Table of Contents

Введение: Глобальный вызов урбанизации

К 2050 году почти 70 процентов населения мира, как ожидается, будут жить в городских районах, добавляя 2,5 миллиарда человек в города. Эта быстрая урбанизация оказывает огромное давление на правительства в плане предоставления жилья, транспорта, водоснабжения, санитарии и энергетической инфраструктуры. Способность планировать, финансировать и выполнять эти проекты в значительной степени зависит от структуры управления страны. Две доминирующие модели - федеральная и унитарная - определяют, как проблемы урбанизации определяются, финансируются и решаются. Понимание их различных подходов имеет важное значение для политиков, градостроителей и инвесторов, ищущих эффективные инфраструктурные решения.

Федеральные системы распределяют власть между национальным правительством и региональными штатами или провинциями, каждый из которых имеет конституционно определенные обязанности. Унитарные системы концентрируют власть в центральном правительстве, которое делегирует полномочия местным администрациям по своему усмотрению. Эти структурные различия создают контрастные стратегии для управления ростом городов, финансирования инфраструктуры и балансирования конкурирующих региональных интересов. В этой статье подробно рассматриваются обе модели, сравниваются их результаты и освещаются уроки для устойчивого городского развития.

Федеральные правительства и урбанизация

В федеральных странах, таких как США, Индия, Германия, Канада и Австралия, городская политика и инвестиции в инфраструктуру в значительной степени децентрализованы. Правительства штатов или провинций имеют первичную власть над землепользованием, зонированием, планированием транспорта, государственным жильем и местными государственными услугами. Это соглашение позволяет региональным правительствам адаптировать решения к местным условиям - город-заповедник, такой как Феникс, может уделять приоритетное внимание сохранению воды, в то время как северный мегаполис, такой как Чикаго, фокусируется на модернизации транзита. Гибкость федерализма часто производит инновационные, специфические для контекста ответы на давление урбанизации.

Однако децентрализация также создает значительные диспропорции. Более богатые штаты могут взимать более высокие налоги и привлекать частные инвестиции, строить современные транзитные системы и доступное жилье. Бедные штаты, ограниченные более слабой экономикой, борются за поддержание основных дорог, систем водоснабжения и школ. Управление подотчетности правительства США задокументировало, что расходы на инфраструктуру на душу населения широко варьируются в разных штатах, а сельские и низкодоходные регионы отстают. Это неравномерное развитие может усугубить существующее неравенство и подорвать национальную экономическую сплоченность.

Проблемы координации в федеральных системах

Еще одной отличительной чертой федерализма является необходимость межправительственной координации. Крупные инфраструктурные проекты, такие как высокоскоростные железные дороги или межгосударственные автомагистрали, часто пересекают государственные границы и требуют соглашений о финансировании, стандартах и сроках. Например, проект высокоскоростных железных дорог Калифорнии, связывающий Лос-Анджелес и Сан-Франциско, столкнулся с десятилетиями задержек и перерасхода средств отчасти из-за споров между государственными учреждениями, федеральным надзором и местными органами власти. Аналогичным образом, миссия «Умные города» Индии включает координацию между центральным правительством, правительствами штатов и муниципальными корпорациями, что приводит к узким местам в реализации.

Федеральные системы также усложняют финансирование. Многие субнациональные правительства не имеют возможности занимать средства или источников доходов для финансирования крупномасштабной городской инфраструктуры. Они должны полагаться на федеральные гранты, государственно-частное партнерство или рынки облигаций. В Соединенных Штатах федеральное правительство предоставляет транспортные средства через такие программы, как Закон об инфраструктурных инвестициях и рабочих местах (IIJA), но штаты должны конкурировать за эти доллары, иногда оставляя небольшие города недостаточно обслуживаемыми. Всемирный банк отмечает, что в федеральных контекстах «вертикальные фискальные дисбалансы» часто требуют сложных механизмов передачи, которые могут задерживать проекты и увеличивать административные расходы.

