导言:为什么经济改革涉及政府结构事项

经济改革和私有化不是在真空中发生的,而是由决策者运作的政治结构所塑造、加速或阻碍的。 设计政府 — — 无论是集中权力还是分散权力,无论行政主管面临薄弱的立法制约或强力检查,无论政党是纪律还是支离破碎 — — 都会产生一系列激励和瓶颈,决定一个国家能够如何迅速和彻底地重组其经济。 理解这些结构力量对投资者、发展工作者和决策者都至关重要。

关于政府结构和改革的辩论有着很长的倾向。 政治经济学家指出,“参与者” — — 其同意是改革的必要条件 — — 可能拖延甚至设计良好的改革。 相反,允许果断行政行动的制度可以推动痛苦的调整,但也可能缺乏避免政策错误所需的检查。 本条研究了不同的政府结构如何促进或阻碍经济改革和私有化,利用比较证据并提供一个分析框架。

绘制景观图:政府结构类型

议会制度

在议会制度下,行政部门(内阁和总理)从立法机构中抽调出来,并向立法机构负责。 这种权力组合可以产生快速的改革,也可以产生瘫痪的不稳定,这取决于政党的构成。 一个单一党多数政府 — — 如在战后的大部分时间里在英国或新西兰 — — 可以迅速颁布立法,因为行政部门控制立法议程。 但是,当联合政府成为常规时,如在意大利或以色列,改革势头可能会因满足多个党的利益的需要而放慢。

议会党的纪律是另一个关键变量。 在威斯敏斯特式的具有强大党鞭的体系中,反政府起义是罕见的,它允许政府实施不受欢迎但必要的经济措施。 相反,政党纪律薄弱或经常投不信任票的体系可能会在政府更迭后出现改革倒转。

总统系统

总统制将行政和立法部门分开,每个部门都有独立的选举授权。 这种分离既可以创造机会,也可以制造障碍。 具有支持性的立法多数的总统,如富兰克林·罗斯福新政下的美国,可以推动重大改革。 但是当总统和国会被不同党派控制 — — 被称为分裂政府的条件 — — 立法时往往会出现僵局。 总统制也往往有固定的条件,这既可以提供稳定,又可以使顽固的行政部门免受民众压力。

许多总统制度的一个关键特征是存在强大的制衡,包括司法审查和两院制立法。 这些可以防止仓促或不自由主义的改革,但也可以增加否决点的数量。 对于私有化来说,这意味着即使是坚定的总统也可能面临数月或数年的诉讼才能出售国有企业。

半总统制和混合制

法国、俄罗斯和许多后苏联国家都实行半总统制,直接选举产生的总统与总理和内阁共存,而内阁则对议会负责。 权力平衡的转变取决于总统的政党是否控制立法机构。 共同居住 — — 当总统和议会多数属于不同政党时 — — 可能造成内部冲突,从而拖延经济改革,如1990年代末期法国所见。

其他混合制度,如瑞士联邦委员会或中共中央控制,都无视简单分类。 在独裁或单一党派制度中,改革速度往往很高,因为否决者已被淘汰,但缺乏问责制可能导致掠夺性私有化和腐败。

联邦与统一结构

除了行政与立法的关系,权力的地域分配也很重要。 联邦制度(如印度、巴西、德国)将重要权力下放到各州或省份。 这可以促进改革试验 — — 州一级政策创新可以扩大规模 — — 但也会造成多个监管层,使私有化复杂化。 比如,在印度,中央政府将煤炭开采权的股份剥离的尝试被来自含煤州的抵制长期拖延。

统一制度(如法国、日本)将权力集中在中心,使国家改革更容易实施,但它们也有可能忽视区域差异,而这种差异可能需要采取有针对性的办法。

经济改革和私有化的调解人

集中执行权力和政治意愿

当一个领导人或执政党拥有明确的选举授权和很少体制约束时,改革可以迅速展开。 单一政党多数的议会制度往往如此。 20世纪80年代新西兰的激进经济改革,包括全面放松管制、贸易自由化和国家资产私有化,都是由控制议会的工党政府推动的。 同样,80年代初期智利的养老金私有化是由一个军事独裁政权实施的,它没有受到立法反对。

