捐助国如何决定外国援助分配优先事项

战略和地缘政治利益

援助可以针对战略位置、拥有自然资源或地区稳定的关键国家。 比如,美国将大量援助输送到中东和南亚,作为安全伙伴关系和反恐努力的一部分。 中国的“带路计划”将援助与基础设施投资结合起来,以创造经济依赖和政治影响力。 美国和中国在非洲的地缘政治竞争往往推动援助流向那些否则可能得不到重视的地区。

经济和贸易考虑

经济自利也起到了作用。 捐助国可能将援助与从本国公司购买货物和服务挂钩(附带援助 ) , 或者它们可能利用援助来开辟出口和投资的新市场。 比如,日本的外援传统上与有利于日本公司的基础设施项目相关联。 即使是不附带条件的援助也能创造出有利于贸易协定的善意。 此外,捐助国还可以将援助直接提供给具有强大增长潜力的国家,希望发展最终导致经济伙伴关系的扩大。

双边与多边渠道

援助国不仅决定了哪些国家获得援助,而且决定了援助渠道。 双边援助直接从一国到另一国,对战略目标提供更大的控制。 多边援助通过世界银行、联合国机构和区域开发银行等组织提供。 多边援助往往被视为更中立、更没有政治动机,但捐助方很难声称获得成果。 双边和多边拨款之间的平衡是一项重大政策决定,反映了捐助方对国际机构的信任和对知名度的渴望。

决策结构和行为者

外国援助的分配不是由一个行为者决定的,而是涉及多个政府机构、立法机构和非政府利益攸关方。

执行机构和部委

在大多数国家,援助由一个专门的发展机构或部委管理。[美援署(美国国际开发署)协调美国对外援助,但必须与国务院和白宫确定的优先事项保持一致。联合王国外交、英联邦和发展办公室[(FCDO]),通过国际发展部与外交部合并,于2020年成立,反映了将援助与外交政策相结合的趋势。其他关键角色包括德国的[GIZ、加拿大全球事务和法国的AFD,这些机构根据政治领导层的内部评估和指导,制定国家战略和分配预算。

立法影响

国会和国会通常对援助预算拥有很大的控制权。 在美国,国会每年授权和划拨外国援助,并且可以指定资金用于特定的国家或部门。 这可以导致反映有影响力的立法者的政治利益而不是客观发展标准的援助分配。 比如,美国对以色列和埃及的援助长期以来一直得到国会的支持,即使发展指标会提出其他优先事项。

民间社会和宣传小组

援助的重点也在于非政府组织、智囊团和倡导团体。 诸如One、牛津救济会和全球发展中心等组织要求增加援助和根据需要和有效性分配资金,它们发表报告和排名,迫使捐助者进行改革。 公众舆论也发挥着作用:在捐助国,公民往往表示支持人道主义援助,这可以鼓励各国政府维持或扩大对危机地区的援助。

援助分配的方法和机制

捐助国利用各种手段提供援助,其中每一项都涉及如何执行和监测优先事项。

赠款与优惠贷款

赠款是双边援助的最常见形式,特别是对低收入国家的援助。 赠款不需要偿还,减轻了受援国的债务负担。 以低于市场利率提供的优惠贷款常常被用于中等收入国家的基础设施项目。 一些捐助国,如中国,提供了大量贷款,这引起了人们对债务可持续性的关切。 赠款和贷款之间的选择反映了捐助国对受援国偿还能力和项目性质的评估。

绑定对无线援助

附带条件的援助要求从捐助国购买商品和服务。 虽然这可以让国内企业受益,但援助的价值却往往减少了15-30%,因为受援国无法选择最具成本效益的选择。 经合组织推动附带条件的援助,许多捐助国也减少了附带条件。 但是,附带条件的援助在基础设施和技术援助等部门仍然很常见,因为捐助国的专业知识在这些国家大量销售。

人道主义援助与发展援助

人道主义援助通常是短期的,是针对自然灾害、冲突或流行病提供的。 援助的分配往往没有那么地缘政治,因为需求紧迫。 相比之下,发展援助是长期性的,侧重于教育、卫生系统和经济增长等结构性改善。 捐助方必须平衡这两类援助;例如,捐助方可以增加对战区人道主义援助,同时减少稳定但贫穷国家的长期发展方案。

援助分配方面的挑战和批评

尽管有良好的意愿,但援助分配仍然面临长期的挑战,这些挑战可能损害援助的效力。

腐败和治理薄弱

在腐败程度高的受援国,援助可能被挪用或未能送达预期受益者。 捐助方通过强加条件来回应 — — 要求治理改革、反腐败措施或具体政策变革。 但是,条件性是有争议的:条件性可能强加在文化上不合适或政治上破坏稳定的条件,而且往往无法实现持久的变革。 一些研究人员认为,援助分配应当优先考虑已经很强大的机构的国家,而不是试图从头开始建立机构。

