公共政策决定了日常生活的规则、资源和优先事项,从空气和水的质量到获得保健和教育。 然而,许多公民、教育工作者和学生发现这些政策的制定过程不透明或无法进入。 明确理解公共政策是如何使个人通过投票、宣传或仅仅是知情等方式有意义地参与民主治理的。 本条提供了决策过程的全面、分阶段的崩溃、影响其结果的各种力量以及关键行为者和挑战。

公共政策制定阶段

政策进程在实践中很少是线性,但学者们已经制定了有用的五个阶段框架:议程制定、政策制定、政策通过、政策执行和政策评估。 每个阶段都涉及不同的行为者、决定点和制约,共同决定政府对于某一问题做了什么或做什么。

议程的设定

议程的制定是某些问题被视为值得政府关注的过程。 并不是每个社会或经济问题都使它成为公共议程;引起关注的竞争十分激烈,只有那些与公众、精英或关键机构共鸣的问题才得到推动。 有几个机制推动议程的制定:

  • 舆论和基层活动 — — 广泛的关注 — — 经常被抗议或请愿所扩大 — — 可能迫使政府议程上出现一个问题。 例如,2018年的学生“为我们的人生而游行”运动将枪支控制改革置于美国政治辩论的中心。
  • 媒体报道 — — 新闻媒体可以通过反复报道、令人信服的图像或调查性新闻来突出问题。 媒体对政策议程的影响有详细的记录;思考24小时新闻周期如何提升类阿片危机或气候变化。
  • 利益集团游说 — — 代表企业、劳工、环境或其他利益集团的组织通常会要求当选官员解决具体问题。 美国石油学会长期倡导的能源政策几十年来一直列在议程上。
  • ” 事件 — — 突发的、引人注目的事件 — — 如自然灾害、大规模枪击或金融事故 — — 能够将一个问题推向议程。 比如,2008年金融危机引发了此前停滞不前的监管改革浪潮(如多德弗兰克法案 ) 。

议程的制定并不是在真空中发生的,权力动态、体制规则(如国会委员会的管辖权)以及当前政治气候都对所选择的问题产生了影响,这些问题都值得认真考虑。

政策制定

一旦一个问题在议程上占有一席之地,决策者便着手制定潜在的解决办法。

  • 政府机构 — — 行政部门内部的职业公务员和政治任命者往往会制定详细的政策选择。 比如,美国环境保护局在提出空气质量标准之前,先分析成本效益权衡。
  • 议员及其工作人员 — — 议员或议员与委员会助手合作起草法案,通常在举行征求专家证词的听证会后进行。
  • 思考坦克和研究组织 — 布鲁金斯学会或RAND公司等无党派团体制作的严格分析,塑造了决策者可选的菜单.
  • 宣传团体和行业协会[ – 这些行为者提出了更可取的解决办法,有时将它们设定为“示范立法 ” , 由同情心的议员逐字介绍。

制定是内在的迭代性,不同的提案被辩论、修改和经常合并,目标是制定可行的政策设计,吸引足够的支持,以通过采用阶段。 经济模型、试点研究以及与其他司法管辖区的政策的比较往往为这一进程提供了依据。

政策采纳

政策通过是拟议政策得到理事机构正式批准的时刻。

  • 立法表决[ — — 在大多数民主国家,主要的通过途径是立法机构通过并由行政部门签署的法案。 两院制(如美国国会、英国议会)需要两院批准,增加了限制和修正机会。
  • 奥巴马总统的“推迟行动”就是一例。 奥巴马总统的“推迟行动” — — 总统、州长和市长可以单方面通过某些政策,而无需立法批准,特别是在行政裁量权领域。
  • 加利福尼亚州 — — 英国和英国的联邦议会 — — 都认为,“直接通过”是美国最先实现的。 [参考文献和直接民主[ — — 在一些州和国家,公民可以直接投票表决一项政策提案。 加利福尼亚州第13号提案(1978年)和瑞士频繁的全民公决表明直接通过如何绕过代表机构。
  • 联邦通信委员会(Free Communications Committee)的中立规则就是一个例子。 联邦通信委员会(FLT:0)的中立规则是一例。 联邦通信委员会(FLT:0)的中立规则是一例。 联邦通信委员会(FLT:0)的“中立规则 ” 。

采纳很少能反映原始建议。 谈判、妥协和记录是常见的。 从采纳阶段出现的政策可能比原先的预期要弱得多或更强,这取决于政治力量的平衡。

政策执行

政策一旦通过,必须付诸实施——往往是最复杂和最不受到重视的阶段。

  • 详细条例 – 法律往往很宽泛;各机构必须发布具体规则,澄清要求、程序和执行机制。
  • 分配资源 — — 预算必须被划拨、雇用或重新分配工作人员、基础设施建设或重新用途。 《负担得起的护理法》的推出受到信息技术系统早期资金短缺的阻碍。
  • 培训人员-前线工人-警察、教师、卫生检查员、税务人员-必须了解新的程序和奖励办法。
  • 联邦教育政策(每个学生成功法案)的实施在很大程度上依赖于州和地方教育当局。 联邦教育政策 — — 包括教育政策 — — 都取决于国家教育当局和地方政府。

