伦敦是世界上人口最多、经济至关重要的城市之一,长期以来一直在努力应对空气质量差带来的健康和环境后果。 历史上,伦敦市的交通密集、工业遗产和地理盆地都困住了污染物,导致二氧化碳和颗粒物的水平经常超过世界卫生组织(WHO)的指引。 自2000年成立伦敦大管理局以来,直接当选的市长在交通、规划和环境政策方面拥有重要权力。 本案例研究审查了伦敦市长在管理空气污染方面的有效性 — — 重点是萨迪克汗(2016年至今)及其前任鲍里斯·约翰逊(2008年—2016年)的任职。 我们评估了关键举措、可衡量的结果、持续的挑战以及城市治理的更广泛教训。

市长对空气质量的权力和责任

伦敦市长负责制定并实施伦敦环境战略,该战略规定了减少排放和污染物浓度的具有约束力的目标。 这包括通过伦敦交通(TfL)管理该市的交通网络,监督影响排放的规划许可,以及同32个区和伦敦市公司协调。 关键是,市长有权引入道路用户收费计划和低排放区,这些权力用于在2003年创建摄入量充电区,后来在2019年扩展为超低排放区(ULEZ ) 。

尽管市长不能直接控制所有污染源,如希思罗机场(由单独当局管理)或国家电网的排放,但他们可以影响交通流量、公共交通投资、自行车基础设施和绿色空间的创造。 因此,市长行动的有效性与所采取的具体政策以及与国家政府和地方议会的合作程度密切相关。

历史背景:从拥挤收费到欧盟驻科法治团

伦敦现代空气质量管理始于市长肯·利文斯顿(2000—2008年),后者在2003年推出了“摄入量”管理。 虽然主要目的是减少交通量,但也给NO2和PM水平带来了适度的改善。 然而,到2010年代中期,交通拥堵管理显然不足以解决日益严重的柴油车辆排放问题,而过去欧洲推行的为降低二氧化碳产量而提供柴油的政策无意中助长了这一问题。

约翰逊市长(Boris Johnson (2008–2016 ) ) , “ ]”低排放区(LEZ)于2008年推出,目标是老旧的重型货物车辆和巴士。 然而低排放区不够严格,无法使伦敦遵守NO2的法定限制。 约翰逊市长还监督引入了第一个“Ultra低排放区 ” 概念,但他的继任者萨迪克·汗(Sadiq Khan ) , 决定将实施该计划,然后大幅度扩大该计划。

现任市长领导下的关键举措

超低排放区(欧盟驻科法治团)

2019年4月启动的欧盟驻科法治团最初覆盖伦敦中部的拥挤区。 不满足4欧元(petrol)或6欧元(柴油)标准的车辆必须支付每天12.50英镑(汽车、面包车和摩托车)和重车100英镑的收费。 收费每年24/7、365天。 即刻效应是进入该区的不合规车辆数量急剧减少。 2021年10月,欧盟驻科法治团被扩大,覆盖南北环形公路内区——大约是原区的18倍。 这一扩大使约380万伦敦人进入该区,并被广泛视为市长汗的签署环境政策。

TfL的数据显示,在扩大的欧盟驻科法治团第一年,达到标准的车辆比例从85%上升到95%以上。 在伦敦中部,NO2浓度在2019-2022年间估计下降了26%,而没有欧盟驻科法治团的相反情景。 该计划得到了卫生专家的支持,但也引起了一些居民、小企业和汽车团体的强烈反对,他们认为成本是递减的,而伦敦外围小区公共交通替代方案不足。

投资清洁公共交通

伦敦地铁的运营是一条大桥,它主要用于建造大型汽车。 市长承诺到2034年(或更早)时伦敦的巴士车队将完全零排放。 截至2024年,超过1000辆零排放巴士(电或氢)投入运营,约占车队的20%。 TfL还投资改造老旧的巴士,在公共汽车库安装更清洁的引擎和充电基础设施。 伦敦地下几乎完全由可再生能源供电,市长还监督了伊丽莎白线的引入,该线路提供高频、电力服务,减少了对柴油列车的依赖。

这些投资有助于减少运输部门的PM2.5排放量,但非道路移动机械,例如建筑设备,仍然是较小但仍然重要的来源。

扩大自行车和步行基础设施

伦敦的“城市”计划是一条“城市”计划。 市长的健康街道 优先安排了积极的旅行。 在这场大流行期间,“伦敦街头空间”计划迅速提供了100公里以上的新或升级的循环道路,其中许多在主要道路上。 循环网络现在总长度超过300公里,自2016年以来伦敦中部的循环水平翻了一番。 市长还引入了循环租房计划(Santander Cycles),并投资了安全的自行车停车。 行走改进包括拓宽人行道、创建更多行人区、植树以提供遮荫和空气过滤。 研究表明,自行车和行走不仅增加了减少车辆排放,而且通过增加体育活动改善了公众健康。

绿化城市和减少建筑排放

绿色空间是自然污染的汇头。 市长自2016年以来种植了50多万棵树,目标是到2030年种植100万棵。 公园和绿色走廊正在扩大,需要新的发展,以达到严格的空气质量标准。 伦敦计划[规定新建筑的空气质量中和空气质量为正基准,建筑工地必须遵循实践守则,以尽量减少尘埃和柴油排放。

