orçamentária ou um desastre natural no ano 3, exigindo rápida repriritização.

Do lado doador, as inconsistências políticas são igualmente problemáticas. Um doador pode anunciar um compromisso multiano com o setor educacional de um país, apenas para reduzir o financiamento quando medidas de austeridade nacionais são aprovadas. Da mesma forma, estratégias de doadores são frequentemente projetadas na sede com o contributo limitado do campo ou de parceiros beneficiários, resultando em prioridades que não correspondem ao plano nacional atual. A falta de financiamento previsível, de longo prazo é um dos impedimentos mais frequentemente citados para o alinhamento eficaz.

Dificuldades de coordenação entre múltiplos atores

Em qualquer país beneficiário, pode haver dezenas de doadores bilaterais, agências multilaterais, fundos globais e fundações privadas operando simultaneamente. Cada ator traz seus próprios procedimentos, exigências de relatórios e preferências temáticas. Essa multiplicidade cria um fardo de coordenação para o governo beneficiário, que deve gerenciar inúmeras relações, participar de inúmeras reuniões e harmonizar múltiplos fluxos de ajuda com seu próprio ciclo orçamentário.

O problema é agravado pelo fato de muitos doadores não coordenarem totalmente entre si. Muitas vezes, há guerras de territórios, avaliações concorrentes e visões diferentes sobre o que constitui "progresso". O resultado é fragmentação: pequenos projetos não conectados que abordam sintomas em vez de causas de raiz. Um plano nacional para transformação agrícola, por exemplo, pode receber apoio de três doadores – um com foco em sementes, outro com foco na irrigação e um terceiro com acesso ao mercado – mas sem um quadro unificado, as peças nunca se somam a mudanças sistêmicas.

Erros de acompanhamento e avaliação

O alinhamento requer métricas compartilhadas.Os planos de desenvolvimento nacional incluem indicadores de progresso, mas os doadores frequentemente insistem em quadros de relatórios separados e mais detalhados para satisfazer suas próprias necessidades de responsabilidade.Este sistema dual obriga os governos beneficiários a manter dois conjuntos de dados: um para seu próprio monitoramento e outro para cada doador.O fardo administrativo é pesado, e a falta de um quadro de resultados comuns torna difícil atribuir resultados a investimentos específicos de ajuda ou ajustar estratégias em tempo real.

Além disso, as bases de dados e a qualidade dos dados nos países em desenvolvimento são muitas vezes fracas. Os serviços de estatística nacionais podem produzir dados irregulares ou não confiáveis, deixando os doadores a confiar em inquéritos externos ou na coleta de dados específicos de projetos. Embora esses métodos possam gerar informações de alta qualidade, eles são caros e nem sempre se alimentam de volta para sistemas nacionais. O resultado final é um ecossistema de informação fragmentado que dificulta a aprendizagem e a responsabilização de ambas as partes.

Estratégias para fortalecer o alinhamento

Dada a complexidade do desafio, não existe uma solução única. No entanto, uma combinação de vontade política, reforma institucional e ferramentas práticas pode melhorar substancialmente o alinhamento. As estratégias seguintes retirar das lições aprendidas ao longo de décadas de prática de desenvolvimento.

Proprietário genuíno do país de Foster desde o início

O alinhamento começa com a propriedade. Os países beneficiários devem ser capacitados para liderar a agenda de desenvolvimento – não apenas como implementadores, mas como arquitetos. Isto requer que os doadores resistam à tentação de projetar projetos de longe e, em vez disso, se engajem em diálogo genuíno sobre as prioridades nacionais.O princípio de propriedade da Declaração de Paris continua sendo a pedra angular: os parceiros devem exercer liderança efetiva sobre suas políticas e estratégias de desenvolvimento e coordenar ações de desenvolvimento.