官僚文化、资金不足、政治反对派或极其复杂,都可能破坏执行。 “执行差距”概念描述了政策承诺与实际执行之间的距离。

政策评价

最后阶段评估一项政策是否实现了预定目标,以及以何种成本进行。

  • 定量数据分析 — 衡量政策变化前后的犯罪率,测试分数,健康结果或环境度量度等指标.
  • 定性反馈 — 访谈,焦点小组,以及公开听证会,为受访者体验政策提供了深刻的见解.
  • 比较研究 - 比较不同法域或一段时间内的结果有助于孤立政策的因果关系。
  • 成本收益分析 — — 正式审计(例如由美国政府问责局)将政策的经济成本与其收益权衡。

评估反馈到政策周期中。 如果发现一个方案无效,它可能会被终止、重新设计或取代,导致新的一轮议程的制定和制定。 例如,1990年代的福利改革受到对以前现金援助方案的评价的很大影响。

公共政策形成的关键因素

某些结构性和情势性力量对政策进程的所有阶段都具有影响力,理解这些因素对于任何试图了解某些政策为何优于其他政策的人来说都是至关重要的。

政治思想和政党

意识形态提供了一个决策者看待问题和解决方案的透镜。 保守派倾向于偏爱基于市场的方法、有限的政府和个人责任,而自由派则往往主张国家干预、监管和集体提供。 党内两极分化 — — 特别是在美国 — — 可能阻碍通过,甚至阻止问题被提上议程。 关于气候政策的辩论明确表明意识形态的分歧如何决定了可行的选择范围。

经济状况和财政制约因素

经济增长或衰退直接影响到政府能够和将要做什么。 在经济下滑期间,决策者可以优先考虑刺激支出或失业福利;紧缩条件可以迫使削减社会方案。 公共债务水平和赤字问题也制约了选择:财政空间有限的政府可能无法为慷慨的新政策提供资金,即使存在政治意愿。

社会运动和公众舆论

有组织的社会运动可以转移公共言论和压力,选举官员也随之改变。 民权运动、环保运动以及最近的黑生命物质运动和#MeToo运动都催化了重大的政策变化。 民意测验衡量,舆论也起到了约束作用:强烈反对多数人观点的政策不太可能被采纳或维持。

全球事件和国际压力

战争、流行病、经济危机和国际协定可以凌驾于国内议程之上。 COVID-19大流行迫使世界各国政府采取紧急卫生措施、经济救济一揽子计划和疫苗采购战略,而这些在正常时期是无法想象的。 同样,巴黎气候协议等条约让签署国承诺制定具体的政策目标,使国家决定对全球框架具有约束力。

利益攸关方在政策进程中的作用

政策并非完全由民选官员制定;政府内外的众多行动者,塑造了每个阶段。

政府行为者

  • 立法者及其工作人员 — — 他们提出法案,谈判妥协,并实行监督.
  • 执行分支机构[] ——它们提出条例,执行法律,并提供专门知识.
  • 法院 – 司法审查可以使政策无效或维持政策,美国最高法院对"负担得起的护理法"和堕胎相关法规的部分内容也做了这样的规定.
  • 政府间机构[]-在联邦制度中,州和地方政府往往试行为国家行动提供参考的政策(例如州级碳封顶和贸易方案)。

非政府组织行动者

  • ” ” 。 ” — — 他们提供专业知识、框架问题和反对提案的运动。 运动融资数据显示,他们的支出对立法结果有可衡量的影响。
  • 思考坦克和学术研究者 — — 它们提供的证据和想法,塑造了哪些是可信的或最佳做法。
  • 媒体——通过选择、设定和重复报道,媒体对公众认为重要的问题(议程制定权力)产生影响。
  • 民众 — — 选民、活动家和基层组织通过选举、抗议和直接沟通施加压力。

决策进程的挑战和标准

舞台模式是有用的热力模式,但现实世界的政策进程往往混乱、缓慢、容易失败。 几个持续的挑战值得关注。

官僚性内幕和执行差距

即便设计完善的政策也有可能在实施过程中动摇。 职业官僚可能抵制那些扰乱既定常规的变革。 培训不足、指导不明确以及不同监督机构的任务相互矛盾可能导致执行不平衡或无效。 例如,许多教育改革产生了令人失望的结果,不是因为想法是错误的,而是因为数千个学区执行不一致。

金钱和游说的影响

资金充裕的利益集团的影响力 — — 特别是在允许无限独立支出的运动融资体系中 — — 引起了人们对民主公平的关切。 批评者认为政策往往偏向富裕的捐助者和产业内幕者,而不是公众。 政治学家马丁·吉伦斯的研究表明,经济精英和有组织的利益集团对美国政策结果的影响大大高于普通公民。

政策反馈和未预期后果

政策创造了自己的政治动力。 有利于广大民众(如社会保障、医疗保障)的方案在政治上变得难以削减,即使有证据表明需要改革。 相反,政策可能产生意外的副作用:乙醇补贴提高了玉米价格;福利工作要求可能增加了某些群体的贫困。 仔细评价和适应性管理至关重要,但政治周期往往使长期学习困难。

结论

理解公共政策是如何制定的——从最初认识到一个问题到最后评估结果——要求关注进程、背景和权力。 五阶段框架提供了分析某些政策成功而另一些政策却在痛苦中失败的结构性方法。 同样重要的是,承认意识形态、经济、社会运动和全球事件在塑造可能因素方面的作用。 对于教育家、学生和公民参与来说,这种知识不仅仅是学术性的:它是一个促进更有效的公民参与的工具。 通过了解政策的制定、通过、执行和评估,个人可以更好地引导体系,让其代表承担责任,并为正在进行的民主治理工作做出贡献。

为了进一步探讨这一专题,考虑阅读[ 美国政府对联邦立法的概述[, Brookings Institute的政策研究[,或 政府问责局的评价报告。