Table of Contents

Понимание масштабов экономического неравенства

Экономическое неравенство, неравномерное распределение доходов и богатства по населению стало одной из определяющих политических задач 21-го века. В развитых экономиках доля национального дохода, поступающего в верхний 1%, резко возросла с 1980-х годов, в то время как заработная плата среднего класса в реальном выражении стагнировала. Это расхождение создает социальные трения, снижает совокупный спрос и может подорвать демократические институты. Политики сталкиваются со сложным набором вариантов, поскольку каждое вмешательство, направленное на сокращение разрыва, несет свой собственный набор затрат и непреднамеренных последствий.

Неравенство — это не единая метрика, а кластер связанных с ней различий. Неравенство доходов измеряет поток доходов от труда и капитала. Неравенство богатства захватывает запасы активов — собственности, акций, сбережений — которые имеют семьи. Неравенство возможностей, часто наиболее трудно поддающееся решению, описывает, как такие факторы, как родительский фон и география, ограничивают доступ к образованию, карьере и социальным сетям. Политика, которая уменьшает одну форму неравенства, может не оказывать никакого влияния на другую или даже ухудшать ее. Например, повышение налогов на прирост капитала непосредственно снижает концентрацию богатства, но мало что делает для улучшения доступа к высшему образованию для студентов с низким доходом. Признание этих различий имеет решающее значение для разработки целевых, эффективных мер.

С 2000 года в странах с развивающейся экономикой, таких как Китай и Индия, наблюдался быстрый рост, который вывел сотни миллионов из абсолютной нищеты, даже несмотря на расширение внутреннего неравенства. Глобальное неравенство в разных странах сократилось, но неравенство внутри страны возросло в большинстве регионов. Этот парадокс означает, что национальная политика должна учитывать как абсолютный уровень жизни, так и относительные лишения, что часто вызывает политическое недовольство.

Инструментарий политики: механизмы перераспределения

Правительства имеют ограниченный набор инструментов для влияния на экономические результаты. Эти инструменты можно сгруппировать в три широкие категории: фискальная политика, регуляторная политика и инвестиционная политика. Каждая категория нацелена на различные точки экономического цикла и создает различные компромиссы между справедливостью и эффективностью.

Налогово-бюджетная политика включает налогообложение и государственные расходы. Прогрессивные налоги на доходы, налоги на имущество и корпоративные налоги повышают доходы от тех, кто имеет наибольшую способность платить. С точки зрения расходов денежные переводы, государственные услуги и инфраструктурные проекты могут сместить ресурсы вниз. Регуляторная политика устанавливает правила рынка: минимальная заработная плата, защита труда, антимонопольное правоприменение и финансовое регулирование - все это определяет, как распределяются доходы от экономической деятельности. Инвестиционная политика выделяет государственные средства на долгосрочные активы, такие как образование, здравоохранение и исследования, которые определяют производственные мощности следующего поколения.

Искусство разработки политики заключается в калибровке этих инструментов, чтобы выгоды от перераспределения не компенсировались потерями в экономическом динамизме. Налоговая система, которая занимает слишком большую долю дохода от капитала, может препятствовать инновациям. Установленная слишком высокая минимальная заработная плата может сократить занятость для низкоквалифицированных работников. Образовательная программа, которая плохо ориентирована, может тратить ресурсы без улучшения результатов. Эти компромиссы не являются теоретическими; они проявляются в реальных экономиках с реальными последствиями. Недавние исследования Международного валютного фонда ] подчеркивают, что оптимальное сочетание политики зависит от институционального потенциала каждой страны и существующего уровня неравенства.

Прогрессивное налогообложение: доходы, стимулы и поведенческие реакции

Прогрессивное налогообложение, когда ставка налога повышается с доходами или богатством, является наиболее прямым инструментом для сокращения неравенства после уплаты налогов. Такие страны, как Канада и многие скандинавские государства, используют системы подоходного налога с несколькими кронштейнами в сочетании с налогами на добавленную стоимость и корпоративными налогами для финансирования щедрых государственных услуг. Привлеченные доходы используются для финансирования трансфертов и общественных благ, которые непропорционально приносят пользу домохозяйствам с низким доходом.