Praticamente, isso significa que a ajuda deve fluir através de sistemas orçamentais nacionais, sempre que possível. O apoio orçamental — assistência financeira direta ao tesouro de um governo — dá ao beneficiário a flexibilidade para alocar recursos de acordo com o seu próprio plano. Embora o apoio orçamental não seja adequado em todos os contextos (exigindo boa governança e gestão financeira transparente), continua a ser uma das modalidades mais favoráveis ao alinhamento quando as condições permitem. Onde as abordagens baseadas no setor são utilizadas, elas devem ser incorporadas no plano do setor nacional em vez de serem paralelas a ele.

Investir no reforço da capacidade sistémica

Em vez de contornar as instituições fracas, os doadores devem investir no seu reforço, o que implica mais do que seminários de formação, requer apoio a longo prazo para sistemas de gestão financeira pública, serviços de estatística, entidades adjudicantes e organismos de supervisão. A capacidade de construção é lenta e pouco glamorosa, mas é o único caminho sustentável para o alinhamento.Quando as instituições beneficiárias são capazes, podem gerir eficazmente todos os fluxos de ajuda e apresentar relatórios a vários doadores utilizando um quadro único de resultados.

Exemplos bem sucedidos incluem o apoio do Banco Mundial para o reforço da gestão financeira pública em países como Etiópia e Ruanda, que permitiu a esses governos absorver mais apoio orçamental e relatar de forma transparente os resultados. Da mesma forma, os investimentos em sistemas estatísticos nacionais, apoiados pelo programa da Comissão Estatística da ONU para o desenvolvimento de capacidades, melhoram a infra-estrutura de dados necessária para o acompanhamento conjunto.

Melhorar a comunicação e o planeamento conjunto

É essencial um diálogo regular e estruturado entre todas as partes interessadas, que inclui não só reuniões de doadores, mas também o envolvimento com a sociedade civil, o setor privado e as comunidades locais. As análises do setor conjunto, as consultas anuais dos parceiros de desenvolvimento e os comitês de supervisão multi-setores contribuem para o alinhamento, garantindo que todos compreendam o plano nacional e como o apoio externo se encaixa nele.

O processo do United Nations Development Assistance Framework (UNDAF) é um exemplo de planejamento conjunto a nível nacional. Ele reúne agências da ONU, governos nacionais e outros parceiros para alinhar as atividades programáticas com as prioridades de desenvolvimento do próprio país. Embora imperfeitos, esses processos promovem o tipo de comunicação contínua que impede que o desalinhamento se entrincheira.

Criar Frameworks de Monitoramento Transparentes

Todos os doadores devem concordar em usar um conjunto comum de indicadores derivados do plano nacional.Isso requer negociação e compromisso inicial – alguns doadores podem precisar baixar suas métricas preferidas em favor de indicadores localmente relevantes.Os benefícios incluem relatórios simplificados, maior qualidade de dados (já que vários atores contribuem para o mesmo sistema) e uma visão mais clara do progresso global.A tecnologia pode ajudar: painéis de dados em tempo real e sistemas de gerenciamento de informações interoperáveis permitem que todas as partes rastreiem contribuições e resultados de forma transparente.

A Parceria Global para a Cooperação para o Desenvolvimento Eficaz (GPEDC)[ proporciona um quadro de monitorização útil que mede o alinhamento e outros princípios de eficácia. Os países e os doadores participam em inquéritos regulares para avaliar os progressos, o que ajuda a identificar lacunas e responsabiliza os intervenientes pelos seus compromissos.

Alinhar incentivos e reformas práticas doadoras

Em última análise, o alinhamento continuará difícil enquanto os sistemas de doadores forem otimizados para resultados visíveis e de curto prazo. Os doadores devem reformar seus próprios incentivos internos: as avaliações de pessoal devem recompensar a paciência, a parceria e os resultados institucionais de longo prazo – não apenas as taxas de desembolso ou a cobertura dos meios de comunicação social. Compromissos de financiamento multienal, fundos conjuntos flexíveis e acordos de cooperação delegados (onde um doador gerencia fundos em nome de outros) todos reduzem a fragmentação e libertam a capacidade administrativa dos beneficiários.

