美国国会通过对公共机构的监督来履行其最基本的宪法责任之一,这一关键职能确保联邦机构在其法律范围内运作,按预期执行法律,并对美国人民负责。 国会的监督权来自其在宪法、公共法律、众议院和参议院规则中的“被削弱”的权力。 通过两个多世纪来建立的全面法律框架,国会建立了完善的机制,以监测、调查和影响行政部门的运作。

国会监督的宪法基金会

监督是国会隐含的宪法权力. 监督是美国宪法中隐含的而不是明示的权力. 政府章程没有明确授权国会对行政部门进行调查或调查,获取行政部门掌握的记录或材料,或签发传票要求行政部门提供文件或证词. 尽管没有明确的宪法文本,最高法院承认监督权自然地来自国会的立法权力.

最高法院认定,制定或审查立法时,议会打算寻求信息,其理由很简单:国会在不了解其法律旨在解决的条件或现行法律是如何执行的情况下,无法有效地立法,缺乏辩论的原因是监督及其相关权力被视为颁布公法的代表议会的固有权力。

监督的宪法基础主要在于第一条赋予国会所有立法权的权力,国会拥有广泛的监督和调查权,而根据美国宪法第一条,这些权力对其立法职能至关重要。 监督与立法之间的这种联系是根本的。 国会必须能够调查法律的执行方式,以确定是否需要新的立法,还是现行法律需要修正。

监督机关的历史发展

国会监督自建国以来有了显著的发展. 第一届国会通过特别调查,报告要求,以及使用拨款程序审查行政权力等手段,开启了这些监督技术. 最早的例子之一发生在1792年,众议院调查了美国原住民部队在军队中击败亚瑟·圣克莱尔将军的事件.

众议院修改了决议,以建立一个特别委员会,授权"征集必要的人员,文件和记录,以协助他们的调查". 这一调查为国会获取行政部门信息创造了重要的先例,尽管这也促使华盛顿总统在咨询内阁是否遵守时,早日讨论行政特权问题.

众议院自调查贿赂议员的企图以来,就一直迫使证人出庭。 事实上,早期的国会传票和藐视政权案件都集中在滥用或诋毁众议院本身,随着时间的推移,这些权力已经扩展到保护国会的廉正,包括了对政府行动的更广泛的监督。

建立监督框架的标志性立法

1946年《立法重组法》

1946年立法重组法(P.L.79-601)首次明确要求在公法中"立法监督",它指示众议院和参议院常设委员会"对其管辖下的方案和机构"持续保持警觉";授权其专业工作人员;并增强主计长,国会调查和审计部门负责人,政府问责办公室(GAO)的权力.

该法案代表了国会监督的分水岭。 国会明确授权持续观察,正式确定了以往的临时性做法。 该法承认,有效的监督需要专门的资源,从而授权专业委员会工作人员在机构业务和方案方面积累专业知识。 该法案还明确了对政府监管的监管。

1970年《立法重组法》

在1946年改革的基础上,1970年立法重组法(P.L.91-510)授权每个常设委员会"持续地审查和研究"其管辖下的法律的适用,行政和执行";增加各委员会的专业工作人员;扩大国会研究处提供的援助;并加强GAO的方案评价责任.

这些加强反映出国会认识到随着联邦政府的扩大,监督工作变得越来越复杂,而国会各机构增加的人力资源和加大的支持,使各委员会得以开展更彻底和持久的监督活动。

1921年《预算和会计法》

国会在1921年的预算和会计法中创立了GAO,以协助行使其核心宪法权力——调查和监督行政部门活动的权力,控制联邦资金使用的权力,以及制定法律的权力. GAO的成立为国会提供了一个独立的专业机构,专门审查纳税人美元的支出情况和评价机构业绩.