评估有效性:数据和证据

多个独立的研究和政府监测站显示,伦敦的空气质量在过去的十年中显著改善。 根据伦敦管理局的年度空气质量报告,伦敦市中心的路边监测点年均平均NO2浓度从2016年的98微克/立方米下降到2023年的44微克/立方米,下降了55%。 在整个城市,超过40微克/立方米法定限值的监测点数量从2016年的90%以上下降到2023年的30%左右。

PM2.5水平也有所下降,尽管更略微:从16微克/立方米(2016年平均)降至2023年的12微克/立方米,这仍然高于世卫组织5微克/立方米的准则,表明仍有大量工作有待完成。 值得注意的是,下降情况并不一致:伦敦市内出现了更大的改善,而伦敦市外的一些热点,特别是主要道路和机场附近,仍然存在问题。

公共卫生影响

市长政策的健康好处越来越明显。 伦敦帝国学院的研究估计,仅伦敦中央欧盟驻科法治团第一年就将NO2浓度减少了13 % , 防止了大约1900例儿童肺病。 另一项分析预测,未来十年,欧盟驻科法治团的扩大可能导致伦敦儿童哮喘症状减少20万例。 然而,批评者指出,健康福利往往更多增加给富裕的中央居民,而外围城镇低收入社区仍然面临更大的风险,并面临车辆升级的经济负担。

经济和社会批评

对市长的空气质量政策最顽固的批评是其倒退的影响。 欧盟驻科法治团每天对不合规车辆收取12.50英镑的收费不成比例地落在依赖面包车的小企业和无力更换老旧汽车的低收入司机身上。 市长汗推出了一个的垃圾处理计划,向符合条件的伦敦人提供高达2,000英镑的垃圾处理车辆,但许多人认为资金不足。 2023年,欧盟驻科法治团扩大到伦敦所有小区引发了几个保守党领导的议会的法律挑战,以及乌克斯布里奇和南鲁伊斯利普的工地补选损失,而这一问题是其中的一个主要因素。 市长后来被迫为垃圾处理划拨额外资金,并改善外围地区的公共交通。

另一种批评是市长对交通的关注忽略了其他主要污染源,如木材燃烧(PM2.5的一个重要贡献)和建筑。 虽然市长已经采取措施监管木炉并发布更好的指导,但执法力度仍然薄弱。 此外,市长对希思罗机场的控制有限,希思罗机场是诺二和首相排放的主要来源,对生活在飞行道路上的社区来说尤其如此。

与其他全球城市的比较

伦敦的做法往往与其他特大城市的做法相提并论。 巴黎实施了标准空气贴纸制度和低排放区,但执法不尽一致。 北京通过工厂关闭和煤炭禁令实现了PM2.5的大幅削减,但经济成本很高。 柏林和斯德哥尔摩的拥堵收费与伦敦相似,尽管伦敦的欧盟驻科法治团在地理覆盖范围和运行时间方面最为严格。 伦敦的一条关键教训是,如果有可信的卫生数据支持,并逐步允许适应,那么大胆、不受欢迎的措施就可以实施。

未来方向: 有待完成的事项

尽管取得了可衡量进展,伦敦市长在未来几年将面临若干重大挑战:

  • 进一步收紧欧盟驻科法治团标准: 目前,欧盟驻科法治团标准与4欧元/6欧元一致,随着车队现代化,市长可能需要考虑到2030年实现部分城市零排放区.
  • 处理非运输来源:PM2.5来自木材燃烧、建筑和工业来源,需要更严格的监管和提高公众认识运动。
  • 减少空气质量不平等: 政策的设计必须避免低收入社区负担过重。 这可以包括扩大废品计划、补贴公共交通和在贫困地区投资绿色基础设施。
  • 2030年伦敦的“净零”计划需要大幅削减化石燃料的使用,这也将会改善空气质量。
  • 改进监测和透明度: 虽然目前的监测网络是好的,但在学校、医院和居民区中更多的实时传感器可以增强社区的能力,并为有针对性的行动提供信息。

市长办公室目前正在制定伦敦环境战略的下一个版本,预计2025年,该战略将为NO2和PM2.5设定与世卫组织2030年指导方针相一致的新目标。 实现这些目标不仅需要市长的领导,还需要国家政府的支持,这与其自身的环境政策不一致。

结论

伦敦市长通过大胆的监管措施、对公共交通和积极旅行的大量投资以及长期战略愿景,显然地将空气污染的针头移开了。 NO2和PM水平的削减虽然不平衡,但都是真实的,并且得到了独立研究的证实。 特别是,欧盟驻科法治团已经证明是世界上最有效的城市空气质量干预之一,激励其他城市采取类似的计划。 然而,这些政策的社会成本,特别是对于伦敦以外的居民和小企业来说,强调了在执行方面更加公平的必要性。 市长不能单独解决问题;国家行动在车辆标准、机场排放和可再生能源方面至关重要。 尽管如此,伦敦的例子表明,如果有政治勇气和科学证据的支持,那么,可能让地球上最具挑战性的城市环境之一产生实际改善。

随着伦敦人口的增长和气候强度的影响,下一个市长任期对于决定城市能否达到其宏伟的空气质量目标至关重要。 吸取的教训 — — 全面数据、分阶段实施、强力的废品计划以及跨党派共识的重要性 — — 对任何认真清理空气的城市来说,都提供宝贵的路线图。