然而,集中权威是一把双刃剑。 没有独立的检查,改革可能设计不善,或为精英谋取利益。 关键是,强大的政治意愿,如果与有能力的技术官僚和透明进程相结合,就能克服困扰分散体系的惰性。

稳定的政治环境和政策可信度

投资者需要可预测性。 产生稳定联盟或单一政党多数的政府机构降低了改革结果在下届大选后被逆转的风险。 总统制及其固定任期即使不受欢迎,也能够提供稳定。 另一方面,政府经常在议会制度(如自1946年以来的意大利69个政府)中崩溃,从而阻止长期投资,降低私有化销售对投标人的吸引力。

稳定还取决于关键机构的独立性。 当中央银行、监管机构和反腐败机构不受政治干预时 — — 如德国的议会制度或智利的总统制度 — — 改革的公信力会上升。

有效的机构和行政能力

改革与私有化不仅仅是通过法律;它们需要有能力的官僚机构来设计销售过程、价值资产和管理转型。 新加坡和新西兰等具有强大公务员制度传统的国家可以高效地实施复杂的私有化计划。 相反,机构薄弱的国家可能会看到私有化导致资产剥离或腐败。

推动精英招聘和保护公务员免受政治攻击(如许多议会制度)的政府机构往往会建立更高的机构能力。 相比之下,总统制度如果得到大力赞助,可能会让国家企业获得政治任命,从而难以在以后私有化。

独立监管者和监察者的作用

成功的私有化往往需要建立独立的监管机构来监督新自由化的市场。 比如,英国的议会制度建立了像Ofgem和Ofcom这样的监管者。 同样,印度的电信革命得到了强大的监管当局的帮助。 这些机构的存在降低了私人垄断取代国家垄断的风险,而国家垄断可以为改革赢得政治支持。

经济改革和私有化的兴起

政治稳定和政府频繁更替

短命政府是改革的最强大障碍。 在多党联盟或经常投不信任票的国家,决策者的时间范围会缩小。 没有一个政府想将政治资本花在痛苦的改革上,而这种改革只有在可能倒台后才可能取得成果。 这个问题在比例代表制和政党高度分裂的议会制度(如1990年代的意大利或以色列)中十分突出,在历史上的大部分时间里,私有化计划往往被推出,但后来却被搁置在联盟的转变中。

腐败和国家抓捕

腐败不仅转移了资源,还创造了反对透明度和竞争的强大利益集团。 在制衡薄弱的体系中 — — 无论是总统还是议会 — — 统治精英可能利用私有化来奖励亲信。 当政府机构允许行政官员绕过立法审查(比如,在一些总统体系中通过法令)时,私有化可以成为掠夺资产而不是提高效率的工具。 俄罗斯在1990年代的券私有化是一个警告性的例子:缺乏有效的监管监督导致对关键产业的寡头控制。

相反,具有强有力的反腐败机构和司法独立的制度,如瑞典议会君主制制度,创造了私有化更有可能产生竞争性市场的环境。

权力集中和缺乏共识

太多的否决权者可以阻碍改革,但很少有人能够产生缺乏社会认同、后来又被逆转的改革。 在单一政党控制所有分支的总统制中,广泛的联盟建设可能没有必要,但当反对派最终获胜时,改革可能会被推翻。 智利在皮诺切特领导下的结构改革在恢复民主后基本得以维持,但仅仅是因为反对派被联合起来,或者改革被证明是有效的。 但是,在许多国家,狭隘联盟实施的改革很快就被废除了。

