Istorijske fondacije izvršne vlasti

Predsedništvo SAD-a je prošlo kroz izuzetnu transformaciju od kada je Džordž Vašington prvi položio zakletvu o funkciji. Uokvireni ustavom, oprezni u repliciranju monarhijske moći koju su se borili da pobegnu, namerno je dizajnirao član II sa širokim, ali dvosmislenim jezikom. Džejms Medison je u Federalistu br. 51 tvrdio da će izvršni direktor bitinajslabiji od tri odeljenja“ jer mu je nedostajalo zakonodavna moć novčanika i nezavisnosti pravosuđa. Ipak, u okviru jedne generacije, predsednici su počeli da tvrde autoritet daleko iznad onoga što su osnivači očekivali. Ključne tačke za okretanjeGrađanski rat, Novi Deal, i posle-9/11 bezbednosna državasvakoja su označili značajno širenje dosega izvršnog direktora.

Razumevanje ove evolucije je neophodno za svakog ko proučava američku vladu. Predsedništvo nije statična institucija; prilagođava se krizama, menjanjima javnog mnjenja i ambicijama pojedinih službenika. Prvobitni Ustav je predsedniku dao pravo veta na zakonodavstvo, postavlja federalne oficire (uz pristanak Senata), i služi kao vrhovni komandant oružanih snaga.

Ustavni dizajn

Član II, odeljak 1 prsluka “izvršna moć” u jednom predsedniku. Ovo fraziranje, dok terse, postao je temelj za ogromne implicirane ovlasti. Aleksandar Hamilton, u Federalističkom br. 70, zagovarao jeoštrog“ izvršnog po potrebi za dobru vladu. Predsednikova zakletva daodržava, štiti i brani Ustav“ je navođena da opravda akcije od vođenja rata do obustave habeas korpusa. Ipak Ustav takođe nameće eksplicitne granice: predsednik ne može da objavi rat (Kongres drži tu vlast), ne može da prisvoji sredstva, i mora da traži odobrenje Senata za ugovore i velika imenovanja.

Rani predhodnici i proširenja

Džordž Vašington je ustanovio kritične presedane, uključujući korišćenje izvršne privilegije i kabinetskog sistema. Kupovina Tomasa Džefersona Luizijane (1803) testirala je ustavne granice stekao je ogromnu teritoriju bez eksplicitnog ustavnog autoriteta, postavivši obrazac predsedničke inicijative. Endru Džekson je koristio veto kao alat za politiku, umesto da samo proverava neustavno zakonodavstvo, dodatno proširio izvršnu vlast. Džekson je stavio veto na dvanaest novčanica, više nego svi njegovi prethodnici zajedno, tvrdeći da je predsednik jednaka grana sa nezavisnim rasuđivanjem.

Najdramatičnija ekspanzija dogodila se tokom predsedništva Abrahama Linkolna. Suočavajući se sa secesijom i građanskim ratom, Linkoln je obustavio habeas corpus, blokirao južne luke i odobrio vojne tribunalesve bez prethodnog kongresnog odobrenja. On je opravdao te akcije navodeći dužnost da sačuva Uniju. Lincolnova proglasa o emancipaciji (1863) stoji kao značajna upotreba izvršne vlasti, uokvirena kao vojna mera pod njegovim vrhovnim ovlastima. Vrhovni sud je kasnije podržao mnoge od tih akcija, ali je presedan ekspanzivne krizne moći ostao.

Vrste predsedničkih moći objašnjene

Učenici kategorišu predsednička ovlašćenja u tri glavna tipa: izražena, implicirana i inherentna. Svaka kategorija nosi različite pravne i praktične implikacije.

Izražene moæi

Oni su izričito navedeni u članu II. Oni uključuju ovlašćenje da se komanduje vojskom, da se odgode i pomilovanja (osim u predmetima opoziva), da se ugovori (sa odobrenjem senata od dve trećine), da se imenuju ambasadori, suci Vrhovnog suda, i drugi oficiri (sa potvrđivanjem Senata), i da primaju strane ambasadore. Izražene ovlasti čine stenu izvršne vlasti, ali su često nejasne. Na primer, predsednik jezapovednik u glavnoj vojsci i mornarici“, ali Ustav ne definiše šta to u praksi znači tokom mira ili ograničenih sukoba.

