导言:全球城市化挑战

到2050年,世界近70%的人口将生活在城市地区,使25亿人增到城市。 这一快速城市化给政府提供住房、交通、水、卫生和能源基础设施带来了巨大压力。 这些项目的规划、融资和执行能力在很大程度上取决于一个国家的治理结构。 两大主导模式 — — 联邦和单一模式 — — 如何识别、资源化和解决城市化挑战。 理解其独特方法对于决策者、城市规划者和寻求有效基础设施解决方案的投资者至关重要。

联邦制度在国家政府和地区各州或省份之间分配权力,每个州或省份都有宪法规定的职责。 统一制度将权力集中在中央政府,由中央政府酌情向地方政府下放权力。 这些结构性差异产生了管理城市增长、为基础设施提供资金和平衡相互竞争的区域利益等不同战略。 本条深入审视了两种模式,比较了它们的业绩,并突出了可持续城市发展的经验教训。

联邦政府和城市化

在美国、印度、德国、加拿大和澳大利亚等联邦国家,城市政策和基础设施投资基本上被下放。 州或省政府对土地使用、分区、交通规划、公共住房和地方公共服务拥有主要权力。 这一安排允许地区政府根据当地条件制定解决方案 — — 凤凰城这样的太阳带城市可以优先保护水源,而芝加哥这样的北部大都会则注重过境升级。 联邦制的灵活性往往产生创新的、针对具体情况的应对城市化压力。

更富裕的国家可以征收更高的税收,吸引私人投资,建立最先进的过境系统和负担得起的住房。 贫穷国家受经济疲软的制约,在维护基本道路、供水系统和学校方面挣扎。 美国政府问责办公室记录到,各州人均基础设施支出差异很大,农村和低收入地区进一步落后。 这一不平衡的发展可能加剧现有的不平等,破坏国民经济凝聚力。

联邦系统的协调挑战

联邦制的另一个特征是需要政府间协调。 高速铁路或州际高速公路等主要基础设施项目往往跨越州界,需要资金、标准和时间表方面的协议。 比如,加利福尼亚州连接洛杉矶和旧金山的高速铁路项目,由于州机构、联邦监督和地方政府之间的纠纷,已经面临几十年的拖延和成本超支。 同样,印度的智能城市使命涉及中央政府、州政府和市政公司之间的协调,导致实施瓶颈。

联邦体系也使融资复杂化。 许多次国家以下各级政府缺乏为大规模城市基础设施提供资金的借贷能力或收入来源。 它们必须依靠联邦赠款、公私合作或债券市场。 在美国,联邦政府通过基础设施投资和就业法(IIJA)等计划提供交通资金,但各州必须争夺这些美元,有时会使较小的城市得不到足够的服务。 世界银行指出,在联邦背景下,“纵向财政失衡”往往需要复杂的转移机制,从而拖延项目和增加行政费用。

联邦城市管理的成功事例

尽管面临这些挑战,联邦制还是取得了显著的城市成功。 德国联邦制度以强大的州(州)政府为主,为欧洲最大的莱茵-鲁尔都会区提供了协调的区域规划。 整合铁路、公共汽车和电车服务的“Verkehrsverbund (运输协会)”模式是高效公共交通的全球基准。 加拿大联邦政府通过与各省的双边协定,投资加拿大基础设施计划为数千个市政项目提供了资金,从水处理到绿色过境,同时尊重各省的优先事项。

印度联邦制允许马哈拉施特拉邦和古吉拉特邦推行积极的城市化战略,包括专门的工业走廊和地铁铁路扩张,而比哈尔邦等较贫穷的邦则更依赖中央计划。 这种灵活性可以加速活跃地区的增长,但也有可能在同一国家内形成双速城市化进程。

单一政府和城市化

在英国、法国、日本和韩国等单一国家,中央政府对城市政策和基础设施投资拥有最终权力。 地方政府在授权下运作,必须遵守国家法律、标准和规划准则。 这种集中化可以实现全国统一政策、精简资金和协调长期规划。 比如,法国国家城市规划机构,即国家创新机构(ANRU)利用中央拨款协调贫困街区的大规模更新项目。

