Бюджетный цикл: от предложения к реализации

Процесс, посредством которого законодательные органы штатов решают, как распределять государственные деньги, обычно следует четко определенному годовому или двухгодичному циклу. Большинство штатов работают в течение финансового года, который длится с 1 июля по 30 июня, хотя некоторые используют другой календарь. Цикл начинается за много месяцев до начала нового финансового года, когда исполнительная власть готовит подробный план расходов, известный как бюджетное предложение губернатора.

Это предложение построено на прогнозах доходов, разработанных бюджетными управлениями штата и экономическими аналитиками. Прогнозы оценивают, сколько денег штат будет собирать из подоходного налога, налогов с продаж, корпоративных налогов, сборов и федеральных грантов. Поскольку эти прогнозы по своей сути неопределенны, законодательные органы часто строят резервы на случай непредвиденных обстоятельств и полагаются на консенсусные оценки доходов, производимые совместно исполнительным и законодательным персоналом. Многие штаты, такие как Калифорния и Техас, имеют формальные механизмы для разработки этих оценок для сокращения партизанских споров по поводу доступных ресурсов.

Как только губернатор представляет бюджет — обычно в январе или феврале — законодательный орган начинает свой собственный обзор. Именно здесь происходят самые интенсивные дебаты и переговоры. Законодатели не просто штампуют исполнительное предложение; они проводят слушания, запрашивают подробные обоснования у агентств и распространяют свои собственные альтернативные планы расходов.

Обзор и разметка Комитета

Почти в каждом законодательном органе штата бюджет сначала рассматривается комитетами по ассигнованиям и их подкомитетами. Эти группы организуются либо по функциональным областям (например, образование, здравоохранение, транспорт), либо по учреждениям. Члены комитета изучают каждый пункт, задают вопросы руководителям агентств и рассматривают данные об исполнении. Этот этап называется «разметкой», где поправки предлагаются, обсуждаются и голосуют.

Подкомитеты часто вносят наиболее подробные коррективы, перераспределяя средства между программами, добавляя целевые ассигнования на конкретные проекты и сокращая или увеличивая расходы на основе приоритетов политики. Например, подкомитет по здравоохранению может перекладывать деньги с возмещения больничных расходов на услуги по охране психического здоровья в общинах после заслушивания показаний адвокатов пациентов.

После завершения работы подкомитета комитет по полным ассигнованиям консолидирует изменения в единый законопроект. Этот законопроект затем направляется в зал каждой палаты — Палаты (или Ассамблеи) и Сената — для обсуждения и окончательного голосования. В двухпалатных законодательных органах обе палаты должны принять одинаковую версию бюджета. Если они отличаются, комитет конференции, состоящий из членов с обеих сторон, договаривается о компромиссе. Отчет конференции затем возвращается в каждую палату для окончательного утверждения. Только после того, как обе палаты одобрят одну и ту же версию, бюджет передается губернатору для подписания.

Роль губернатора: право вето и линейные полномочия

После того, как законодательный орган принимает бюджет, у губернатора есть несколько вариантов. В большинстве штатов губернатор может подписать законопроект, наложить вето на весь законопроект или использовать вето на конкретные статьи или суммы. Вето на линейный пункт дает исполнительной власти значительную власть для формирования окончательных расходов, особенно в штатах, где законодательный орган контролируется противостоящей стороной.

Если наложить вето, законодательный орган может попытаться отменить их, обычно требуя двух третей или трех пятых супербольшинства в обеих палатах. Попытки отмены редки и часто терпят неудачу, что означает, что сокращения губернатора обычно стоят. Эта динамика создает мощный стимул для законодателей вести переговоры с губернатором на протяжении всего процесса, а не принимать бюджет, который будет резко изменен впоследствии.

В нескольких штатах губернатор также имеет право «уменьшать», а не полностью удалять ассигнования — более гибкий инструмент, который может поддерживать программы в рабочем состоянии на более низких уровнях финансирования. Понимание этих правил вето имеет решающее значение для любого, кто отслеживает, как на самом деле расходуются государственные деньги, потому что принятый бюджет часто выглядит совсем иначе, чем тот, который был принят законодательным органом.

