Table of Contents

Федеральная структура Индии является одной из самых сложных и динамичных систем управления в мире. Закрепленная в Конституции, она разделяет полномочия между центральным правительством Союза и отдельными штатами, создавая многоуровневую структуру, которая глубоко влияет на то, как государственная политика формулируется, финансируется и выполняется. Разделение законодательной, исполнительной и финансовой власти означает, что единая национальная цель - будь то улучшение доступа к здравоохранению, универсализация образования или модернизация инфраструктуры - должна ориентироваться в лабиринте юрисдикционных границ, политических согласований и возможностей штата. Понимание того, как эта федеральная архитектура влияет на реализацию политики на государственном уровне, имеет важное значение для политиков, государственных служащих и граждан, поскольку успех или провал почти любой крупной инициативы зависит от взаимодействия между Нью-Дели и столицами штатов.

Конституционная архитектура индийского федерализма

Индия часто описывается как «квазифедеральная» или «федеральная с унитарной предвзятостью» система. Конституция устанавливает трехуровневое распределение полномочий через Седьмой Список, который содержит Список Союза , Список государств, и Список Союза включает в себя предметы национального значения — оборону, иностранные дела, ядерную энергию, железные дороги, валюту — на которых только Парламент может издавать законы. Государственный Список охватывает местные и региональные вопросы — полицию, общественное здравоохранение, сельское хозяйство, земельные права — где законодательные органы штатов имеют исключительную власть.Список штатов включает в себя предметы, где и Союз и государства могут издавать законы, такие как образование, уголовный процесс и социальное обеспечение, с оговоркой, что закон Союза преобладает в случае конфликта (статья 254).

Кроме того, остаточные полномочия — ничего не упомянутого ни в одном списке — попадают в Союз в соответствии со статьей 248. Эта структурная предвзятость по отношению к центру усиливается конституционными положениями, такими как полномочия президента увольнять правительства штатов (статья 356) и требование, чтобы губернаторы штатов назначались президентом (фактически правительством Союза). Государства со специальными положениями — те, которые в соответствии со статьей 371 и ее различными подпунктами, такими как Нагаленд, Мизорам и Ассам — пользуются дополнительной автономией в культурных и экономических вопросах. Отмена статьи 370 в 2019 году реорганизовала Джамму и Кашмир в две территории Союза, что еще больше централизует контроль над этим регионом. Эта конституционная структура создает систему, где центр имеет значительные рычаги влияния, но государства по-прежнему сохраняют широкие полномочия над политикой, которая наиболее непосредственно влияет на повседневную жизнь.

Как федеральный департамент влияет на реализацию политики

Федеральная структура оказывает двоякое влияние на реализацию политики. С одной стороны, она позволяет государствам адаптировать национальные программы к своим демографическим, экономическим и культурным реалиям. С другой стороны, она может создавать задержки, трения и диспропорции, когда приоритеты государства и Союза расходятся или когда потенциал в правительстве штата слаб. Цепь реализации обычно включает центральное законодательство или схему проектирования, за которой следуют адаптация на уровне штата, распределение средств, исполнение через государственные департаменты и мониторинг на обоих уровнях. Каждый шаг вносит потенциальные узкие места.

Координационные и юрисдикционные перестановки

Поскольку многие флагманские национальные схемы включают предметы Конкурентного списка, такие как здравоохранение, образование и социальное обеспечение, как Союз, так и государства претендуют на право собственности. Национальная миссия здравоохранения, например, в значительной степени зависит от государственных департаментов здравоохранения для доставки. Когда государство решает изменить фокус схемы - например, приоритизируя материнское здоровье над наблюдением за болезнями - его результаты могут отклоняться от национальных целей. Аналогичным образом, Закон о праве детей на свободное и обязательное образование (Закон о РТЕ), 2009, является центральным законом, но его реализация зависит от государственных правил, политики подготовки учителей и местных расходов на инфраструктуру. Без надежных механизмов координации такие параллельные юрисдикции приводят к путанице в отношении подотчетности.