Истории успеха в федеральном городском управлении

Несмотря на эти проблемы, федерализм добился заметных успехов в городах. Федеральная система Германии с сильными правительствами штатов (земель) позволила координировать региональное планирование для столичного района Рейн-Рур, одного из крупнейших в Европе. Модель Verkehrsverbund (транспортная ассоциация), которая объединяет железнодорожные, автобусные и трамвайные услуги в нескольких штатах, является глобальным эталоном для эффективного общественного транспорта. Программа федерального правительства Канады «Инвестирование в инфраструктуру Канады», осуществляемая через двусторонние соглашения с провинциями, финансировала тысячи муниципальных проектов, от очистки воды до зеленого транзита, при уважении приоритетов провинций.

В Индии федерализм позволяет таким штатам, как Махараштра и Гуджарат, проводить агрессивные стратегии урбанизации, включая специализированные промышленные коридоры и расширение железнодорожных линий метро, в то время как более бедные штаты, такие как Бихар, в большей степени полагаются на центральные схемы. Эта гибкость может ускорить рост в динамичных регионах, но также рискует создать двухскоростной процесс урбанизации в пределах одной страны.

Унитарные правительства и урбанизация

В унитарных государствах, таких как Великобритания, Франция, Япония и Южная Корея, центральное правительство имеет окончательную власть над городской политикой и инвестициями в инфраструктуру. Местные органы власти действуют в соответствии с делегированными полномочиями и должны соблюдать национальные законы, стандарты и руководящие принципы планирования. Эта централизация позволяет проводить единую политику, рационализировать финансирование и координировать долгосрочное планирование по всей стране. Например, национальное агентство городского планирования Франции, Национальное агентство по обновлению городских районов (ANRU), координирует крупномасштабные проекты обновления в неблагополучных районах с использованием централизованно выделенных бюджетов.

Унитарные системы могут быстро реагировать на национальные проблемы урбанизации, потому что принятие решений не требует консенсуса между несколькими государствами. Центральное правительство Японии через Министерство земли, инфраструктуры, транспорта и туризма (MLIT) привело к расширению высокоскоростных железных дорог (Shinkansen), строительные нормы, устойчивые к землетрясениям, и компактная городская политика, которая применяется равномерно от Токио до сельских городов. Эта согласованность гарантирует, что национальные приоритеты, такие как сокращение выбросов углерода или увеличение предложения жилья, реализуются везде, а не подлежат региональным переговорам.

Риски централизованного планирования

Однако централизация также несет хорошо задокументированные риски. Единообразная политика может игнорировать местные условия, что приводит к неуместным или неэффективным инвестициям. Жилищная политика, разработанная для Парижа, может потерпеть неудачу в Марселе или Лионе, где климат, демография и экономическая структура различаются. Критики городской политики Франции утверждают, что планирование сверху вниз привело к большой, плохо интегрированной пригородной (баньерской) зависимости от социальной изоляции и неадекватных услуг. Аналогичным образом, национальная система планирования Великобритании подверглась критике за благоприятствование развитию на юго-востоке, усугубляя региональные экономические дисбалансы.

Еще одним недостатком является потенциал для бюрократической инерции. Поскольку решения требуют одобрения со стороны нескольких центральных министерств, проекты могут столкнуться с длительными задержками. Проект лондонской Crossrail (Elizabeth Line), хотя и в конечном итоге успешный, занял более десяти лет дольше, чем планировалось, из-за повторных пересмотров сферы охвата и финансирования центральными правительственными органами. В унитарных системах местные лидеры имеют ограниченную автономию для корректировки планов в соответствии с потребностями сообщества, что может снизить вовлеченность граждан и доверие.

Примеры централизованного совершенства

Несмотря на эти риски, унитарные модели достигли замечательных инфраструктурных достижений. Быстрая урбанизация Южной Кореи после Корейской войны была основана на сильном центральном планировании - правительство построило целые новые города, такие как Седжон, административная столица, и разработало интегрированную высокоскоростную железнодорожную сеть (KTX), которая теперь соединяет большинство крупных городов. Центральное правительство также управляло предложением жилья через поддерживаемые государством строительные корпорации, помогая стабилизировать цены на быстро развивающемся рынке Сеула. Французский Grand Paris Express, 200-километровый автоматизированный проект метро, поставляется государственной компанией (Société du Grand Paris) с единым национальным видением, минуя фрагментацию, которую может создать федеральная система.