Utvrðene moæi

Izveden iz neophodnog i pravilnog klauzule (članak I, odeljak 8) u kombinaciji sa klauzulom članka II, podrazumeva se da ovlašćenja omogućavaju predsedniku da preduzima akcije ne eksplicitno navedene već suštinske za izvršavanje izraženih ovlašćenja. Vrhovni sud je prepoznao ovaj princip u In re Neagle (1890), u kojem se utvrđuje da predsednik ima autoritet iznad zakonskih zakona prilikom zaštite federalnih službenika. Moderni primeri uključuju stvaranje Izvršne kancelarije predsednika (EOP) 1939. godine, koja je proširila administrativne kapacitete daleko iznad prvobitnog kabineta.

Nasljedne moæi

To su moći koje se pridaju kancelariji po svojoj prirodi kao izvršne vlasti suverene nacije. Nasljedne moći idu dalje od izraženih i implicitnih izvora. Najčešće se pozivaju tokom nacionalnih hitnih slučajeva. Izvršni nalog predsednika Frenklina D. Ruzvelta kojim se odobrava interniranje japanskih Amerikanaca (Izvršni red 9066) počivao je na inherentnim ratnim silama, kasnije se pridržavao u Korematsu protiv Sjedinjenih Država (1944). Savremene rasprave o štrajkovima bespilotnih letjelica i programima nadzora često navode inherentne predsedničke vlasti nad nacionalnom bezbednošću.

Mašinstvo jednostrane akcije: Izvršna naređenja i Memoranda

Izvršna naređenja su među najvidljivijim alatima predsedničke moći. Oni su pravno obavezujuće direktive izdate federalnim agencijama bez direktnog kongresnog odobrenja. Dok Ustav ne pominje izvršne naredbe, one proizlaze iz predsednikove dužnosti člana II da sebrine da se zakoni verno izvršavaju\". Istorijski, izvršne naredbe su korišćene za rutinsku administraciju. Ali u 20. veku, postale su vozila za velike političke promene.

Predsednik Hari Truman je koristio izvršnu naredbu 9981 da desegreguje oružane snage. Predsednik Barak Obamina deferentna akcija za dolazak dece (DACA) zaštitio milione nedokumentovanih imigranata od deportacije. Predsednik Donald Tramp izdao je izvršne naredbe o imigraciji, trgovini i deregulaciji. Izvršne naredbe su ograničene: ne mogu da se protive postojećim statutima, a Kongres ih može premostiti zakonom. Sudovi ih mogu oboriti. Štaviše, naslednik može da ih obrne potezom pera.

Predsednički memorandum i proglasi služe sličnim svrhama ali su generalno manje formalni. Memorandum često direktne specifične akcije agencije i nisu objavljene u Federalnom registru. Proglasi su tipično ceremonijalni (kao što je proglašenje Nacionalnog dana pasa) ali mogu da nose pravnu silu (kao što je Proglas o emancipaciji). Zajedno, ovi jednostrani instrumenti omogućavaju predsednicima da zaobiđu rešetke zabrane zakona, ali takođe pozivaju na političko i pravno nazadovanje.

Čekovi i ravnoteže u praksi

Kongres ima više poluga: može da smanji finansiranje, da premosti veto, da vodi nadzor i opozove predsednika. Pravosuđe može da proglasi izvršne akcije neustavnim. Međutim, ove provere nejednako funkcionišu. Kongres često deferiše predsedniku o spoljnoj politici, a sudovi oklevaju da intervenišu upolitičkim pitanjima“ ili pitanjima nacionalne bezbednosti.