Основной компромисс - это потенциальное искажение экономического поведения. Высокие предельные налоговые ставки могут снизить стимул для предпринимателей, руководителей и высококвалифицированных специалистов работать дополнительные часы, инвестировать в новые предприятия или оставаться в стране. Исследования Национального бюро экономических исследований показывают, что реакция высокооплачиваемых на налоговые изменения - то, что экономисты называют «упругостью налогооблагаемого дохода» - широко варьируется в разных контекстах. В некоторых случаях более высокая налоговая ставка приводит к большему уклонению от уплаты налогов или уклонению от уплаты, а не к реальному сокращению производства. Политики должны взвешивать доходы, полученные от потенциальной потери налогооблагаемой экономической деятельности.

Еще одним соображением является распространенность налогообложения. Корпоративный подоходный налог может в конечном итоге нести работники в виде более высоких цен, а не акционеры. Аналогичным образом, налог на имущество может снизить стимул для арендодателей поддерживать арендное жилье, влияя на предложение доступных единиц. Разработка налоговой системы, которая является одновременно прогрессивной и эффективной, требует тщательного внимания к тому, кто фактически платит, а не только к тому, кто несет юридическую ответственность. Последние предложения по налогам на богатство, как это реализовано в Швейцарии и рассматривается в других странах, направлены на налогообложение запасов активов напрямую, но они поднимают значительные административные проблемы, связанные с оценкой и ликвидностью.

Программы социального обеспечения: денежные переводы, льготы и стимулы к работе

Программы социального обеспечения являются основным механизмом перераспределения ресурсов для семей с низким уровнем дохода. К ним относятся условные денежные переводы (связанные с поведением, таким как посещаемость школы), безусловный базовый доход, продовольственная помощь, жилищные ваучеры и государственное медицинское страхование. Страны с сильными сетями социальной защиты, такие как северные штаты, как правило, имеют более низкие показатели бедности и большую мобильность между поколениями.

Основной компромисс заключается в стимулировании труда. Щедрые льготы могут снизить предельную прибыль от занятости, что потенциально может привести к снижению участия рабочей силы. Это классическая «ловушка благосостояния». Задача состоит в разработке программ, которые обеспечивают адекватную поддержку при сохранении стимула к труду. В рабочих льготах, таких как налоговый кредит на заработанный доход в Соединенных Штатах, решить эту проблему путем дополнения заработной платы, чтобы работа всегда платила больше, чем неработа. Свидетельства из Брукингский институт указывает, что такие программы могут как уменьшить бедность, так и увеличить предложение рабочей силы среди матерей-одиночек.

Административные издержки и ошибки таргетинга являются дополнительными проблемами. Программы, требующие обширной проверки соответствия требованиям, могут быть дорогостоящими для запуска и могут исключать тех, кто нуждается в помощи больше всего. Универсальные программы, хотя и проще в администрировании, являются более дорогостоящими и могут вытеснять расходы на другие общественные блага. Оптимальный дизайн зависит от предпочтений общества в отношении справедливости по сравнению с эффективностью, а также от его институционального потенциала для эффективного предоставления услуг. Переход к цифровому распределению выгод, ускоренный во время пандемии COVID-19, предлагает возможности для снижения административных трений, но также поднимает проблемы конфиденциальности и справедливости для домашних хозяйств без надежного доступа в Интернет.

Минимальная заработная плата: увеличение доходов против сохранения рабочих мест

Законы о минимальной заработной плате устанавливают минимальный размер почасовой компенсации, которую должны платить работодатели. Цель состоит в том, чтобы обеспечить, чтобы работа на полный рабочий день обеспечивала уровень жизни выше черты бедности. Сторонники утверждают, что более высокая минимальная заработная плата снижает неравенство доходов в нижней части распределения и увеличивает переговорную силу низкооплачиваемых работников. Противники предупреждают, что искусственно высокий уровень заработной платы заставит работодателей нанимать меньше работников, уменьшая возможности трудоустройства для наименее квалифицированных людей.

Эмпирическая литература о влиянии минимальной заработной платы значительно эволюционировала в последние десятилетия. Ранние исследования, основанные на простых сравнениях между штатами, часто обнаруживали негативные последствия для занятости. Более поздние исследования, используя квазиэкспериментальные методы, дали смешанные результаты. Мета-анализ Института экономической политики предполагает, что умеренное увеличение не приводит к значительным потерям рабочих мест, но что большое, быстрое увеличение может сократить часы или найм. Эффект, по-видимому, зависит от местных условий рынка труда, наличия монопсонической власти среди работодателей и конкретного дизайна политики (например, индексируется ли она до инфляции).