援助不成体系和扩散

许多发展中国家都从众多捐助方那里获得援助,每个捐助方都有各自的优先事项、程序和报告要求。 这种分散化给受援国政府带来沉重的行政负担,并降低了援助的实效。 《援助实效问题巴黎宣言》(2005年)和《釜山伙伴关系协定》(2011年)等努力促进了协调和国家自主,但进展仍然参差不齐。

援助的政治化

援助可以被用作外交政策的工具,有时牺牲发展成果。 例如,捐助方可能会削减援助,迫使政府维护人权或民主,即使这样做会伤害弱势民众。 相反,援助可能会增加到一个具有战略重要性的国家,而不论其发展需要如何。 批评者认为,这种政治化破坏了援助本应达到的人道主义和发展目标。

肥料和冲水预算

在许多捐助国,在经济衰退或国内需求被视为更为紧迫的情况下,公众对外援的支持可能会减弱。 比如,英国以COVID-19大流行的经济压力为由,将其援助预算从占国民总收入的0.7%削减到2021年的0.5%。 这种“援助疲劳”威胁到长期发展方案,使受援国更难持续规划。

改革援助优先事项的近期趋势

几个当代问题正在改变捐助国如何分配援助。

气候融资

气候变化已成为援助分配的一个主要动力,捐助方承诺到2025年每年筹集1,000亿美元帮助发展中国家减少排放和适应气候变化影响,这一新的资金流与传统发展援助竞争,并引发了气候融资应算作援助还是分开的争论,《气候公约》下设立的绿色气候基金输送了大量资源,但分配仍然不均衡,小岛屿国家和最不发达国家往往得不到充分服务。

防范大流行病和全球卫生

COVID-19流行病突出了低收入国家卫生系统的重要性,捐助者增加了对全球卫生安全、疫苗分发(通过COVAX)和疾病监测的供资,世界卫生组织和全球防治艾滋病、结核病和疟疾基金作出了新的承诺,这一趋势可能继续,因为流行病不尊重边界,使保健援助成为共同的自我利益问题。

两性平等和妇女赋权

许多捐赠者现在明确将性别平等放在优先地位,将部分援助分配给支持妇女和女童的方案。 2017年推出的加拿大女权主义国际援助政策就是一个突出的例子。 世界银行和联合国妇女署也跟踪了注重性别的支出。 这一转变反映出人们更加广泛地认识到,增强妇女权能不仅是人权的当务之急,也是经济发展和社会稳定的驱动力。

私营部门的参与

捐助方越来越多地通过混合融资、影响力投资和公私伙伴关系与私营公司合作。 这些机制旨在为发展项目,特别是基础设施和可再生能源项目,利用私人资本。 尽管它们具有创新性,但提出了问责、利润动机以及转移援助于最贫穷人口的风险等问题。

案例研究:美国、德国和日本

比较三个主要捐助者的做法表明分配逻辑的多样性。

美国

美国是最大的双边捐助国,其援助受到战略和安全利益的影响很大,历史上对阿富汗、伊拉克、以色列和埃及的拨款相当大。 美国还优先考虑全球卫生(如艾滋病毒/艾滋病紧急救援计划)和粮食安全(Feed the Future ) 。 国会的指定和国务院的影响力意味着发展往往会落后于地缘政治目标。

德国

德国是第二大捐助国,援助分配基于需求和经济利益的组合。 联邦经济合作与发展部(BMZ)与私营部门密切合作。 德国的援助经常支持可再生能源项目、职业培训和治理改革。 德国也通过欧盟输送了很大一部分资金,这反映了德国对多边主义的承诺。

日本

日本的援助主要集中于亚洲的基础设施,与其经济利益和官方发展援助贷款方案相关。 日本国际协力事业团(JICA)实施了一些有利于区域贸易的桥梁、港口和铁路等项目。 日本也强调技术援助和减少灾害风险。 日本的援助并不注重减贫,而注重经济基础设施和区域稳定。

衡量效力和改革分配

结论

外国援助的分配是一个深刻的政治过程,既平衡了帮助世界上最贫穷者与捐助方务实利益的道德要求。 尽管需求仍然是明确的优先事项,但战略计算、经济利益和国内政治常常引导资源。 气候融资、卫生安全和性别平等的趋势表明,优先事项正在演变,但老挑战 — — 腐败、分裂和政治化 — — 具有持久性。 对学生和从业人员来说,理解这一复杂性是分析国际发展和倡导更有效、更公平的援助体系的关键。