兽医:立法机构、法院和社会伙伴

否决权参与者的数量和多样性 — — 其政策变革需要其同意的机构或行为者 — — 可能极大地制约改革。 在总统制中,行政部门必须经常与单独的立法机构谈判;在联邦制中,国家以下各级单位可以阻碍国家改革;在有宪法法院的国家,私有化可能因侵犯财产权而受到挑战。 即使是工会和企业协会,在正式纳入决策时,也可以扮演否决权参与者的角色,如德国的社团主义模式。

众所周知的否决权操纵者僵局的例子是美国几十年来未能实施全面的医疗改革,尽管类似的动态可以阻止私有化。 例如,印度将公共部门银行私有化的努力面临工会和政党的反对,而且进展缓慢,直到危机交汇时才改变权力平衡。

个案研究

新西兰:议会改革实验室

在一党多数政府先行先决的议会制度下,新西兰在1984年至1993年期间经历了巨大的经济转变,劳工和随后的国家政府取消了对金融市场的管制,取消了农业补贴,并实现了电信、航空公司和铁路的私有化,但由于缺乏否决权参与者——只有一个立法机构和软弱的地方政府——使得改革得以迅速改变,但改革在以后几年中被部分扭转或修改,表明集中权力也会导致过度扩大,1996年转向混合成员比例代表制的做法自改革步伐放慢以来,但较早的时期仍然是议会至上如何促成结构改革的典型案例。 货币基金组织工作文件详细介绍了这些改革的宏观经济影响。

智利:民主、独裁和改革可持续性

智利的经验说明了政府结构如何不仅影响改革的启动,而且影响改革的可持续性。 军政府(1973-1990年)运用其绝对权力实施激进的市场改革,包括社会保障、卫生和教育的私有化。 当民主回归时,新政府保留了许多这些改革,因为它们创造了强大的受益者,宪法要求进行重大改革。 智利的总统制度,加上强大的独立的中央银行和管理机构,为继续改革提供了稳定的框架。 然而,权力集中在行政部门也导致了私有化进程中的丑闻,如以低价出售国营企业。 经合组织对智利的经济调查分析其模式的演变。

印度:联邦议会复杂情况

印度联邦议会制度将强大的中央行政机构与强大的州政府和多党政府相结合。 经济改革和私有化一直不平衡。 1991年的国际收支危机让中央政府得以通过全面自由化,因为政治环境暂时减少了否决权的参与者。 但随后的改革浪潮往往被联盟伙伴、州政府和法院所停滞。 例如,国有银行和保险公司的私有化一再受到政党支持的雇员工会的阻挠。 与此同时,电信和航空私有化的成功是因为建立了监管机构,中央政府保留了足够的权力。 世界银行的 印度国家概况指出改革中持续存在的体制限制。

使改革战略适应政府结构

理解政府结构不仅仅是学术性工作。 它对改革者、国际组织和投资者有实际影响。 在否决点众多的地方,改革者可能需要建立更广泛的联盟,利用财政危机创造机会之窗,或进行排序改革以尽量减少反对。 在行政权力集中的制度中,改革者应当强调透明度和独立监督,以防止抓住并确保可持续性。

具体来说,私有化的选择问题在于方法。 竞标、公开上市和雇员买断都符合不同的政治背景。 在政党纪律强的议会制度中,全面的私有化计划可以很快立法。 在政府分裂的总统制度中,改革者可以首先关注较小、政治敏感性较低的国营企业,以建立信誉。

结论

政府结构不是命运,而是强烈地为经济改革和私有化的道路和步伐创造条件。 单一政党多数的议会制度可以成为快速变革的引擎,但有可能出现过度的突破和逆转。总统制度可以提供稳定,但也会造成僵局。 联邦结构允许试验,但使国家协调复杂化。最成功的改革者是了解自身体制格局和巧妙的战略,这些战略与其政府结构创造的激励机制合作,而不是对抗。稳定、有效的机构和政治意愿仍然是关键要素,但如何组合取决于宪法和政治背景。随着世界各国继续应对自由化和国家重组的挑战,比较政治经济的经验教训依然依然具有现实意义。 私有化基准数据库提供了跨国趋势数据供进一步分析。