Выгоды могут быть не только в виде рабочих мест по сравнению с заработной платой. Более высокие затраты на рабочую силу также могут привести к росту цен для потребителей, снижению маржи прибыли для владельцев бизнеса или замене в сторону автоматизации и технологий. Эти эффекты второго порядка могут непропорционально влиять на малый бизнес, который имеет меньшую гибкость для поглощения роста затрат. Политики должны учитывать полный спектр поведенческих реакций, а не только прямое влияние на количество рабочих мест. Некоторые юрисдикции сочетают повышение минимальной заработной платы с налоговыми льготами для малого бизнеса для смягчения неблагоприятных последствий.

Долгосрочные инвестиции: образование, навыки и мобильность

Политика в области образования часто описывается как наиболее эффективная долгосрочная стратегия сокращения неравенства. Оборудовав людей навыками, необходимыми для высокопроизводительной занятости, образование может разорвать порочный круг бедности между поколениями. Однако взаимосвязь между расходами на образование и равенством не проста. Преимущества зависят от того, как распределяются средства, качества обучения и степени, в которой система достигает неблагополучных студентов.

Раннее образование детей: высокая доходность, высокие затраты

Было показано, что инвестиции в образование детей раннего возраста (ECE) приносят высокую отдачу, особенно для детей из семей с низким доходом. Такие программы, как проект дошкольного образования Перри и проект абецедариан, принесли существенный прирост в когнитивном развитии, успеваемости и заработках взрослых, причем соотношение выгод и затрат достигает 7 к 1. Эти результаты побудили многие правительства расширить охват дошкольным образованием.

Основным препятствием является стоимость. Высококачественная ЕЭК требует наличия подготовленных преподавателей, низкого соотношения детей к персоналу и соответствующих объектов. Универсальные программы требуют значительных государственных расходов. Даже целевые программы сталкиваются с проблемой охвата наиболее уязвимых семей, которые могут иметь ограниченную осведомленность о доступных услугах или сталкиваться с логистическими барьерами. Политическая экономия финансирования образования еще более осложняется конкуренцией с другими приоритетами расходов, такими как здравоохранение и инфраструктура. Некоторые страны, такие как Франция, добились почти универсального дошкольного образования благодаря устойчивой политической приверженности, демонстрируя, что барьер затрат может быть преодолен с помощью преднамеренного бюджетного планирования.

Высшее образование: доступ, завершение и долг

Образование в колледжах остается одним из самых сильных предикторов пожизненного заработка, но связь между расходами на образование и равенством опосредована уровнем доступа и завершения. Во многих странах государственное финансирование высшего образования сократилось, переложив расходы на студентов в виде обучения. Это увеличило бремя задолженности по студенческим кредитам и может отбить у студентов с низким доходом желание поступить или закончить свои степени.

Политика, такая как гранты на основе потребностей, погашение, обусловленное доходом, и бесплатное общественное колледж, направлена на снижение барьеров. Однако эти программы также включают компромиссы. Бесплатное обучение в первую очередь приносит пользу студентам, которые в любом случае поступили бы, снижая его экономическую эффективность в качестве механизма таргетинга. Завершение грантов, связанных с академическим прогрессом, может улучшить показатели окончания, но они добавляют административную сложность. Данные из исследований, опубликованных в Журнале экономических перспектив, свидетельствуют о том, что дополнительное финансирование улучшает результаты, когда оно направлено на качество обучения и поддержку студентов, а не на всестороннее сокращение обучения. Кроме того, растущая премия за передовые навыки означает, что страны также должны инвестировать в программы обучения на протяжении всей жизни и переподготовки, чтобы помочь работникам адаптироваться к технологическим изменениям.

Новые политические дебаты

По мере сохранения неравенства набирают силу новые политические идеи. Две наиболее обсуждаемые темы — это всеобщие налоги на базовый доход и богатство. Обе они направлены на борьбу с неравенством в различных точках распределения.