Опыт Японии в области стареющей инфраструктуры и сокращения численности населения также показывает, как унитарные системы могут быстро меняться. Центральное правительство выступает за политику «компактного города», предлагая финансовые стимулы муниципалитетам, которые консолидируют услуги и сокращают разрастание. Этот подход сверху вниз был более эффективным, чем децентрализованные, ориентированные на рынок инициативы, наблюдаемые во многих федеральных странах.

Сравнительный анализ: сильные и слабые стороны

Финансирование инфраструктуры и инвестиции

В федеральных системах финансирование инфраструктуры часто зависит от налоговых поступлений на уровне штатов и федеральных грантов, что приводит к неравномерным инвестициям. Государство с сильной экономикой может занимать дешево и финансировать проекты, в то время как более бедное государство изо всех сил пытается сохранить существующие активы. Унитарные системы могут направлять национальные налоговые поступления в регионы, лишенные доходов, как это делает Великобритания, посредством своей программы «выравнивания», но это может создать зависимость и может не отражать местные приоритеты. В докладе Всемирного банка о финансировании инфраструктуры 2023 года рекомендуется гибридный подход: централизованное финансирование с децентрализованной реализацией, позволяющей местным властям адаптировать национальные стратегии к своему контексту.

Скорость внедрения

Унитарные правительства обычно быстрее осуществляют крупные, единые проекты. Китайская высокоскоростная железнодорожная сеть, построенная по унитарной системе (хотя и с некоторым провинциальным участием), за 15 лет расширилась с нуля до более 40 000 километров. Напротив, США изо всех сил пытались построить даже 50 километров истинной высокоскоростной железной дороги. Однако унитарная скорость может достигаться за счет участия сообщества: проекты могут продолжаться без надлежащих консультаций, что приведет к социальному перемещению и юридическим проблемам позже. Федеральные системы с несколькими точками вето могут быть медленнее, но могут привести к результатам с более широким участием.

Инновации и эксперименты

Преимущество федерализма заключается в политических экспериментах. Государства могут выступать в качестве «лабораторий демократии», тестируя новые подходы к городским проблемам, таким как ценообразование на перегруженность, зонирование включительно или зеленые строительные нормы, прежде чем они будут масштабированы на национальном уровне. Модель Совета по жилищному развитию Сингапура была первоначально пилотирована на местном уровне, прежде чем стать национальной политикой. Унитарные системы также могут внедрять инновации, но обычно через национальные пилотные программы, а не региональные инициативы. Проект садовых городов Великобритании и ярлык ÉcoQuartier Франции оба начинались как централизованно разработанные эксперименты.

Равенство и региональные различия

Унитарные системы, как правило, лучше справляются с сокращением географического неравенства, потому что центральное правительство может перераспределять ресурсы посредством фискальных трансфертов. Немецкая федеральная система, хотя и децентрализована, включает в себя сильный механизм выравнивания (Länderfinanzausgleich), который уравновешивает государственные доходы. Без таких механизмов федеральные системы могут создавать резкие контрасты, как это видно в Бразилии: инфраструктура Сан-Паулу является мировым классом, в то время как города на севере не имеют базовой санитарии. В докладе ОЭСР 2022 года было установлено, что федеральные страны в ОЭСР имеют на 30-40% выше внутринациональное неравенство, чем унитарные, что подчеркивает проблему справедливости.

Тематические исследования: Федеральный против унитарного в действии

США (Федеральный) - Закон об инвестициях в инфраструктуру и занятости

IIJA, подписанный в 2021 году, выделяет 1,2 триллиона долларов в течение пяти лет на дороги, мосты, общественный транспорт, широкополосную связь и чистую энергию. Реализация требует сотрудничества федеральных агентств, государственных департаментов транспорта и местных органов власти. В то время как закон предусматривает скоординированное национальное видение, каждое государство должно представить планы, которые соответствуют федеральным руководящим принципам, но отражают местные потребности. Это привело к задержкам: по состоянию на 2024 год только часть разрешенных средств достигла строительных проектов. Исследование Брукингского института показало, что штаты с более сильными ранее существовавшими возможностями планирования двигались быстрее, в то время как другие отстают. Дело иллюстрирует гибкость федерализма, но также и его трения.