将监督当局下放到各委员会

监督和调查权属于两院,两院又将这一权力授予各院的委员会,委员会只拥有上级机构赋予它们的权力,这种授权结构允许专门监督,各委员会在其管辖范围内的机构和方案方面积累专门知识。

众议院规则十和参议院规则二十五规定了常设委员会的管辖范围,并赋予它们调查各自领域事项的广泛权力。

此外,众议院政府改革委员会和参议院政府事务委员会对几乎所有联邦政府拥有监督权,它们有权审查和研究政府活动的运作情况,以确定其经济和效率,并根据总审计署的报告提出建议,这些委员会是一般监督机关,是对授权委员会进行专门监督的补充。

议会监督的宗旨和目标

监督有几种重叠的目的,可以分为三个基本类型:方案、政治和机构。 理解这些不同的目的有助于澄清国会为何在监督活动方面投入大量资源,以及各种监督工具如何服务于不同的目标。

方案监督

方案监督的重点是确保联邦方案有效和高效地运作,包括核实各机构正在履行其法定任务、遵守立法意图和实现预期结果。 国会利用方案监督来识别浪费、欺诈和滥用行为;评估方案业绩;审查机构规则制定程序。

国会通过拨款程序行使一些最有效的监督权,这为详细评估机构和部门支出提供了机会。 大多数联邦机构和计划必须获得经常性的重新授权,每年、两年、五年或其他授权,授权委员会有机会审查机构的活动、业务和程序。 由于这些监督努力,国会可以通过削减或削减资金来废除或削减过时或无效的计划。

保护个人权利和自由

国会监督有助于保障公民和其他人的权利和自由。 监督听证会和其他努力揭露滥用职权行为可以制止行政不当行为,并通过新立法等措施帮助防止其再次发生,或者通过提高公众意识间接地防止其再次发生。 这一保护职能是监督对民主治理的最重要贡献之一。

信息函数

除了其立法和调查目的外,国会监督还起到重要的公共信息功能. Watkins v. United States, 354 U.S.178,200 n.33 (1957))指出,"自其历史上最早的一段时间以来,国会一直勤奋地履行"信息化职能",其目的是"调查并公布政府机构的腐败,管理不善或低效率",这种透明度有助于维持公众对政府的信任,使公民能够追究其民选代表的责任.

监督的法律工具和机制

委员会听取意见和调查

今天,国会的监督可以体现在几乎所有的立法活动中,也可以通过各种渠道、组织和结构,从正式的委员会听证会到非正式成员或工作人员与执行官员的接触;从工作人员研究到支持机构审查;从成员办公室进行的案例工作到非国会实体如委员会和监察长编写的研究报告。

委员会听证会是最引人注目的监督工具之一,这些正式程序使委员会能够询问机构官员,收集专家证词,并创建机构活动和业绩公开记录,其中最重要的是关于机构预算的拨款听证会和对现有方案的授权听证会,这些定期听证会为持续监督提供了结构性机会。

子波纳电源

众议院和参议院规定,向每个常设委员会都授予发出传票的权力,当各机构或个人拒绝自愿配合国会调查时,这种权力使委员会能够强迫他们出示文件和证词。

权力范围包括:展开调查、举行听证、收集证人的证词或文件,以及在政府或私人方面不提供的情况下,通过发出和执行传票强制遵守国会的要求,传票权力是关键的后盾,确保国会能够获得立法和监督职能所需的信息。

执行机制

当实体拒绝遵守国会传票时,国会有几种执行选择,国会可以试图对不履行传票的个人进行刑事起诉. 民事执行传票:国会可以寻求联邦法院的裁决,宣布当事人在法律上有义务遵守国会传票.

这些执法机制确保国会监督当局拥有长处,然而,执法行动可能耗费时间,在政治上有争议,特别是当它们涉及国会与行政部门之间在获取信息方面的争议时。

报告要求

国会经常在立法中列入报告要求,要求各机构定期提交活动、支出和业绩报告,这些要求创造了持续的信息流动,有利于持续监督,而不需要正式的调查或听证。

国会可能从选民、机构官员(他们可能或可能不是吹哨人),监察长、总审计局、利益集团或媒体那里获得信息。 信息也可以以其他形式出现,包括国会授权的报告和其他政府出版物、机构对委员会听证会期间或之外的问题的答复、或对行政部门活动的个人观察。

国会支助机构的作用

政府问责办公室

政府问责办公室是国会的首要调查和审计部门,它也被称为"国会监督",GAO为国会,行政机构负责人,以及公众提供及时,基于事实的,无党派的信息,可以用来改善政府,节省纳税人数十亿美元.