Сбалансированные бюджетные требования

Ключевым ограничением государственного бюджетирования является почти универсальное требование — в 49 штатах — принять сбалансированный бюджет. В отличие от федерального правительства, штаты, как правило, не могут иметь дефицит в своих операционных бюджетах. Это вынуждает делать трудный выбор: если доходы падают во время экономического спада, законодательные органы должны либо сокращать расходы, повышать налоги, либо сокращать фонды дождливого дня. Строгость этих требований варьируется. Некоторые штаты, такие как Колорадо, имеют конституционные ограничения на рост доходов (Билль о правах налогоплательщиков), в то время как другие разрешают заимствовать для капитальных проектов, но не для операций.

Сбалансированные бюджетные правила делают прогнозирование доходов особенно последовательным. Если прогнозы слишком оптимистичны, государству может потребоваться сокращение в середине года или дополнительные счета за ассигнования. Если слишком пессимистично, то государство может закончить год с профицитом, что может вызвать дебаты по поводу налоговых льгот или увеличения расходов в следующем цикле. Такие штаты, как Нью-Йорк и Иллинойс, столкнулись с повторяющимися кризисами из-за хронической недооценки или переоценки доходов.

Налоговая сторона: как штаты собирают деньги

Чтобы понять бюджетные решения, нужно сначала понять, откуда берутся деньги. Государственные налоговые структуры широко варьируются, но большинство полагаются на три основных источника:

  • Налоги на доходы физических лиц (FLT:0) — используются 42 штатами (плюс округ Колумбия), часто с прогрессивными ставками, которые увеличиваются с доходом.
  • Налоги на продажу — используются в 45 штатах, как правило, с исключениями для продуктов питания, отпускаемых по рецепту лекарств и других предметов первой необходимости.
  • Корпоративные подоходные налоги (FLT:0) — используются 44 штатами, хотя многие из них видели снижение ставок из-за конкуренции.

Другие значительные потоки доходов включают налоги на моторное топливо, налоги на выходное пособие по добыче природных ресурсов, доходы от игр, лотерейную прибыль и сборы за такие услуги, как водительские права и профессиональные разрешения. Федеральные гранты также играют важную роль, особенно в Medicaid, транспорте и образовании. В среднем на федеральные фонды приходится примерно 30% государственных расходов, но эта доля может быть намного выше в штатах с низким доходом или во время чрезвычайных ситуаций.

Законодательные органы часто сталкиваются с давлением, чтобы избежать повышения налогов, даже когда доходы недостаточны. Это приводит к единовременным исправлениям: использование резервов, задержка поддержания капитала, заимствования из специальных фондов или подталкивание расходов к местным органам власти. Со временем такие стратегии могут создать структурный дефицит, который впоследствии приведет к более болезненным сокращениям.

Обсуждение Spending Side: The Big Categories

В государственных бюджетах преобладают несколько крупных категорий расходов. Понимание этого помогает объяснить, почему бюджетные дебаты настолько спорны — каждая крупная программа имеет мощные избирательные округа.

Образование: К-12 и высшее образование

Образование K-12, как правило, является самой большой отдельной статьей в государственном бюджете, часто потребляя 30-40% общих расходов фонда. Формулы финансирования сильно различаются, причем некоторые штаты используют формулы фонда, которые гарантируют базовую сумму на одного студента, в то время как другие в большей степени полагаются на местные налоги на имущество. Законодательные органы штатов устанавливают общий уровень помощи в области образования, определяют, как она распределяется между округами, и устанавливают требования к заработной плате учителей, размерам классов и мерам подотчетности.

Высшее образование получает еще одну значительную долю, хотя она снизилась по сравнению с ростом зачисления во многих штатах. Увеличение количества учащихся часто происходит после сокращения государственного финансирования, что ложится бременем на студентов и семьи. Законодательные органы могут также создавать стипендиальные программы, такие как стипендия HOPE в Грузии или «Яркое будущее» во Флориде, которые финансируются за счет доходов от лотереи или общих ассигнований.

