宪法修正基金会

美国宪法自1788年批准以来,一直是该国的最高法律,宪法制定者们理解,该文件需要随着时间的推移而演变,以应对不断变化的情况、未预见的挑战和新出现的国家优先事项,它们不是嵌入可能过时的僵硬条款,而是建立了正式的修正机制,这一进程出现在宪法第五条中。

第五条体现了谨慎的妥协,制定者希望宪法能够持久,提供稳定的治理,但有足够的灵活性,以在必要时进行调整,他们认为,在某些情况下,州宪法被随意修改过,导致不稳定,同时他们认识到,永远不能修改的文件最终会变得无关紧要或引发违宪的动荡,因此他们设计的修改程序设置了一个非常高的变革障碍,故意使其变得困难但并非不可能。

自《宪法》生效以来,只有27项修正案获得批准,前10项称为《权利法案》,是在批准《宪法》仅三年后的1791年增加的,最近的一项修正案,即第27项修正案,于1992年批准,这项限制国会工资的修正案从生效到下届选举之后,最初是在1789年提出的,它用了两个多世纪才获得批准,说明了这一过程的艰巨性。

理解如何提出和批准修正案,使公民更深刻地理解宪法的设计,并澄清了为什么某些拟议修正案失败,为什么宪法仍然非常稳定,而其他国家则通过了全新的规范性文件。

提出修正案的两条道路

修正过程从正式提案开始,第五条为提出修正提供了两种不同的方法,其中只有一种方法一直成功使用,但两者今天都可用。

国会提案

第一种方法,也是迄今为止最常见的方法,涉及国会。 要通过这一途径提出修正案,众议院和参议院都必须以三分之二的压倒多数通过同样的修正案语言,这意味着至少290名众议院议员和67名参议员必须投赞成票。 简单多数是不够的。

这一超多数要求是一个蓄意的障碍。 制定者希望确保任何拟议修正案都得到国家立法的两党广泛支持。 无法在两院获得三分之二支持的修正案不太可能反映改变宪法所需的全国共识。 三分之二门槛还阻止临时多数仓促修改,而后可能遗憾。

一旦国会通过要求的超级多数的修正案,就不再送交总统签署。 总统在修正案过程中没有正式的作用,而是直接送交各州批准。 这种区别有时被熟悉普通立法程序的公民所混淆,因为只有总统批准法案才能成为法律。 修正案完全根据一套不同的规则运作。

国会已经用这种方法提出了所有27项修正案,并且还提出了若干修正案,但未能获得批准,例如,平等权利修正案于1972年以规定的三分之二的票数通过了国会,但国会规定的最后期限没有达到四分之三的国家批准门槛。

公约提案

提出修正案的第二种方法涉及一项公约,根据第五条,如果三分之二的州议会和mdash;目前有34个州和mdash;向国会申请制宪会议,国会必须召集一个议会,在该公约上,代表们可以提出修正案供批准。

这条公约路线从未被用来提出修正案。 尽管几个世纪以来多次尝试,但从未出现过足够多的国家提出过任何问题来启动公约。 近几十年来,一直有一场运动要求公约提出平衡的预算修正案或对国会议员施加任期限制,但都没有达到34个州的门槛。

很少援引公约途径的原因之一是公约如何运作。 《宪法》没有详细规定如何组织公约、如何挑选代表、或将制定什么样的规则来管理公约的程序。 一些法律学者和决策者担心公约可能成为一项失控的公约,这意味着公约可能超越其最初目的,对与引发公约的问题无关的议题提出修正案。 其他人则认为国会可以规定程序限制以防止这一结果。

国会和各州都倾向于国会提案方法,因为这些问题尚未解决,而且存在政治风险。 国会和各州都曾两百多年来都倾向于国会提案方法。 国会路线仍然是州立法机构偶尔引用的理论工具,迫使国会对具体问题采取行动。