Фискальный федерализм и распределение ресурсов

Финансовый федерализм Индии характеризуется высокой степенью централизации сбора доходов и децентрализованной системой расходов. Правительство Союза собирает около 60% общих налоговых поступлений, но тратит только около 40% государственных расходов, в то время как государства коллективно тратят остаток. Этот вертикальный дисбаланс устраняется через Финансовую комиссию (которая рекомендует, как разделить центральные налоги) и Планировочную комиссию (сейчас заменяемую NITI Aayog), которая выделяла гранты и кредиты для схем развития. По состоянию на Пятнадцатую финансовую комиссию (2021-26) штаты получают 41% делимого пула центральных налогов. Однако связанные гранты часто приходят с условиями, которые ограничивают гибкость государства. Например, средства для PM Кисан Самман Нидхи или MNREGA должны использоваться только для этих конкретных программ, что затрудняет перераспределение ресурсов штатами в их собственные приоритетные области.

Государственные возможности заимствования также ограничены — государства должны получить центральное одобрение для заимствований, если их бюджетный дефицит превышает установленный предел. Это создает ситуацию, когда богатые ресурсами государства (например, Гуджарат, Махараштра) могут осуществлять более амбициозные программы, в то время как бедные ресурсами государства (например, Бихар, Уттар-Прадеш) борются за соответствие центральным требованиям финансирования, что приводит к неравномерным результатам политики. Неравенство в государственном ВВП на душу населения и налоговая плавучесть напрямую приводят к неравному предоставлению услуг в разных секторах.

Политический федерализм: одно и то же против другого партийного правления

Политическое выравнивание между Союзом и правительствами штатов может значительно ускорить или помешать реализации политики. Когда одна и та же политическая партия или коалиция находится у власти на обоих уровнях — так называемый «кооперативный федерализм» на практике — схемы протекают более плавно, бюрократы на разных уровнях выравнивают стимулы, а правительства штатов с меньшей вероятностью оспаривают центральные директивы. Однако, когда разные партии управляют, могут возникнуть конфликты. Правительства штатов могут задержать реализацию централизованно навязанной политики, выпустить несогласные заявления или даже подать иски в Верховный суд. Налог на товары и услуги (GST) является ярким примером: после его запуска в 2017 году государства во главе с оппозиционными партиями часто выражали обеспокоенность по поводу отсроченной компенсации потерь доходов и структуры Совета GST, которая дает каждому штату один голос, но у Союза есть одна треть голосов. Такие трения могут замедлить реформы соблюдения налогов и создать неопределенность в бизнесе.

Тематические исследования: федеральное влияние в ключевых секторах

Здравоохранение

Здравоохранение является в первую очередь государственным предметом, но Союз устанавливает национальные стандарты, управляет центральными схемами, такими как Аюшман Бхарат Прадхан Мантри Ян Арогья Йоджана (PM-JAY) , и финансирует ключевые вертикальные программы здравоохранения (например, Национальный контроль СПИДа, Национальная программа ликвидации туберкулеза.] Государства реализуют эти программы через свои управления здравоохранения, но они имеют право решать, какие больницы подпадают под их действие, какие местные протоколы лечения используются, и сколько они инвестируют в первичные медицинские центры. Например, Тамил Наду исторически инвестировал значительные средства в инфраструктуру общественного здравоохранения и достигает лучших показателей здоровья (смерть младенцев, продолжительность жизни) даже при аналогичном центральном финансировании. Уттар-Прадеш , даже при аналогичном центральном финансировании. Эта вариация подчеркивает, как потенциал на государственном уровне и политическая воля изменят результаты национальной политики. Пандемия COVID-19 выявил

Образование

Образование находится в параллельном списке, но реализация Закона о RTE была неравномерной. В то время как центральное правительство предписывает минимальные стандарты - соотношение учеников и учителей, требования к инфраструктуре - государства определяют сроки обучения, среду обучения, учебный план для классов 9-12 и политику набора учителей. Самагра Шикша Абхиян обеспечивает центральное финансирование, но штаты должны вносить соответствующую долю. Бедные штаты часто не могут освободить свою долю, что приводит к недостаточному использованию средств. Кроме того, такие штаты, как Бихар и Раджастхан боролись с прогулами учителей и низкими результатами обучения, несмотря на центральные инициативы, такие как NIPUN Bharat. Керала и Химачал-Прадеш использовали инновации государственного уровня, такие как децентрализация управления школой для местных