Франция (Единственный) - Большой Парижский Экспресс

Grand Paris Express - это 200-километровая, 68-станционная автоматизированная система метро, кружащая Париж, с бюджетом в 42 миллиарда евро. Во главе с государственным предприятием Société du Grand Paris проект получил последовательное финансирование от центрального правительства и оптимизированные одобрения. Строительство началось в 2015 году и первая линия открылась в 2024 году, полное завершение ожидается к 2030 году. Проект включает в себя инновационные экологические стандарты и квоты рабочих мест для местных жителей, утвержденные национальным законодательством. Местные мэры имеют некоторые входные данные, но центральное правительство имеет окончательные полномочия. Этот подход сверху вниз сохранил проект в графике и в рамках бюджета - резкий контраст с типичным крупным транзитным проектом США.

Новые тенденции: конвергенция систем

На практике, чистые федеральные и унитарные модели редки. Многие страны принимают гибридные подходы. Соединенное Королевство, традиционно унитарное, передало полномочия Шотландии, Уэльсу, Северной Ирландии и мэрам объединенных властей (например, Большой Манчестер, Западная Мидлендс). Эти региональные органы теперь контролируют транспортные и жилищные бюджеты, имитируя федеральные особенности. Аналогичным образом, федеральная система Индии видела, что центральное правительство все чаще устанавливает национальные городские миссии (например, Atal Mission for Rejuvenation and Urban Transformation), которые стимулируют соблюдение государством через условное финансирование - тенденцию централизации.

Технологии также способствуют сближению. Цифровые платформы для городского управления — интеллектуальные городские приборные панели, интегрированные билеты, порталы открытых данных — работают лучше всего, когда стандарты устанавливаются на национальном уровне, но внедряются на местном уровне. И федеральные, и унитарные страны принимают эти инструменты. Подразделение городского развития Всемирного банка продвигает подход «подходящего для целей», где структуры управления развиваются в соответствии с масштабом и характером городских проблем, а не строго придерживаются конституционных моделей.

Изменение климата является еще одной силой, способствующей сближению. Федеральные страны, такие как Германия, использовали национальные климатические законы для навязывания обязательных целей государствам, в то время как унитарные страны, такие как Япония, предоставили городам большую гибкость для пилотных районов с нулевым выбросом углерода. Сеть городов 40 C40 показывает, как мэры крупных городов, независимо от национальной системы, часто являются наиболее амбициозными субъектами в области устойчивости, иногда минуя инерцию национального правительства. Это предполагает, что эффективное управление урбанизацией может зависеть меньше от формальной структуры и больше от лидерства, фискального потенциала и участия граждан.

Вывод: что лучше всего подходит для городской инфраструктуры?

Ни федеральные, ни унитарные системы по своей сути не превосходят решения проблем урбанизации. Оптимальный подход зависит от истории страны, культуры, бюджетного потенциала и характера необходимой инфраструктуры. Федерализм предлагает местную отзывчивость, гибкость и инновации, но рискует неравенством и сбоями координации. Унитарные системы обеспечивают последовательность, скорость и справедливость, но могут подавлять местную инициативу и игнорировать реалии на местах.

Успешные города во всем мире часто объединяют элементы обоих. Сингапур, унитарное город-государство, разработал высокочувствительную систему планирования, расширяя возможности местных учреждений. Германия, федеральная страна, добилась национального равенства посредством сильной финансовой выравнивания и межгосударственной координации. Ключевой урок заключается в том, что структуры управления должны быть согласованы с четкими ролями, адекватными ресурсами и механизмами обучения и адаптации.

По мере ускорения урбанизации правительства должны сосредоточиться на прагматических реформах: укреплении муниципальных финансов, улучшении межправительственной координации, инвестировании в данные и аналитику и наращивании потенциала на всех уровнях. Выбор между федеральными и унитарными структурами менее важен, чем то, может ли существующая система эффективно преобразовывать политические намерения в доставляемую инфраструктуру. При правильном дизайне и политической воле как федеральные, так и унитарные государства могут строить устойчивые, инклюзивные и устойчивые города, которые требуют 21-го века.

Эта статья основана на исследованиях Отдела политики регионального развития ОЭСР , Инициативы по инфраструктуре институтов Бруклина и Отчет Всемирного банка об устойчивых городах (2023).