Здравоохранение: Медицина и общественное здравоохранение

Медпомощь является второй по величине категорией в большинстве государственных бюджетов, и она часто является самой быстрорастущей. Федеральное правительство платит долю (50% до 80% в зависимости от штата и программы), но штаты платят остальное. Решения о приемлемости, ставках возмещения поставщикам и покрытых услугах непосредственно влияют на государственные расходы. Расширение Medicaid Закона о доступном медицинском обслуживании дало штатам возможность покрыть больше взрослых с низким доходом, и по состоянию на 2025 год 40 штатов и округ Колумбия сделали это. Каждое решение о расширении повлекло за собой обширные законодательные дебаты по расходам, выгодам и экономическим последствиям.

Помимо Medicaid, штаты финансируют департаменты общественного здравоохранения, службы психического здоровья, лечение от злоупотребления психоактивными веществами и программы медицинского страхования детей (CHIP). Во время пандемии COVID-19 законодательным органам пришлось быстро перераспределять средства на распространение вакцин, тестирование и поддержку больниц — часто через чрезвычайные дополнительные счета.

Транспорт и инфраструктура

Расходы на транспорт обычно поступают из выделенных средств, подпитываемых налогами на газ, регистрационными сборами за транспортные средства и федеральными грантами. Законодательные органы решают, как распределять деньги между шоссе, мостами, общественным транспортом, железнодорожными, велосипедными дорожками и аэропортами. В последние годы активизировались дебаты о том, следует ли повышать налоги на газ, чтобы идти в ногу с инфляцией и переходом на электромобили. Некоторые штаты начали изучать тарифы на пробег, чтобы заменить налог на бензин.

Капитальные бюджеты — отдельно от операционных бюджетов — охватывают крупные инфраструктурные проекты, такие как строительство новых школ, тюрем и государственных офисных комплексов. Они часто финансируются за счет заимствований через облигации, которые требуют одобрения избирателей во многих штатах. Законодательные органы решают, какие проекты включать в каждый акт о облигациях, создавая возможности для членских целевых показателей, которые могут стимулировать местное экономическое развитие.

Общественная безопасность и исправления

Еще одним важным пунктом являются государственные расходы на тюрьмы, полицию, суды и пожарные службы. За последние 40 лет расходы на исправительные учреждения резко возросли в связи с более длительными сроками заключения и более высокими показателями тюремного заключения. Многие законодательные органы в настоящее время пересматривают обязательные минимальные сроки заключения и изучают альтернативы тюремному заключению в целях сокращения расходов без ущерба для общественной безопасности. Реформа полиции после громких инцидентов также вызвала бюджетные дебаты по поводу дефинансирование или перераспределения ресурсов правоохранительных органов на социальные услуги.

Факторы, которые определяют бюджетные решения

Помимо механического процесса, несколько более глубоких сил определяют, как законодатели решают выделять деньги:

Политическая идеология и партийный контроль

В целом, законодатели-демократы, как правило, отдают приоритет расходам на социальные услуги, образование и здравоохранение, в то время как республиканцы подчеркивают снижение налогов, сокращение долга и ограниченное правительство. Однако эти предпочтения часто сдерживаются необходимостью компромисса в разделенных законодательных органах. Единый партийный контроль может привести к увеличению идеологических бюджетов - таких как бюджет Техаса 2023 года, который увеличил финансирование школ, а также сократил налоги на недвижимость - в то время как разделение контроля приводит к более центристским результатам.

Учредительное давление и лоббирование

Законодатели остро осознают, как их голоса влияют на ключевые избирательные округа. Профсоюзы учителей, ассоциации больниц, дорожные строители и бизнес-лобби тратят значительные средства на взносы на кампанию и пропаганду для формирования бюджетных ассигнований. Профсоюзы государственных служащих борются за более высокие зарплаты и льготы; Торгово-промышленная палата настаивает на более низких налогах и нормативных мерах. Законодатели также реагируют на прямую информационно-пропагандистскую работу со стороны избирателей, особенно во время собраний мэрии и общественных слушаний по бюджету.

Экономические циклы и фонды дождливого дня

Во время рецессий государственные доходы падают, заставляя законодательные органы делать болезненные сокращения. Великая рецессия 2008–2009 годов привела к глубокому сокращению образования и здравоохранения в большинстве штатов. В ответ многие штаты создали или расширили фонды «дождливого дня» — бюджетные стабилизационные резервы, которые можно использовать во время спадов. Адекватность этих средств является многолетним спором: насколько большим должен быть резерв? Некоторые консервативные экономисты рекомендуют 15–20% общих расходов фонда; другие утверждают, что большие резервы поощряют перерасход в хорошие времена.