Kongresni alati: Moć torbice i nadzora

Ustav daje Kongresu kontrolu nad odobrenjima. Ako predsednik pokrene neovlaštenu vojnu kampanju, Kongres može da odbije da je finansira. To se desilo tokom Vijetnamskog rata, kada je Kongres usvojio Rezoluciju o ratnim ovlašćenjima (1973) o vetu predsednika Niksona, pokušavajući da ograniči predsednikovu sposobnost da izvrši snage bez kongresnog odobrenja. Ipak, svaki predsednik od tada tvrdi da je rezolucija o narušavanju izvršne vlasti. Nadzorna saslušanja, sudski pozivi i istrage su tekuće provere. Tenzija između izvršne privilegije i kongresnog nadzora je ponavljanje ustavne bitke, kao što se vidi tokom skandala o Kapiji vode i administracije Trumpa.

Sudski pregled i njegove granice

Vrhovni sud ima moć da preispita predsedničke akcije. Slučajevi na zemlji uključuju Youngstown Sheet & Tube Co. v. Sawyer] (1952), koji je blokirao oduzimanje čeličane predsednik Truman tokom Korejskog rata. Suglasnost sudije Roberta Džeksona je uspostavila poznati tripartitni okvir: predsjednička moć je na svom maksimumu kada deluje sa kongresnom autorizacijom, na najnižoj mogućoj poziciji kada deluje protiv Kongresove ekspresne volje, i u “zoni sumraka” kada je Kongres utihnuo. Ovaj okvir ostaje centralan za sudsku analizu izvršne moći.

Ali pravosudna revizija je spora i reaktivna. Predsednici mogu da deluju prvi; sudovima su često potrebne godine da vladaju. Štaviše, Vrhovni sud je generalno dao široku širinu predsedniku u spoljnim poslovima, kao u Sjedinjene Države protiv Kertis-Vrajt Export Korp. (1936), koji je nazvao predsednikauništivim organom federalne vlade na polju međunarodnih odnosa“. Ova doktrina je korišćena da opravda široke inherentne moći.

Opoziv: Krajnja politička provera

Opoziv je proces od dva koraka: Dom glasa o člancima opoziva (jednostavnom većinom), a Senat održava suđenje koje zahteva dvotrećinsko glasanje za osudu i uklanjanje. Samo tri predsednika su opozvana (Andrew Johnson, Bill Clinton, Donald Trump dva puta), a nijedan nije osuđen od strane Senata. Opoziv je tako tupi instrument, retko korišćen i teško partizan. Služi više kao odvraćanje od praktičnog čeka.

Predsednièka moæ u krizima: od Linkolna do COVID-19

Nacionalni hitni slučajevi su istorijski proširili predsedničku vlast.Abraham Linkoln suspenzija habeas corpus i upotreba vojnih komisija postavili presedan.Vodstvo Frenklina D. Ruzvelta u Novom dogovoru i Drugom svetskom ratu je doživelo ogroman rast federalne birokratije i izvršne vlasti.Izdao je više od 3.700 izvršnih naloga i stvorio agencije kao što su Kancelarija za ratne informacije i Odbor za ratnu proizvodnju bez direktne zakonske vlasti.

U novije vreme, napadi 11. septembra doveli su do ovlašćenja za upotrebu vojnih snaga (AUMF) 2001. godine, koji je Kongres doneo široko. Predsednici obe strane su koristili ovaj AUMF da opravdaju vojnu akciju protiv terorističkih grupa u više zemalja, i da ovlašte programe nadzora u okviru američkog PATRIOT Akta.

Savremene bitke oko izvršne moći

Nekoliko tačaka za flešma definiše današnje debate o predsedničkoj vlasti.

Izvršna privilegija i kontrola informacija

Predsednici tvrde da imaju pravo da uskrate informacije Kongresu i sudovima da zaštite poverljive savete. Vrhovni sud je priznao tu privilegiju u Sjedinjenim Državama protiv Niksona (1974) ali je odbacio apsolutnu tvrdnju. U modernoj praksi, Kongres često izaziva izvršnu privilegiju, što dovodi do produženih parničnih i političkih zastoja. Bidenska administracija je, na primer, pozvala izvršnu privilegiju da blokira objavljivanje određenih dokumenata vezanih za povlačenje iz Avganistana.