Os esforços do Banco Asiático de Desenvolvimento para harmonizar os procedimentos de contratação e gestão financeira oferecem um modelo. Ao reduzir os custos de transação e alinhar com os sistemas nacionais, tais reformas facilitam a integração da ajuda externa pelos governos beneficiários nos seus próprios ciclos de planeamento.

Perspectivas regionais e sectoriais

Os desafios de alinhamento variam de região para setor. Na África, onde muitos países enfrentam alta dependência de ajuda e fraca capacidade do Estado, o alinhamento é especialmente crítico.A Agenda 2063 da União Africana fornece um quadro continental, mas traduzi-lo em planos nacionais requer compromisso de doadores sustentado.No setor da saúde, iniciativas globais como Gavi e o Fundo Global têm feito avanços em se alinhar com as estratégias nacionais de saúde, mas ainda persistem desafios – como fluxos de financiamento verticais que ignoram ministérios da saúde.

No setor educacional, alinhamento significa garantir que a construção escolar financiada por doadores, formação de professores e suporte curricular se encaixam no plano nacional de educação. A Iniciativa Fast-Track (agora a Parceria Global para a Educação) foi projetada para melhorar o alinhamento, mas as avaliações têm mostrado resultados mistos, muitas vezes porque os doadores continuam a financiar seus próprios projetos de animais de estimação fora do plano. Da mesma forma, em infraestrutura, os principais doadores como Cinturão e Iniciativa Rodoviária da China operam com sua própria lógica estratégica, muitas vezes gerando desalinhamento com as estratégias de desenvolvimento de países de acolhimento a longo prazo.

O papel da tecnologia e dos dados

Os sistemas integrados de informação sobre gestão financeira (IFMIS) podem ajudar os governos a acompanhar todo o financiamento externo, juntamente com as receitas nacionais.Portais de dados abertos permitem aos cidadãos e organismos de supervisão ver quais projetos estão sendo financiados, onde e por quem. Plataformas baseadas em Blockchain para desembolso de ajuda estão sendo pilotadas para aumentar a transparência e reduzir os custos de transação.

No entanto, a tecnologia não é uma panaceia. Sem a vontade política de compartilhar dados e harmonizar sistemas, as plataformas digitais podem simplesmente digitalizar a fragmentação.A chave é estabelecer primeiro padrões comuns e depois construir a tecnologia sobre eles.A Iniciativa Internacional de Transparência de Ajuda (IATI) fez progressos na definição desses padrões, mas a participação continua voluntária e o cumprimento é desigual.

Conclusão: Uma responsabilidade compartilhada

Alinhar a ajuda externa com os planos nacionais de desenvolvimento não é uma conquista única, mas um processo contínuo de negociação, aprendizagem e ajustamento, que exige que tanto os doadores como os beneficiários ultrapassem a retórica e abram mudanças desconfortáveis: os doadores devem desistir do controlo e aceitar prazos mais longos; os destinatários devem construir instituições fortes e exercer uma liderança real; e ambos devem comprometer-se com a transparência e a responsabilidade mútua.

Quando o alinhamento é alcançado, o impacto é profundo.A ajuda reforça em vez de substituir os sistemas locais, as capacidades são construídas em vez de contornar, e o desenvolvimento torna-se uma viagem de propriedade nacional em vez de um projeto orientado por doadores.Os desafios são reais, mas as estratégias acima descritas – enraizadas nos princípios da Declaração de Paris e refinadas através de décadas de prática – oferecem um caminho realista para o futuro.O custo de continuar com a ajuda fragmentada e desalinhada é muito alto: recursos desperdiçados, progresso atrofiado, e oportunidades perdidas para milhões de pessoas.