州立法机构在管理全美公共卫生紧急情况方面起着基础作用。 联邦政府通过疾病控制和预防中心(CDC)等机构提供国家协调,而直接采取行动的法律权威 — — 如下令检疫、关闭企业和强制使用疫苗 — — 主要是各州。 当危机出现时,无论是流行病、自然灾害还是大范围爆发,州立法机构必须迅速采取行动,制定保护居民、分配资源、平衡个人自由和集体安全的立法。 本条审查州立法机构如何将立法作为应对公共卫生威胁的主要工具、它们颁布的法律类型、指导这些行动的法律原则以及它们在日益两极化的环境中面临的挑战。

公共卫生权力法律基金会

了解州立法机构如何管理健康危机首先需要承认其权力的宪法基础,根据第十修正案,宪法没有授予美国的权力,或者宪法没有禁止授予美国的权力,分别留给各州或人民,这一保留包括各州的警察权力——他们制定法律和条例以保护公民的健康、安全、福利和道德的固有权力,公共卫生是警察权力的核心体现。

美国最高法院在划时代的 Jacobson诉马萨诸塞州[ (1905)案中确认了这一原则,法院在裁决中维持了马萨诸塞州剑桥州要求天花疫苗接种的州法规,认为个人自由不是绝对的;它可能受为共同利益而颁布的合理条例的约束。

“马萨诸塞州的人民的安全和健康对州来说至关重要,立法机关有权颁布法律保护公众健康和安全,并有权要求在必要时接种疫苗。”

本案确立了仍指导公共卫生立法的平衡测试:如果某项法律与保护公共卫生有实际或实质性的关系,不是任意或不合理,并且不侵犯基本权利,那么法院将维护该项法律。

危机期间立法行动的范围

国家立法机关在公共卫生危机期间使用各种法律工具,这些行动可分为四大类,每一类都具有遏制威胁和尽量减少伤害的明确目的。

紧急命令和公告

在大多数州,州长拥有通过行政命令宣布紧急状态或公共卫生紧急状态的权力。 但是,立法机构往往起到支持或监督的作用。 许多州宪法要求宣布的紧急状态自动引发特别会议,或者立法机构必须在一定的天数内批准州长的命令。 在COVID-19大流行期间,一些立法机构通过了限制紧急状态宣布的期限或要求立法批准延长的法律。 例如,[] Kentucky的立法机构在2021年颁布了一项法律,赋予大会更大的发言权,从而在紧急命令的终止中也拥有更大的发言权。 这样的立法确保了权力分离即使在紧急情况下也得到尊重。

资源分配和批款

立法部门通过紧急拨款法案,将资金输送到测试场所、疫苗分发、医院能力扩大和公共卫生工作人员招聘中,这些法律往往包括加快采购、取消竞标要求和设立不受财政年度标准限制的特别基金的规定。 在COVID-19大流行期间,各州从州收入和联邦刺激基金中拨出数十亿美元[,一些立法部门设立监督委员会跟踪开支情况。全国立法会议2021年的报告指出,至少有20个州颁布了专门管理联邦COVID-19救济基金的立法。在流行病之外,资金立法对于解决阿片类危机国家、奥希奥希奥州和西弗吉尼亚州 通过了法律,设立了专门的结算基金,并拨出数百万用于治疗和预防。

规范的灵活性

健康危机往往暴露出现有法规中阻碍快速反应的僵化。 立法机关可以对许可法、业务范围规则和远程医疗限制做出临时或永久的修改。 例如,在COVID-19的最初几个月,许多州通过了允许州外医生通过远程医疗进行手术而无需获得正式国家许可的法律,并扩大了可以远程提供的服务类型。 同样,立法机关放宽了药剂师的规则,使他们能够在没有医生处方的情况下管理疫苗,或者发放紧急补药。 这些监管灵活性证明对保持获得护理的机会,同时减轻医院和诊所的负担至关重要。

除了疫情外,立法机关还利用监管改革来解决具体的危机。 在2016年齐卡病毒疫情期间[,佛罗里达州和德克萨斯州通过法律加快农药喷洒许可,授权卫生官员进入房产消除蚊子繁殖场所。 这些立法调整使得州卫生部门可以采取行动,而无需等待冗长的行政规则制定过程。