统一体系可以快速应对国家城市化的挑战,因为决策不需要多国达成共识。 日本中央政府通过土地、基础设施、运输和旅游部(MLIT)推动高速铁路(Shinkansen)扩张、抗震建筑法规以及从东京统一适用于农村城镇的紧凑城市政策。 这一一致性确保了国家优先事项 — — 如减少碳排放或增加住房供应 — — 在所有地方都得到落实,而不是通过区域谈判。

集中规划的风险

然而,集中化也带来大量有据可查的风险。 统一政策可能忽略当地条件,导致投资不适当或低效。 巴黎住房政策可能在马赛或里昂失败,因为那里气候、人口和经济结构不同。 法国城市政策的批评者认为,自上而下的规划产生了大片、一体化程度低的郊区(banlieues),饱受社会孤立和服务不足的困扰。 同样,英国的国家规划框架也因有利于东南部的发展而遭到批评,加剧了地区经济失衡。

另一个缺点是官僚主义惰性。 由于决策需要多个中央部委的批准,项目可能会面临长时间的拖延。 伦敦的Crossrail(伊丽莎白线)项目虽然最终成功,但因中央政府机构一再修改范围和资金,耗时超过计划十年。 在单一体系中,地方领导人调整计划以满足社区需求的能力有限,这可以减少公民参与和信任。

集中式卓越范例

尽管存在这些风险,但单一模式还是取得了显著的基础设施成就。 韩国在朝鲜战争后快速城市化的指引下,中央制定了强有力的规划 — — 政府建设了整个新的城市,如行政首都塞容,并发展了如今连接大多数主要城市的一体化高速铁路网(KTX ) 。 中央政府还通过国家支持的建筑公司管理住房供应,帮助稳定了首尔繁荣市场的价格。 法国的大巴黎快车(Grand Paris Express) , 是一个200公里的自动化地铁项目,它正在由一家国有公司(Société du Grand Paris)提供,它具有单一的国家愿景,并绕过了联邦系统可能造成的分裂。

日本在基础设施老化和人口下降方面的经验也表明单一体系能够快速地支点。 中央政府一直倡导“契约城市”政策,为整合服务和减少无序扩张的市政当局提供财政激励。 这一自上而下的做法比许多联邦国家所看到的分散的、市场驱动的举措更为有效。

比较分析:强弱

基础设施融资和投资

在联邦体系中,基础设施融资往往依赖于州一级的税收和联邦赠款,导致投资不平衡。 经济强势的州可以低价借款和资助项目,而较穷的州则可以维持现有资产。 统一体系可以像英国通过“平稳”计划那样将国家税收导向贫困地区,但这会造成依赖性,而可能无法反映当地的优先事项。 世界银行的2023年基础设施融资报告建议采取混合方式:集中融资,分散实施,让地方当局能够根据自身情况调整国家战略。

执行速度

统一政府一般会更快地交付大型统一项目。 中国高速铁路网是在统一系统下(尽管有部分省政府参与)建立的,在15年里从零公里扩大到4万公里以上。 相反,美国甚至努力建造50公里真正的高速铁路。 但是,单一速度可以牺牲社区投入:项目可能未经充分协商而进行,导致社会流离失所和以后的法律挑战。 拥有多个否决权点的联邦制度可能较慢,但能够产生更广泛的接受结果。

创新和实验

联邦主义的优势在于政策实验。 国家可以在城市挑战的全国性规模化之前,充当“民主的实验室 ” , 测试新的应对挑战的方法 — — 如拥堵定价、包容性分区或绿色建筑规范。 新加坡的住房发展局模式最初是在当地试行的,然后才成为国家政策。 统一制度也可以创新,但通常通过国家试点方案而不是区域举措。 英国的花园城市项目和法国的QQQQQartier 标签都以中央设计的实验为开端。

公平和地区差异

统一制度一般更能减少地域不平等,因为中央政府可以通过财政转移来重新分配资源。 德国联邦制度虽然分散,但包含一个强大的平衡国家收入的均等机制(Länderfinanzausgleich ) 。 没有这种机制,联邦制度就会产生鲜明的对比,如巴西:圣保罗的基础设施是世界一流的,而北部城市缺乏基本卫生设施。 2022年经合组织的一份报告指出,经合组织的联邦国家内部不平等比单一国家高出30—40%,这凸显了公平挑战。