批准《公约》的两条道路

提出修正案只是第一步,在国会或公约批准一项修正案后,必须先得到各州批准,然后才能成为宪法的一部分,第五条赋予国会权力,可以选择各州将采用两种批准方法中的哪一种。

各州立法机构的批准

最常见的批准方法是州立法机构的批准,根据这种方法,每个州和州都对是否批准拟议修正案进行立法表决。 如果州和州四分之三批准,则通过修正案。

各州立法机关的批准表决与普通立法表决一样,通常每个院的简单多数就足够了,尽管有些州有自己的内部规则,要求某些立法行动获得超级多数。 一旦州立法机关批准修正案,它就不得在日后撤销或推翻这一决定。 最高法院长期以来一直认为,一旦达到规定数量的国家,批准就成为最终决定。

国会通常规定批准期限。 现代修正案包括了七年的期限,如《平等权利修正案》和第二十六修正案。 批准期限可以由国会延长,但如果最后期限过后州没有足够多批准,修正案就将不复存在。 《平等权利修正案》仍然是通过国会并随着时间的推移获得足够多州批准的修正案的突出例子,但不能在国会设定的窗口内。

国家公约的批准

第二种批准方式涉及州公约而不是州立法机构,国会可以指示各州举行特别批准公约,由人民选出代表,专门对拟议修正案进行表决,适用相同的四分之三门槛。

这种方法在第二十一项修正案中曾被使用过一次,1933年批准的第十八项修正案废除了建立禁酒的《第十八项修正案》。 国会选择了公约路线,因为当时各州立法机构受到温和派的严重影响。 修正案直接诉诸于特别选出的公约,绕过了这些根深蒂固的利益,让公众直接表达意愿。

批准公约的方法至今仍可使用,但至今没有使用过。 一些宪法学者认为,它可以成为州立法机构中面临有组织的反对的修正案的有效工具。 然而,每个州举行特别选举的后勤挑战和费用使得这一方法不易成为日常使用的手段。

27项相关修正

1791年批准的《权利法案》解决了反联邦主义者的担忧,他们担心新的国家政府会过度介入,这十项修正案保障基本自由,包括言论、宗教、集会和携带武器的权利,同时保护人们免遭不合理的搜查和残忍的惩罚。

接下来的17项修正案在接下来的两个世纪里获得批准,涉及总统继任,联邦所得税,投票权,国会工资等问题. 南北战争后批准的13,14,15项修正案废除了奴隶制,确立了与生俱来的公民权和依法平等保护,并禁止投票中的种族歧视. 1920年的第十九项修正案将投票权扩大到妇女. 第二十六项修正案于1971年将投票年龄降低到18岁.

修正模式揭示了这一过程对重大民族运动和危机的反应。 内战修正案是继美国历史上最严重的危机之后。 进步时代产生了关于所得税、参议员直接选举和禁止酗酒的修正案。 民权运动产生了结束民意测验税的第二十四修正案和1965年的投票权法案,虽然不是修正案,但强制执行第十四和十五修正案的保障。

并非所有修正案都成功。 国会提出了超过一万个修正案提案,但只有33个提案超过了三分之二的门槛,并被送到各州。 其中只有27个修正案获得批准,成功率不到1%。

修正程序为何如此需要

修改过程的刻意要求具有若干目的:第一,它保护宪法不受频繁或无意义修改的影响。 与普通法规不同,宪法可以由国会简单多数通过或废除,宪法体现了国家的基本原则。 修改宪法需要的不仅仅是暂时的政治动力。

其次,超多数要求确保修正案反映地域和意识形态的广泛共识。 以三分之二的票数通过众议院但被南方和中西部各州否决的修正案不会成为法律。 这一过程迫使支持者建立覆盖全国的联盟。

第三,修正程序保护少数民族的利益。 该制度要求国会多数和四分之三的州批准,从而阻止任何单一的地区或利益集团将其意志强加给全国其他国家。 这一特点在不同的国家尤为重要,因为不同的州和地区的政治观点大相径庭。