Инфраструктура и общественные работы

Прадхан Мантри Грам Садак Йоджана (PMGSY) для сельских дорог и Миссия умных городов оба связаны с центральным финансированием и выполнением на уровне штата. Штаты несут ответственность за определение приоритетных деревень, проектирование дорог, заключение контрактов и поддержание активов. Задержки часто происходят из-за вопросов приобретения земли (земля является государственным субъектом), межгосударственных водных споров (влияющих на проекты по орошению) или ограничений пропускной способности в государственных департаментах общественных работ. Для крупных национальных проектов, таких как промышленный коридор Дели-Мумбаи или Восточный выделенный грузовой коридор, центральное правительство часто создает специальные транспортные средства (SPV) для обхода волокиты на уровне штата — но это само по себе может породить недовольство со стороны государственных чиновников, которые чувствуют себя оттесненными. Переход к кооперативный федерализм при правительстве Нарендра Моди, институционализированный через NITI Aayog, попытки разрешить

Проблемы в рамках федеральной системы реализации

Неравенство в потенциале государства

Не все государства имеют одинаковый административный, технический или финансовый потенциал для реализации централизованно спонсируемых схем. Государства с большей долей централизованно выделенных средств по отношению к их собственным доходам (например, северо-восточные штаты, Уттаракханд, Бихар) часто в значительной степени полагаются на Нью-Дели для своих расходов на развитие. Это создает зависимость, которая может задушить местные инновации. Между тем, особый статус категории (теперь прекращенный Пятнадцатой финансовой комиссией) дал некоторым государствам преференциальный режим в финансировании и налоговых льготах, что приводит к другим государствам, требующим аналогичного режима и создающим политические трения. Отсутствие единого потенциала означает, что та же национальная политика - скажем, программа «Цифровая Индия» - надежно реализуется в Карнатаке, но слабо в Чхаттисгархе, расширяя цифровой разрыв.

Межгосударственные координационные пробелы

Многие политики требуют координации в нескольких государствах: совместное использование речных вод (например, спор о воде Кавери между Карнатакой и Тамилнадом), контроль за загрязнением (NCR-Гангская равнина) и управление стихийными бедствиями. Межгосударственный совет , созданный в соответствии со статьей 263, существует для облегчения диалога, но его заседания не являются обязательными, и его рекомендации не являются обязательными. Совет GST является заметным успешным исключением: он функционирует как квазифедеральный орган, где государства и Союз договариваются о налоговых ставках и процедурах соблюдения, хотя его решения требуют большинства в три четверти и Союз обладает непропорционально сильными межгосударственными координационными механизмами.

Центральная перенапряжение и проблема «больного» блока

Некоторые ученые-федералисты утверждают, что правительство Союза Индии все чаще использовало Параллельный список для централизации разработки политики. Например, Национальная политика в области образования 2020 года была сформулирована центром и призвала государства принять новую структуру учебных программ, несмотря на то, что образование является параллельным предметом. Схема Аюшмана Бхарата [FLT: 2] [FLT: 3]] почти полностью разработана централизованно. Использование статьи 356 (Правило президента) сократилось в 21 веке (только несколько случаев, особенно в Махараштре в 2019 году и Уттаракханде в 2016 году), но само ее существование дает Союзу рычаги. Государства, которые попадают в финансовые трудности или имеют плохой послужной список расходов, могут видеть, что центральные программы реорганизуются в [FLT: 4] централизованно спонсируемые схемы (CSS) с более строгими условиями, ограничивающими гибкость государства. Это явление, называемое «ползучая централизация», беспокоит многих чиновников на государственном уровне, которые считают, что это подрывает дух федерализма.

Возможности: инновации через федеральные эксперименты

Само разнообразие, которое замедляет реализацию, также делает Индию лабораторией федерализма. Штаты экспериментируют с политикой — от Доставка государственных услуг до Платформы органического сельского хозяйства и Платформы электронного управления Андхра-Прадеша — которые позже становятся шаблонами для национальных схем.Цифровая ИндияСамадханОнлайн-система жалоб и модернизация земельных записей Гуджаратаe-Дхара.Конкурентный федерализм — отслеживание штатов по легкости ведения бизнеса, результатам в области здравоохранения или индексам образования — дает штатам стимулы для улучшения и привлечения инвестиций.Индекс состояния энергетики и климата и