基础设施和备灾改革

虽然在危机期间,立即反应消耗了大部分立法注意力,但前瞻性的立法机构也利用这一时机加强未来的公共卫生基础设施。 此类法律包括授权改善疾病监测系统、要求储存个人防护设备或通风机以及建立永久性的紧急行动中心。 有些国家已经建立了专门公共卫生基金,每年自动补充资金,确保预算削减不会使系统失去准备。 另一些国家已经通过法律,要求医院保持特定的快速增援能力或参与区域备灾网络。 例如,[ 马里兰的立法机构于2021年颁布了“COVID-19公共卫生应急准备法 ”,该法要求医院和国家卫生当局之间数据共享有所改进,建立了一个新的劳动力培训方案,并要求国家每年为突发公共卫生事件进行桌面演练。

深度案例研究

为了说明不同健康威胁的各种立法对策,有必要审查具体危机和为解决这些问题而颁布的州立法。

COVID-19:一个前所未有的立法实验室

COVID-19大流行引发了美国现代历史上最广泛的公共卫生立法浪潮. 2020年3月至2022年底,各州立法机关提出了数万法案,颁布了数百项与大流行管理几乎每个方面有关的法律. 主要专题领域包括:

  • 任务和疫苗任务:法律要求在室内公共场所或在公共交通上戴口罩,以及后来为某些活动戴疫苗护照,一些立法机构还颁布了禁止地方或私人雇主强制实施这种任务的预先防范法。
  • 责任保护: 许多州通过法律,保护保健提供者、企业、学校和个人防护设备或疫苗制造商免受与COVID有关的诉讼,条件是他们本着诚意行事并遵守公共卫生准则。
  • 远程操作:允许政府机构远程会议、扩大缺席投票、以及便利国家雇员远程工作的立法。
  • 外科能力和医院条例: 暂时免除需要证明要求的法律,允许为退休保健工作者发放紧急许可证,并授权医院每天报告能力数据。

其中一个显著的例子就是米奇根的《紧急管理和卫生秩序法》[最初赋予州长广泛的权力,但后来立法机关修改了该法,要求28天以上的紧急命令获得立法批准。 行政和立法部门之间的这种拖拉战在许多州都发挥了作用,凸显了快速行动与民主问责制之间的紧张关系。

类阿片流行:长期立法演变

与大流行病的严重性质不同,类阿片危机已持续了20多年,使立法机构能够通过一系列渐进但有影响的法律作出反应。

  • 处方药物监测方案: 法律规定处方在处方受控物质之前必须先检查全州数据库。截至2023年,除密苏里州外,所有50个州都有可操作的处方药物监测方案。
  • 纳洛酮获取法: 允许药剂师在没有处方的情况下发放过量反转药的立法,并给予打911电话要求过量药剂的个人"好撒玛利亚人豁免".
  • 治疗和恢复资金: 将针对制药厂商(如Johnson & amp;Johnson,Purdue Pharma)的诉讼收入分配给戒毒治疗和预防方案的法律。
  • 限定: 若干国家,包括纽约和华盛顿],通过了限制最初阿片处方为急性疼痛提供7天的法律,目的是减少依赖性风险。

类鸦片危机表明,立法机关如何利用监管、供资和刑事司法改革的组合,应对公共卫生威胁,这种威胁既涉及卫生层面,也涉及执法层面。

齐卡和病媒-伯恩病:环境立法

当2015-2016年齐卡病毒到达美洲时,有蚊子人口的南方各州的州立法机构以有针对性的立法回应。 弗罗里达州通过了“蚊子控制和公共卫生紧急法 ” , 该法案赋予县治蚊子的地区进入私人财产喷洒的权力,要求医院和实验室在24小时内报告疑似齐卡病例,并拨款2500万美元用于扑灭蚊子。 Texas州颁布了类似的措施,包括允许卫生当局发布紧急蚊子控制令而无需法院命令的法律。 这些法律说明了立法机关如何根据具体的环境和流行病情况制定公共卫生干预措施。

立法管理方面的挑战和紧张状况

即便有明确的法律权威,州立法机构在管理公共卫生危机时也面临重大挑战。 这些挑战不仅仅是行政挑战 — — 它们涉及政府权力、个人权利和政治共识的局限性等基本问题。

联邦主义和先发制人冲突

美国的公共卫生是联邦与州共同的责任,这可能导致冲突。 疾控中心和食品药品管理局(FDA)等联邦机构制定了国家准则并批准了疫苗或治疗,但各州都执行了这些政策。 当州立法机构通过法律时,当法律与联邦建议相矛盾或超过联邦建议时,即出现紧张,例如州法律禁止在学校内戴面具,尽管疾控中心提供指导,或法律禁止使用疫苗护照。 法院往往必须通过解释《宪法》的《临时条款》来解决这些纠纷,因为《宪法》规定联邦法律在冲突时先于州法律。 然而,在没有明确禁止的地方,各州保留了广泛的自由度。