这一过程的困难也鼓励了耐心,许多修正案最终成功,比如第19修正案,在国会提出这些修正案之前,已经辩论了几十年,长期酝酿期使得公众舆论能够具体化,并给反对者以表达其关切的时间,到修正案最终获得批准时,它通常反映了已经形成的公众舆论,而不是暂时的热情。

公民在修正过程中的作用

公民们常常会怀疑他们如何影响修正案进程。 尽管这个机制由国会和州立法机构控制,但舆论在每个阶段都发挥着强大的作用。 已经批准的修正案几乎都响应了广泛的公共运动。 废奴主义运动、妇女与权利运动、民权运动和降低投票年龄的运动都引起了持续的公众压力,最终导致了宪法的改变。

公民可以通过与国会议员接触,参与公开辩论,投票选举支持或反对拟议修正案的候选人,以及加入宣传组织来影响这一过程. 州立法者对拟议修正案的舆论特别敏感,因为他们面临连任,而且批准投票往往高调.

州立法机构也有启动修正程序的直接工具. 根据第五条,州立法机构可以向国会申请制宪会议. 虽然这条路线从未成功,但州议会的申请历来被用来表示对国会的不满,并用来向联邦立法者施压具体问题. 公民希望看到针对特定关注事项的修正案,可以敦促其州立法者加入申请运动.

理解这一过程有助于公民评估政治人物提出的诉求。 当候选人承诺通过特定主题的宪法修正案时,值得问一问国会和州立法机构是否有必要的超级大权,如果不是,那么这一承诺在政治上是不现实的。 修改过程旨在防止这种没有真正全国共识的大规模变革。

对修正案的共同误解

修正过程的几个误解依然存在,一个是总统可以否决一项修正案。 正如前文所述,总统在修正过程中没有作用。 修正案在国会批准后直接发送给各州。

另一个误解是最高法院可以推翻修正案。 法院可以解释修正案,但不能推翻修正案。 修正案是宪法本身的一部分,它们取代了先前的宪法条款和司法先例。 建立禁止的第十八修正案后来被第二十一修正案废除,而不是被法院废除。

一些人认为全民公投可以通过修正案. 宪法修正案没有全民公投的机制. 每条修正案都必须经过第五条的过程,涉及国会和各州. 瑞士和一些其他国家使用全民公投进行宪法修改,但美国没有.

州立法机构能否批准国会没有提出的修正案也令人困惑,它们不能。 州议会不能单独对宪法进行修正。 只有国会或宪法会议才能提出修正案,只有这样,州才能批准修正案。

现代辩论和修正进程的未来

修正过程引发了持续的辩论. 一些法律学者认为,这个过程已经变得太困难,现在宪法几乎不可能修正. 实现批准的最后一项修正是1992年的第二十七修正案,而该修正案最初是1789年提出的. 现代任何提议的修正案都没有在任何接近合理时间范围内通过这个过程.

另一些人则认为,这一过程的难度是一个特点,而不是一个缺陷。 宪法被证明是持久的,正因为它抵制随意修正。 采用新宪法的国家往往经历不稳定和政策的剧烈波动。 美国宪法存续了230多年,部分原因是它很难改变。

修正案本身也定期有改革呼吁。 提案包括允许全民公投、减少超级多数要求或让各国更容易召集公约。 这些提案都没有获得足够的推动力,无法通过现有的修正案进程推进。 讽刺的是,观察家不会失去:改革修正案进程需要使用支持者认为过于困难的程序。

修正过程在两个世纪中只产生了27项修正案,但这些修正案解决了美国历史上一些最深层次的问题。 修正过程确保了宪法在真正改变时,只有在付出了非凡努力并在全国得到广泛支持的情况下才能改变。

进一步阅读,国家档案馆提供宪法和修正案的全文. Senate’s官方网站包括了第五条的历史背景. 国家宪法中心为探索修正过程提供互动资源,这些来源为希望了解宪法如何演变的公民提供了额外的深度.