Универсальный базовый доход: простота против стоимости

Сторонники утверждают, что это упростит систему социального обеспечения, уменьшит административные накладные расходы и обеспечит безопасную сеть в эпоху автоматизации. Пилотные программы в Финляндии, Кении и других странах показали умеренные улучшения в благополучии и не значительное сокращение рабочих усилий. Однако фискальные затраты на значимый UBI огромны. Установленный UBI на черте бедности для взрослого в Соединенных Штатах будет стоить примерно 3 триллиона долларов в год - больше, чем весь федеральный бюджет. Финансирование такой программы потребует значительного повышения налогов, что может ослабить экономический рост. Дебаты не о том, является ли UBI желательным в принципе, но приемлемы ли компромиссы по сравнению с более целенаправленными трансфертами.

Налоги на богатство: ориентироваться на акции, а не поток

Налоги на богатство вводят ежегодный сбор с чистых активов выше определенного порога. Только несколько стран ОЭСР в настоящее время имеют такие налоги, и большинство из них поэтапно прекратили их из-за административных трудностей. Оценка неликвидных активов, таких как предприятия, искусство и недвижимость, является спорной и дорогостоящей для обеспечения соблюдения. Богатые люди также могут перемещать активы или менять место жительства, чтобы избежать налога. Тем не менее, сторонники утверждают, что налоги на богатство являются единственным способом прямого решения крайней концентрации владения активами. Недавние предложения в Соединенных Штатах и Европе предполагают скромный ежегодный налог в размере 1-2% на состояния более 50 миллионов долларов. Ключевой компромисс заключается в том, что налоги на богатство могут быть частью более широкой прогрессивной налоговой системы, если они хорошо разработаны, но они требуют сильного международного сотрудничества, чтобы предотвратить уклонение.

Тематические исследования: что работает на практике

Изучение реальных примеров показывает как возможности, так и ограничения политического вмешательства.

Скандинавская модель: всеобъемлющее перераспределение

Швеция, Норвегия, Дания и Финляндия достигли относительно низкого уровня неравенства доходов и высоких показателей социальной мобильности благодаря сочетанию прогрессивного налогообложения, щедрых социальных пособий, активной политики на рынке труда и сильных государственных инвестиций в образование и здравоохранение. Эти государства благосостояния финансируются за счет высокого общего налогового бремени, включая налоги на добавленную стоимость, которые являются регрессивными по дизайну, но компенсируются обширными государственными услугами. Ключом к их успеху является не какая-либо единая политика, а согласованность всей системы. Высокие налоги являются политически устойчивыми, потому что граждане видят прямые выгоды в виде качественных общественных благ. Компромисс - это уменьшенный объем для накопления богатства частного сектора, который может ослабить предпринимательские стимулы. Тем не менее, экономики Северных стран остаются конкурентоспособными, предполагая, что сопротивление перераспределению компенсируется ростом человеческого капитала и социальной стабильности.

Двойная система Германии

Система профессиональной подготовки в Германии сочетает в себе обучение в классе с обучением на рабочем месте. Эта двойная система создает квалифицированную рабочую силу, которая удовлетворяет потребности производителей, обеспечивая путь к стабильной, хорошо оплачиваемой занятости для молодых людей, которые не посещают университет. Результатом является более низкий уровень безработицы среди молодежи, чем во многих сравнительных экономиках, и более равномерное распределение доходов среди работников без высшего образования. Компромисс заключается в том, что система требует тесной координации между правительством, работодателями и профсоюзами, что может быть трудно воспроизвести в странах с более слабыми учреждениями. Система также имеет тенденцию укреплять существующие промышленные структуры, что затрудняет переход работников в новые области. Недавние реформы добавили модульные сертификаты для повышения гибкости.

Прогрессивная система налогообложения и трансфера в Канаде

Канада использует систему многократного подоходного налога в сочетании с возвратными налоговыми кредитами (такими как Канадская детская льгота) для перераспределения доходов семьям с детьми. Подход страны включает в себя существенные межправительственные трансферты для выравнивания бюджетных возможностей провинций, сокращения региональных различий в государственных услугах. Результатом является заметно более низкий уровень бедности, чем в Соединенных Штатах, несмотря на аналогичные результаты на рынке труда. Проблема заключается в поддержании политической поддержки перераспределения в большой, географически разнообразной стране с сильной региональной идентичностью. Переводы на душу населения в более бедные провинции были источником периодической политической напряженности. Опыт Канады показывает, что федерализм может как позволить, так и ограничить усилия по сокращению неравенства.