总署的工作是应国会各委员会或小组委员会的要求进行的,或根据公共法律或委员会报告的授权进行的,它还在总审计长的权力下进行研究,支助国会监督:审计机构的业务,以确定联邦资金是否得到高效和有效的使用;调查关于非法和不正当活动的指控;报告政府方案和政策如何实现其目标;进行政策分析和概述供国会审议的备选办法。

审计总署的独立性通过领导的独特任命程序得到保护,总审计长由总统任命,由参议院提出咨询意见并征得参议院同意,任期15年,不得连任,总统从一个由八人组成的两党两院制议会领导人委员会推荐的至少三人名单中挑选一名候选人,这一结构使总审计长免受政治压力,并确保多个行政当局的连续性。

国会研究处和其他支助机构

除了GAO之外,国会还依靠其他支持机构协助监督活动. 国会研究处提供政策分析和法律研究来支持委员会的调查和监督活动. 国会预算办公室分析预算和经济问题,帮助国会了解机构业务的财政影响和拟议政策.

这些支助机构为国会提供了独立的专业知识和分析能力,从而能够进行更知情和有效的监督,从而抵消行政部门的信息优势,帮助公平处理监督纠纷。

监督模式:警察巡逻和消防警钟

1984年,政治学家马修·麦库宾斯和托马斯·施瓦茨(Thomas Schwartz)在文章中提出了组织国会监督活动的模式,这仍然是将监督理解为一种实践的有用工具. 作者在文章中定义了国会监督的两大类:"警察巡逻"和"火警". 警方巡逻监督发生时,议会主动"检查行政机构活动的样本,目的是发现和纠正任何违反立法目标的行为,并通过监督来阻止此类违法行为.

相比之下,当国会回应来自选民、利益集团、举报人或其他来源的关于机构运作潜在问题的投诉或警告时,火警监督就会发生。 这种被动反应方式使得国会能够将其有限的监督资源集中在已经发现问题的领域,而不是对所有机构活动进行广泛、系统的审查。

这两种方法在监督系统中都发挥着重要作用,警察巡逻监督提供系统监测,并在问题成为危机之前发现问题。 火灾警报监督使国会能够对新出现的问题迅速作出反应,并利用公民和利益集团的外部监测。

议会监督的法律限制

虽然国会的监督权很广泛,但并不是无限的,国会的监督职能受到各种法律限制,这些限制有助于保持宪法中的权力平衡和保护个人权利.

立法目的要求

“尽管调查权必然是广泛的,但并非无限的......我们已经明确表明,国会没有“将军”调查私人事务的权力。” 任何调查的对象都必须是“哪一种立法可以适用”。 这一要求确保国会调查符合合法立法目的,而不是作为私人行为的一般调查机构发挥作用。

最高法院强调,监督权来自国会的立法权,即调查必须涉及可能的立法或现行法律的管理,纯粹的惩罚性或探索性调查与立法职能没有任何联系,超出了国会的宪法权力。

个人权利和宪法保护

国会调查必须尊重个人宪法权利,包括第一修正案自由、第五修正案保护免受自证其罪以及第四修正案隐私权。 当国会调查威胁到这些基本保护时,法院已经介入,为监督活动确定了重要界限。

国会监督权与个人权利之间的平衡通过判例法而演变,法院一般都服从国会的调查需要,同时确保基本宪法保护保持不变。

行政特权和权力分离

行政特权是国会监督中争议最大的限制之一,虽然宪法没有明确提及,但行政特权允许总统向国会隐瞒某些信息,以保护行政部门审议工作的机密性.

他们商定了披露规则,这些规则构成了现在所谓的“行政特权”的早期基础,或者说总统利用私人文件和未删改的建议来制定政策决定的特权。 对行政特权的争议往往需要各部门之间进行谈判,有时还需要司法解决。

管辖边界

国会的监督必须尊重众议院和参议院规则规定的委员会管辖权界限。委员会的调查必须:在众议院或参议院规则规定的委员会管辖权范围内,并且......如果达到这些标准,委员会的调查权限就很大而且范围广泛,这些管辖权要求防止委员会超越其权力并确保有秩序的监督程序。