Использование технологий и обмен данными

Технология может устранить пробелы в координации. Система государственного финансового управления (PFMS) позволяет в режиме реального времени отслеживать потоки средств из Нью-Дели на счета на уровне деревень, уменьшая утечку. Национальный информационный центр (NIC) обеспечивает общую инфраструктуру для правительств штатов. Когда государства соглашаются на единые стандарты данных — как они это делают в рамках India Stack (] — реализация политики становится быстрее. Например, схема Ayushman Bharat, связанная с Aadhaar, в которой государства периодически обновляют. Аналогичным образом, Национальный стек данных о здоровье направлен на создание совместимого хранилища данных о здоровье , но его успех зависит от готовности государства делиться данными и соблюдать нормы конфиденциальности — все еще развивающаяся проблема.

Стратегии совершенствования реализации политики

Учитывая структурные реалии индийского федерализма, несколько стратегий могут усилить реализацию, не подрывая автономию государства.

1. Укрепление межправительственных органов

Институционализировать Межгосударственный совет с ежеквартальными заседаниями и секретариатом, уполномоченным примирять споры. Зонные советы (Север, Юг, Восток, Запад, Центр) должны быть возрождены для решения региональных вопросов до их эскалации. Финансовая комиссия должна рассмотреть гранты на основе результатов, которые вознаграждают государства за результаты, а не только вклады, а также учитывают различные финансовые возможности.

2. Четкое определение обязанностей в параллельных схемах

Для каждой централизованно спонсируемой схемы центральные и государственные правительства должны подписать Меморандум о взаимопонимании, определяющий роли, сроки и финансовые взносы. Это уменьшает двусмысленность и предотвращает перекладывание вины. Механизм компенсации GST (до его истечения) может служить моделью прозрачного распределения доходов.

3. Наращивание потенциала на государственном уровне

Национальные учреждения, такие как Административный Колледж Штаба Индии или Управление по мониторингу и оценке развития NITI Aayog, должны проводить специализированные учебные программы для сотрудников государственных МСУ и районных коллекционеров по управлению проектами, бюджетированию и аналитике данных.Техническая помощь через специализированные группы поддержки для более слабых государств может помочь им удовлетворить требования центральной схемы.

4. Распространение передовой практики

Создать цифровой репозиторий [www.statesbestpractices.gov.in], где правительства штатов делятся успешными мероприятиями: например, Раджастхана Бхамаша Йоджана для денежных переводов, Керала Кудумбашри для расширения прав и возможностей женщин, или Махараштра Джалюкт Шивар Махараштра для сохранения водных ресурсов. Портал лучших практик NITI Aayog уже существует, но может быть обогащен обязательными данными рецензирования и оценки.

5.Безупречные фискальные правила и автономия

Позволить государствам более гибко перераспределять средства в рамках централизованно спонсируемых схем (скажем, до 25%), если они отвечают общим целям программы. Сократить количество централизованно спонсируемых схем (в настоящее время более 100) путем объединения их в менее гибкие зонтичные программы. Рекомендация четырнадцатой финансовой комиссии увеличить несвязанные гранты штатам с 32% до 42% центральных налогов частично устранила это, но связанные гранты все еще доминируют.

Вывод: Навигация по Федеральному договору

Федеральная структура Индии является одновременно и сдерживающим фактором, и активом для реализации политики. Она вносит неизбежную сложность — юрисдикционное перекрытие, фискальные дисбалансы, политическое соперничество — которая может задержать и исказить даже самые лучшие национальные программы. Тем не менее, она также позволяет внедрять инновации на государственном уровне, учитывает региональное разнообразие и обеспечивает основу для демократической подотчетности. Ключ к улучшению реализации заключается не в отмене федерализма или дальнейшей централизации, а в укреплении институтов, которые облегчают координацию — Межгосударственный совет, финансовая комиссия, NITI Aayog и потенциалы на уровне штатов. Поощряя подлинный дух кооперативного и конкурентного федерализма , Индия может обеспечить, чтобы политика, разработанная в Нью-Дели, служила каждому гражданину, в каждом штате, с нюансами, которые требуют местные реалии.

Для дальнейшего чтения изучите: PRS Законодательный брифинг по исследованиям федерализма , NITI Aayog доклады о кооперативном федерализме , или Финансовая комиссия Индии последние доклады .