Федеральные мандаты и условия

Федеральный закон часто требует от штатов тратить деньги определенными способами. Например, чтобы получить федеральные средства, соответствующие Medicaid, штаты должны покрывать конкретные группы населения и услуги. Аналогичным образом, федеральные транспортные средства поставляются с требованиями к планированию, экологическим обзорам и трудовым стандартам. Законодательные органы могут потрепать эти мандаты, но у них мало выбора, если они хотят избежать потери миллиардов в федеральных долларах.

Прозрачность и вовлеченность общественности

Бюджетный процесс может показаться неясным, но все большее число штатов пытаются сделать его более прозрачным. Многие сейчас публикуют доступные для поиска онлайн-базы данных о расходах и некоторые слушания в комитете. Национальная конференция законодательных органов штатов отслеживает лучшие практики для прозрачности законодательного бюджета. Гражданские правозащитные группы, такие как Центр бюджетных и политических приоритетов [FLT: 2], предоставляют анализ и инструменты для жителей, чтобы понять, как расходуются их налоговые доллары.

Публичные показания являются ключевым средством для внесения вклада. Многие законодательные органы проводят слушания, на которых отдельные лица и организации могут выступать за или против конкретных ассигнований. Влияние публичных показаний варьируется: в некоторых случаях оно может изменить финансирование местной школы или больницы; в других оно в значительной степени символическое. Тем не менее возможность быть услышанным остается основной особенностью демократического бюджетирования.

Надзор: обеспечение расходования денег в соответствии с намерениями

После принятия бюджета роль законодательного органа не заканчивается. В большинстве штатов есть постоянные комитеты по аудиту, бюджетные бюро или независимые аудиторы, которые отслеживают фактические расходы на фоне ассигнований. Они проводят аудиты эффективности, чтобы увидеть, достигают ли программы своих целей, и финансовые аудиты для выявления мошенничества или отходов.

Например, Управление подотчетности правительства США служит моделью на федеральном уровне, но во многих штатах есть аналогичные агентства. Если законодательный аудит обнаруживает, что агентство перерасходовало свои ассигнования или использовало средства для несанкционированных целей, законодательный орган может проводить слушания, требовать корректирующих действий и соответствующим образом корректировать будущие бюджеты.

Дополнительные ассигнования — корректировки в середине года — являются обычным явлением, когда возникают чрезвычайные ситуации или когда прогнозы доходов резко меняются. Эти законопроекты могут добавить или сократить деньги на все, от оказания помощи в случае стихийных бедствий до переполненности тюрем. Законодательные органы должны действовать быстро, часто в течение нескольких дней или недель, чтобы избежать остановок или сбоев в обслуживании.

Будущее государственного бюджета

Во-первых, переход на удаленную работу и онлайн-услуги изменил сбор налогов — налоги с продаж на электронную коммерцию выросли с момента принятия решения Wayfair, и штаты конкурируют за базу подоходного налога удаленных работников. Во-вторых, изменение климата налагает новые расходы на инфраструктуру от лесных пожаров, наводнений и ураганов, вынуждая законодательные органы выделять больше средств на устойчивость. В-третьих, эпидемия опиоидов и кризис психического здоровья увеличивают расходы на лечение и социальные услуги.

Технологические инструменты, такие как нулевое бюджетирование и бюджетирование на основе результатов, набирают обороты в нескольких штатах, хотя большинство из них по-прежнему используют поэтапное бюджетирование — внося небольшие изменения в исходный уровень предыдущего года. Толчок к большей эффективности и подотчетности, вероятно, продолжится, как и постоянная напряженность между конкурирующими приоритетами. В конце каждого цикла окончательный бюджет отражает не только цифры, но и ценности, компромиссы и динамику власти государства.

Для тех, кто хочет влиять на то, как их государство тратит деньги — будь то избиратель, активист, руководитель агентства или студент — понимание процесса законодательного бюджета имеет важное значение. Это единственный наиболее важный способ, которым приоритеты государства претворяются в жизнь, и это арена, где в конечном итоге делается выбор в отношении образования, здравоохранения, безопасности и процветания.