专门监督机制

监察主任

《监察长法》在联邦机构内设立了独立的办公室,对机构业务进行审计和调查,监察长向机构领导和国会报告,提供内部监督机制,补充国会监督活动,这些办公室充当预警系统,查明问题,并在问题升级之前建议纠正行动。

监察长已成为国会监督的重要伙伴,提供专家分析和调查资源,增强国会监督机构运作的能力,他们的双重报告结构确保了机构管理层和国会都得到有关浪费、欺诈、滥用和管理不善的信息。

《国会审查法》

《国会审查法》为国会提供了一个审查机构条例和可能不批准机构条例的机制。 根据该法,机构必须在这些条例生效前向国会提交主要规则,国会可以通过一项不批准的联合决议,以阻止执行。 这一过程使国会对监管程序直接监督,确保机构规则制定符合国会的意图。

《国会审查法》是一个重要的监督工具,允许国会对机构决策行使控制权,而不需要新的立法。 然而,该法的效力取决于国会是否愿意使用,而不赞成的决议仍然相对少见。

情报监督

国会的监督委员会——参议院情报特别委员会和众议院情报常设特设委员会——对行政部门以外的情报活动进行唯一的例行监督,由于情报行动的敏感性质和保护机密信息的必要性,情报监督提出了独特的挑战。

总统还有义务依法将所有秘密行动“调查”通知情报委员会(或在特殊情况下,通知国会领导),这些委员会无权反对这些调查结果,但可以禁止今后几年用于此类活动的资金支出,因此,实际上,它们对秘密行动方案的意见得到了相当的重视。

批款程序作为一种监督工具

钱包的权力是国会最有效的监督机制之一,所有联邦机构的资金都来自国会年度拨款,每个机构的资金都包含在国会每年审议的12项法案中,这一年度程序为审查机构业绩和根据监督结果调整供资水平提供了定期的机会。

拨款听证会让委员会可以询问机构官员对纳税人资金的使用、方案的有效性以及国会指令的遵守情况。 国会可以使用资金限制、条件和限制来影响机构行为并确保问责。 资金减少的威胁为监督纠纷提供了强大的影响力。

除了年度拨款之外,国会还使用授权程序进行监督。 授权委员会在考虑是否重新授权方案和在何种供资水平上审查机构方案和活动。 这种双重监督结构——通过授权和拨款程序——确保全面监测机构的业务。

监督方面的协调与合作

委员会主动在全体委员会或一个或多个小组委员会中开展监督活动,在某些情况下,它们还可与其他委员会协调其活动(例如,就共同关心的问题举行联合听证会),或者,为了补充现有的常设委员会制度,众议院或参议院可以设立一些特别委员会或特别委员会,调查问题和机构,促进公众对国家关切的理解,或协调对跨越多个管辖范围的问题的监督。

有效的监督往往需要多个委员会之间的协调,这些委员会的管辖权重叠。 联合听证和信息共享可以提高监督效力,同时减少重复工作。 选择委员会可以灵活处理那些不完全适合现有委员会管辖权或需要重点明确、有时限调查的问题。

某些最受关注的就是一些由特别委员会对重大丑闻或行政部门行动的错误进行调查的相对罕见的情况。 有关案例是临时的特别委员会对以下问题的调查:1999年中国获取美国核武器信息;1987年伊朗-康特拉事件;1975-1976年情报机构滥用事件;以及水门丑闻。 这些引人注目的调查表明,国会有能力在情况需要时进行严密监督。

国会监督的挑战和批评

某些学者质疑国会监督在确保官僚主义表现和遵守法律方面的效率。 批评者指出一些可能破坏监督效率的挑战,包括党派两极分化、资源有限、国会和机构之间的信息不对称以及对国会时间和注意力的相互竞争要求。

多数派和少数派党员追求不同议程,或者监督成为政治攻击而不是真正问责的工具,党派分裂会损害监督的有效性。 资源限制限制了监督活动的深度和广度,迫使委员会就哪些问题进行调查做出艰难的选择。

机构比国会拥有巨大的信息优势,可以控制文件、数据和专门知识的获取。 尽管国会支持机构帮助解决了这一不平衡,但各机构仍可以战略性地管理信息流动,以形成国会的观念并限制监督的有效性。