Постоянные вызовы и критики

Несмотря на десятилетия исследований и опыта, сохраняются принципиальные разногласия по поводу оптимального уровня и формы перераспределения.

Политическая осуществимость.] Повышение налогов обычно непопулярно, даже когда доходы финансируют популярные программы. Действующие политики сталкиваются с сильными стимулами избегать повышения налогов, особенно на избирателей среднего класса. Это может привести к неоптимальной политике, такой как недофинансируемые государственные услуги или чрезмерная зависимость от долгового финансирования. Политический цикл еще больше усложняет вопросы: политика, которая приносит долгосрочные выгоды (например, образование в раннем детстве), может быть проигнорирована в пользу краткосрочных исправлений.

Дебаты об эффективности.] Доказательства по программам социального обеспечения оспариваются. Критики утверждают, что денежные переводы могут снизить стимул к работе, создавая зависимость между поколениями. Сторонники отвечают, что доказательства не поддерживают сильные сдерживающие эффекты, и что выгоды от сокращения бедности с точки зрения развития детей и результатов в области здравоохранения перевешивают затраты. Правда, вероятно, зависит от конкретного дизайна и местного контекста рынка труда.

Непреднамеренные последствия.] Регулирование арендной платы, политика, направленная на повышение доступности жилья, может сократить предложение арендных единиц и препятствовать обслуживанию, что в конечном итоге наносит ущерб тем самым арендаторам, которых оно стремится защитить. Повышение минимальной заработной платы может ускорить автоматизацию в отраслях с узкой маржой. Налоговые стимулы для домовладения могут раздуть цены на жилье. Политики должны предвидеть эти эффекты второго порядка и встраивать гибкость в проекты программ, чтобы обеспечить корректировки по мере изменения условий.

Глобализация и технологические изменения.] Многие из сил, способствующих неравенству — торговля со странами с низкой заработной платой, автоматизация, технологические изменения, основанные на навыках, — глобальны по масштабам и сопротивляются решениям на национальном уровне. Международная налоговая конкуренция ограничивает способность правительств облагать налогом капитал, в то время как свободные фирмы могут перемещать производство, чтобы избежать бремени регулирования.

Эффективная политика требует точных, своевременных данных о доходах, богатстве и мобильности. Многие страны не имеют всеобъемлющих административных данных или обследований домохозяйств, которые охватывают верхнюю часть распределения. Налоговые записи, часто используемые в качестве источника, осложняются уклонением и избеганием. Без надежных данных трудно узнать, растет или падает неравенство или оценить влияние конкретной политики. Инвестиции в статистическую инфраструктуру, такую как связанные административные системы данных, используемые в скандинавских странах, имеют важное значение для принятия политики на основе фактических данных.

Вывод: Балансирование целей в сложной системе

Государственная политика может уменьшить экономическое неравенство, но процесс ограничен реальными компромиссами. Прогрессивное налогообложение обеспечивает доход для социальных программ, но рискует сократить инвестиции и усилия. Благосостояние предлагает немедленное облегчение, но может притупить стимулы к работе. Минимальная заработная плата повышает доходы для некоторых работников, но может сократить занятость для других. Расходы на образование создают долгосрочный потенциал, но требуют значительных первоначальных инвестиций с неопределенной отдачей.

Наиболее успешные подходы, как правило, сочетают в себе несколько инструментов в согласованной стратегии: прогрессивные налоги для финансирования высококачественных государственных услуг, хорошо продуманные трансферты, которые сохраняют стимулы к работе, активная политика на рынке труда, помогающая работникам адаптироваться, и надежные инвестиции в раннем детстве и послесреднем образовании.Скандинавская модель демонстрирует, что эта политика может сосуществовать с экономическим динамизмом, но конкретная конфигурация должна отражать институциональную силу каждой страны, политическую культуру и экономическую структуру.

Политики должны также признать, что неравенство не является проблемой, которую можно решить раз и навсегда. Это постоянная задача, требующая постоянной калибровки, мониторинга и корректировки. Цель не в полном равенстве результатов, а в обществе, в котором каждый человек имеет справедливые шансы участвовать и процветать. По мере того, как новые технологии и глобальное давление меняют рынки труда, компромиссы будут развиваться, требуя продолжения экспериментов и прагматических реформ.