州立法机构和地方政府之间也出现了相关的紧张关系。 许多州颁布了先发制人的法律,规定城市和县有权实施比国家规定的更严格的公共卫生措施。 在COVID-19期间,先发制人的辩论变得激烈的政治性,一些立法机构认为企业和学校必须采用统一的标准,而地方官员则认为他们需要灵活性来解决不同的地方条件。

公民自由和正当程序

公共卫生立法往往限制个人行为——需要隔离、隔离、接种或戴口罩,这些干预措施涉及身体自主、行动自由和宗教活动等基本权利。Jacobson[标准要求这种限制是合理和不任意的,但在迅速演变的危机中哪些是“合理的”经常受到质疑。法院一般都维护公共卫生命令,但有些明显例外,法官推翻了缺乏狭义裁缝或违反具体宪法保护的法律。例如,联邦地区法院在[ Mississipippi中暂时阻止了禁止企业要求提供接种证明的州法律,认为它有可能先于《职业安全和健康法》规定的联邦法律。

立法机关还必须确保隔离和隔离程序包括适当程序保护,如通知、听证权和尽可能限制的手段,若干国家已经通过法律,更新其检疫法规,包括对个人的明确保障,包括获得法律咨询和定期审查拘留的权利。

政治两极化和错误信息

近几年来,各州立法机关面临的最重大挑战或许是两党在公共卫生措施方面的共识被削弱。 在COVID-19大流行期间,公共卫生变得十分政治化,民主党控制的立法机构普遍支持更严格的任务,共和党控制的立法机构也经常反对这些任务或通过法律来阻止这些任务。 关于疫苗、口罩和病毒本身的不正确信息进一步使立法工作复杂化。 一些立法机构通过对遵循公认的医疗标准的医务人员插入法律保护,而另一些立法机构则通过法律禁止社交媒体平台删除被认为误导的内容。 这种两极分化使得立法机构难以迅速和一致地采取行动,即使流行病学证据有力地支持具体的干预措施。

有效立法管理的最佳做法

鉴于复杂和利害攸关,州立法机构可以采取若干最佳做法,改进对公共卫生危机的管理,这些建议借鉴了从多个紧急情况中吸取的经验教训和公共卫生法奖学金。

  • 带有明确触发的日落条款:[ 紧急立法应包括与客观健康衡量标准(如病例率,医院容量)挂钩的自动到期日期,以防止政府权力无持续需要地永久扩张. 许多国家在COVID-19期间的紧急申报中适用了这一原则.
  • 立法部门应举行听证会,征求专家证词,公布能为决策提供依据的数据。 这可以建立公众的信任,减少错误信息传播。 若干国家设立了两党监督委员会,定期发布卫生命令执行情况报告。
  • 立法者可以委托国家卫生部门或学术机构进行研究,以模拟不同政策选择可能产生的影响。 在立法中包括数据共享任务,确保立法者掌握准确、实时的信息。
  • 当地条件的灵活性: 虽然统一性有好处,但如果科学支持地方条件,而且当地资源存在,立法机构应考虑允许地方执行更严格的措施。
  • 危机后评价:危机后,立法机关应对其反应进行正式评价,包括公开听证和独立审计员的报告,这一进程查明法律中的漏洞,并导致备灾工作得到改善,一些州,如新泽西州[],设立了“学习经验”委员会,为未来的立法机关提出可采取行动的建议。

结论

州立法机构是美国公共卫生体系中不可或缺的行为者。 通过行使警察权力,它们建立了允许州政府快速有效地应对紧急情况的法律框架。 从紧急命令和资助法案到长期基础设施改革,立法塑造了危机管理的各个阶段 — — 遏制、缓解、恢复和未来准备。 COVID-19、阿片类药物流行和Zika等病媒传播疾病的案例既显示了立法工具的多样性,也显示了公共必要性和个人权利之间反复出现的紧张关系。

随着健康威胁的不断发展 — — 无论是从新的病原体、耐药细菌还是与气候有关的灾难 — — 国家立法机构必须保持灵活、有证据的知情性,并应对他们所服务的社区。 理解其州立法机构在危机期间如何运作的公民更有能力倡导保护公共健康、同时保障公民自由的法律。 最终,州立法对策的力度决定了它如何应对风暴,以及它如何迅速出现在另一侧。