最近的发展和现代化努力

近年来,国会议员们探索了加强其监督职能的各种选择,其中包括监督联邦规则制定工作,即联邦机构用来制定、修正或废除规则或条例的程序,这些现代化工作反映出人们认识到,监督工作必须逐步演变,以应对当代的挑战。

国会如果采纳其中的任何一种选择,就必须权衡各种权衡。 尽管所有选择都能够加强国会的监督,但设立一个新办公室来研究拟议规则,例如,增加工作人员的费用,并可能重复现有的国会服务。 平衡加强监督能力的好处与成本和可能的重复仍然是一项持续的挑战。

技术为国会监督创造了机遇和挑战. 数字记录和数据分析可以更全面地监测机构活动,但也提出了隐私,安全以及国会工作人员分析复杂数据集的技术能力等问题.

有效监督的最佳做法

虽然在什么是“质量”监督方面可能存在分歧,但有一些组成部分似乎促进了有效的监督,其中包括:一个委员会主席承诺持续地进行监督,委员会成员尽管大量利用时间和资源,但参与,两党制——如果双方共同努力,而不是相互对立,就更有可能实现,一个有经验的专业工作人员,具有调查技能,有能力从各机构和其他来源确定和获得必要的信息。

事实证明,委员会领导层的持续承诺对有效监督至关重要,优先安排监督并相应分配委员会资源的主席可以进行更彻底和更有影响力的调查,成员参与确保监督得到充分关注,并在必要时将调查结果转化为立法行动。

双党合作可以提高监督的公信力和有效性。 当双方合作时,监督结果会更加重要,更可能促使机构做出回应和进行改革。 相比之下,政党监督可能会因为政治动机而被否定,无法实现有意义的问责。

专业工作人员的专门知识使委员会能够了解复杂的机构业务,发现问题,并制订有效的补救办法。 投资于工作人员培训和留用有助于建立机构知识和调查能力。 专业工作人员在培训时,必须注意在工作人员中扮演重要角色。

议会监督的未来

国会监督在不断演变,以应对不断变化的政府结构、技术发展和新出现的政策挑战。 行政国家的扩大增加了监督的重要性,同时也由于机构业务的庞大范围和复杂性,使其更具挑战性。

包括人工智能和高级数据分析在内的新兴技术为监督提供了机遇和挑战,这些工具可以提高国会监测机构活动和发现问题的能力,但也需要新的专业知识,并提出新的法律和伦理问题。

国会与行政部门之间的关系依然活跃,在信息获取、行政特权和监督权力范围方面持续紧张。 这种关系的未来发展将决定国会监督的有效性和更广泛的制衡制度。

气候变化、网络安全、大流行病的防范以及其他复杂的、贯穿各领域的挑战需要监督方法,可以解决涉及多个机构和司法管辖区的问题。 制定有效的监督机制来应对这些挑战是国会的重要优先事项。

结论

法律使国会能够通过两个多世纪以来制定的全面框架监督公共机构,从隐含监督权力的宪法基础到《监察长法》和《国会审查法》等具体法定机制,这一法律框架为国会提供了强大的工具,以确保机构问责制和有效性。

监督制度平衡了相互竞争的价值观:既能对国会进行有力监督,同时又尊重行政部门的独立性,既能保护个人权利又能确保政府的透明度,同时能保持灵活性,同时建立明确的法律界限。 这种平衡反映了更广泛的宪法制度,即权力分离和制衡。

有效的监督需要持续的承诺、充足的资源、专业知识以及常常是两党合作。 当这些要素一致时,国会的监督可以发现和纠正问题,改善政府业绩,保护个人权利,并保持公众对民主机构的信任。

随着政府运作日益复杂,挑战更加多面化,有效的国会监督的重要性只会增加。 有利于这种监督的法律框架必须继续演变,适应新技术、新出现的威胁和不断变化的政府结构,同时维护问责、透明和民主控制的核心原则。

关于国会监督的更多信息,请访问国会研究局关于监督和调查的概览[或探索政府问责办公室网站[,以了解监督行动。 宪法说明详细分析了国会的调查和监督权力,而众议院历史资料为发展监督权力提供了宝贵的背景。 理解这些法律基础有助于公民了解国会如何在联邦政府中维持问责制并确保公共机构有效为美国人民服务。