Upotreba vojne sile bez odobrenja Kongresa

Rezolucija o ratnim ovlašćenjima zahteva od predsednika da u roku od 48 sati od izvršenja snaga obavesti Kongres i da ih povuče posle 60 dana, osim ako nije odobrena. U praksi, predsednici su često prelazili ove granice. Intervencija Libije 2011. godine pod predsednikom Obamom nije dobila kongresno odobrenje, a administracija je tvrdila da misija nije konstituiralaneprijateljstva“. Ubistva iranskog generala Qassema Soleimanija iz 2011. godine po nalogu predsednika Trampa postavila su slična ustavna pitanja. Kongres je periodično pokušao da ukine ili ažurira AUMF, do sada bez uspeha.

Imigraciono sprovođenje i odbaèena akcija

Predsednici su koristili izvršnu akciju da bi oblikovali imigracionu politiku opširno. Obamina Deferred Akcija za roditelje Amerikanaca (DAPA) je bila blokirana od strane sudova u Sjedinjene Države protiv Teksasa (2016). Trampova zabrana putovanja ciljala je na nekoliko muslimansko-većinskih zemalja i preživjela reviziju Vrhovnog suda u Trump protiv Havaja (2018). Biden je preokrenuo mnoge politike Trump-era ali se takođe suočio sa sudskim izazovima za njegovo raskidanje politikeOstatak u Meksiku“. Ovi slučajevi iluzuju granice jednostrane akcije: sudovi mogu da zaustave izvršne naredbe, a sledeći predsednik može da ih poništi.

Politička polarizacija i širenje izvršne moći

Kada je zakon nemoguć, predsednici koriste izvršne naredbe, memorandum i donošenje pravila za ostvarivanje ciljeva politike. Ovaj trend je dvostran i samopouzdan. Svaki predsednik dodaje u zgradu, a sledeći predsednik ga koristi za različite krajeve. Neki učenjaci tvrde da to slabi demokratsku odgovornost jer se velike promene politike dešavaju bez zakonodavne rasprave. Drugi tvrde da je to neophodna adaptacija na slomljen zakonodavni proces.

Predsednici mogu da postignu mnogo preko izvršne akcije, ali te akcije su uvek ranjive na preokret, parničenje ili kongresno premošćivanje. Ravnoteža moći ostaje osporavana, oblikovana specifičnim pitanjima, partizanski sastav Kongresa, i tolerancija javnosti za predsedničku inicijativu.

Unitarna izvršna teorija

Sve veći pravni i politički pokret tvrdi za “jedinični izvršni” ideju da predsednik ima potpunu kontrolu nad izvršnom granom i može da ukloni svakog oficira bez razloga. Ova teorija je navela predsednik Tramp tokom svog prvog opoziva i od strane predsednika Bidena u utvrđivanju kontrole nad donošenjem pravila agencije. Kritičari tvrde da potkopava nezavisnost agencija kao što su FBI i Federalne rezerve. Vrhovni sud nije u potpunosti prihvatio tu teoriju, ali nedavne odluke poput Seila Law LLC v. Consumer Financial Protection Biro (2020) ukazuju na trend jačanja predsedničke kontrole.

Zaključak: Trajna debata

Moć predsedništva nije ni statična ni apsolutna, oblikovana je ustavnim tekstom, istorijskim presedanom i interijerom političkih institucija. Studenti američke vlade moraju da priznaju da je izvršna sila dinamična sila širi se u krizama, skuplja se u miru, i stalno osporavaju Kongres i sudove. Kako se pojavljuju novi izazoviod sajberbezbednosti pretnji klimatskim promenama granice predsedničke vlasti će se nastaviti da se testiraju. Razumevanje ove evolucije nije samo akademska vežba; to je suštinsko za angažovano državljanstvo u demokratiji gde izvršni igra centralnu ulogu.

Za dalje čitanje pogledajte Anotirana konstitucija za detaljnu analizu člana II. Američka odvjetnička komora Odsek za javno obrazovanje nudi resurse za odvajanje ovlašćenja. Istorijski primeri su opsežno dokumentovani u Kolekcija izvršnog reda Nacionalnog arhiva.