案例研究:联邦诉统一行动

美国(联邦) - 基础设施投资和就业法

2021年签署的《国际司法协议》在五年内为道路、桥梁、公共交通、宽带和清洁能源拨款1.2万亿美元。 实施需要联邦机构、州交通部门和地方政府的协作。 尽管该法案提供了协调的国家愿景,但各州必须提交符合联邦指导方针但反映当地需要的计划。 这导致了拖延:截至2024年,授权资金中只有一小部分已经到达建设项目。 布鲁金斯学会的一项研究发现,拥有更强大前期规划能力的各州进展更快,而其他各州则滞后。 案例表明,联邦制的灵活性及其摩擦力。

法国(统一号) – 大巴黎快车

大巴黎快车是环绕巴黎的200公里68站自动化地铁系统,预算为420亿欧元,由国有企业大巴黎公司领导,该项目一直得到中央政府的一贯资助和精简批准,于2015年开工,2024年开通首条线路,预计2030年全面完工,项目包括国家法律规定的当地居民创新环境标准和工作配额,地方市长们有一些投入,但中央政府掌握了最终权力,这一自上而下的做法使项目一直如期进行,而且与典型的大中转项目形成鲜明对比。

新出现的趋势:系统趋同

在实践中,纯粹的联邦和单一模式是罕见的。 许多国家正在采取混合模式。 传统上单一的英国将权力移交给苏格兰、威尔士、北爱尔兰和联合当局的市长(如大曼彻斯特、西米德兰 ) 。 这些地区机构现在控制着运输和住房预算,模仿了联邦的特点。 同样,印度的联邦制度也越来越多地看到中央政府通过有条件的资金支持国家守法(如复兴和城市转型阿塔尔使命)来激励国家守法,这是一个集中的趋势。

技术也在推动趋同。 城市治理的数字平台——智能城市仪表板、综合票务、开放数据门户——在标准制定后最好地在国内实施,联邦和单一国家都采用了这些工具。 [ 世界银行的城市发展司[提倡“适合目的”的方法,其中治理结构的发展要与城市挑战的规模和性质相匹配,而不是僵硬地坚持宪法模式。

气候变化是推动趋同的又一力量。 德国等联邦国家利用国家气候法将约束性目标强加给各州,而日本等单一国家则赋予城市以更大的灵活性,以试点零碳区。 C40城市网络[ 显示,无论国家体系如何,大城市的市长在可持续性方面往往都是最雄心勃勃的行为者,有时会绕过国家政府的惰性。 这意味着有效的城市化治理可能较少依赖于正规结构,而更多依赖于领导、财政能力和公民参与。

结论:什么对城市基础设施最为有效?

联邦制和单一制在应对城市化挑战方面都不具备内在优势。 最佳方法取决于一个国家的历史、文化、财政能力以及所需的基础设施的性质。 联邦制提供了地方应对能力、灵活性和创新,但有可能出现不平等和协调失败。 统一制提供了一致性、速度和公平,但可以扼杀地方举措,忽视地表现实。

全世界成功的城市往往都兼有两者。 新加坡作为一个单一的城市国家,通过赋予地方机构权力,建立了反应迅速的规划体系。 德国作为一个联邦国家,通过强大的财政平衡和州际协调实现了国家公平。 关键教训是治理结构必须与明确的角色、充足的资源以及学习和适应机制相一致。

随着城市化的加速,政府应该注重务实的改革:加强市政财政、改善政府间协调、投资于数据和分析以及各级能力建设。 联邦框架和单一框架之间的选择不如现行制度能否有效地将政策意图转化为交付的基础设施重要。 联邦和单一州只要有正确的设计和政治意愿,就能建设21世纪所要求的具有复原力、包容性和可持续性的城市。

本条借鉴了经合组织区域发展政策司[、 布雷顿森林机构基础设施倡议[ 和 世界银行可持续城市报告[(2023)]的研究。