了解冲突后情况下的权力分享协定

权力分享协议已成为从暴力冲突中恢复的社会的国际建设和平努力的基石,这些正式安排寻求重组政治体制,以便经常按照族裔、宗教或意识形态界线分裂的相互竞争的群体能够共同治理,而不是争夺专属控制权。 根本逻辑是直截了当的:当所有主要派别在政治制度中有保障的利害关系时,诉诸暴力的动机就会减少。 然而,这些协议的有效性在不同背景下差异很大,对协议的设计、执行和长期可持续性提出了重要问题。

权力分享协议的核心是谈判解决,它规定了政治权力、资源和决策权力如何在前对手之间分配。 这些协议通常产生于复杂的和平进程,并往往被载入一国宪法或专门的和平协议。 尽管具体条款因情况不同而不同,但大多数权力分享安排涉及三个基本方面:政治代表性、领土自治和经济资源分配。 理解这些方面对于评估为什么某些协议成功地稳定冲突后社会而另一些协议却动摇至关重要。

权力分享的核心机制

政治学家和解决冲突专家一般都确定了权力分享可以运作的四个主要机制。 每个机制都针对治理和冲突动态的不同方面,成功的协议往往结合多种方法。

1. 大联盟政府

最明显的权力分享形式是大联盟,所有主要政党或团体的代表都担任行政部门的职位。 这种模式往往与阿伦德·利杰法特所制定的联合理论相关联,确保任何单一群体都无法主导决策。 实际上,大联盟要求内阁职位、部长职位,有时甚至高级公务员职位在签署方之间按比例分配。 由耶稣受难日协议设立的北爱尔兰行政机构是一个典型的例子,联盟党和民族主义政党都根据自己的选举实力自动获得政府席位。

2. 立法机构中的比例代表比例

选举制度在分享权力方面发挥着关键作用. 许多协议都实行比例代表制,以确保少数群体获得与他们在人口中所占份额大致相等的立法席位. 公投制度减少“赢-全”结果的风险,这些结果可以将重要社区排除在政治影响之外. 黎巴嫩和波斯尼亚和黑塞哥维那等国家采用了复杂的公投机制,加上种族配额,以保证每个主要教派的代表性.

3. 少数维托大国

为了保护弱势群体在对其身份或生存至关重要的问题上不受投票的左右,许多分享权力协议包括了少数群体否决权条款,允许指定的群体在语言权利、文化政策或领土地位等领域阻碍立法。 否决权虽然会造成僵局,但也提供了多数暴政不会占上风的可靠保障。 挑战在于平衡保护与治理性,太多的否决权点会阻碍决策。

4. 领土自治和联邦制

对于地理上集中的高度分裂的社会,领土自治提供了一种权力分散的方式,联邦或邦联安排赋予了各地区对地方事务的重大自治权,同时维持一个中央政府处理国家问题,例如苏丹境内的南苏丹自治区(独立前)以及波斯尼亚和黑塞哥维那高度分散的制度,由两个实体组成:波斯尼亚和黑塞哥维那联邦和斯普斯卡共和国。

为什么权力分享问题:好处

如果适当设计和执行,分享权力协定可以以若干重要方式改变冲突后社会。

立即减少暴力

最直接的好处是停止敌对行动,通过向交战各派提供和平途径以获得政治影响力,分享权力消除了持续战斗的主要动机。 美国和平研究所的研究[ 指出,全面的分享权力条约与内战后头十年内冲突复发率较低有关。 例如,2005年苏丹《全面和平协定》包括了一个分享权力政府,帮助结束非洲最长的内战,尽管该协定后来因执行失败而崩溃。

包容性治理和合法性

权力分享扩大了政府合法性的基础。 当所有重要群体都参与决策时,由此产生的政策更有可能被视为公平和包容的政策。 这种观念可以增强公众对国家机构的信任,而国家机构往往在冲突期间被粉碎。 在南非,1994年选举后执政的民族团结政府包括非洲人国民大会、国民党和印卡萨自由党。 这一安排通过向白人少数群体保证他们的利益不会被忽视,从而帮助管理从种族隔离向民主的过渡。

冲突转型与合作

随着时间的推移,权力分享可以将前敌之间的关系从零和竞争转移到合作解决问题。 共同治理的要求迫使来自对立团体的精英谈判、妥协和建立工作关系。 这一进程可以逐渐消除根深蒂固的不信任,并形成新的合作习惯。 在北爱尔兰,曾经主张暴力的前爱尔兰共和军和联合政治人物现在共同在权力分权政府中任职,显示出权力分享的变革潜力。

经济稳定

冲突破坏了经济,而持久和平对复苏至关重要。 权力分享可以通过结束暴力、吸引外国投资和推动重建来推动经济稳定。 当政治体系中存在利害关系时,它们也鼓励支持有利于整个国家的经济政策。 哥伦比亚在2016年与哥伦比亚革命武装力量达成和平协议后作出的权力分享安排有助于减少许多地区的暴力行为,为农村发展方案和国际援助铺平道路。

关键挑战和限制

尽管权力分享具有潜力,但远非万能药。 学者和实践者已经发现了几个反复出现的问题,这些问题可能破坏其有效性。

族裔或教派身份的加深

最严重的批评之一是权力分享可以使助长冲突的特征分裂变得基本化和根深蒂固。 通过根据种族、宗教或教派分配政治立场,这些协议可以激励政治动员,强化群体界限,而不是促进公民民族主义。 这一风险在波斯尼亚和黑塞哥维那等冲突后社会尤为严重,因为《代顿协议》创造了奖励种族政党的制度,使跨社区合作变得困难。 批评者认为,这延续了“冻结冲突”的动态,政客们依靠种族呼吁而不是政策纲领赢得选举。

创造破坏者和反向奖励

分享权力可以无意中增强破坏者的力量,他们从不稳定中得益,或者利用协议来推进狭隘的利益。 例如,当前军阀在政府中被授予不附带任何解除武装和复员条件的职位时,他们可能继续指挥私人民兵,破坏国家权力。 此外,一些团体可能利用否决权阻止必要的改革,把整个政治制度扣为人质。 这个问题在黎巴嫩很明显,真主党参与政府有时使有关裁军和经济改革等关键问题的决策瘫痪。

执行失败和体制缺陷

即便设计完善的权力分享协议,如果必要的机构薄弱或不存在,也有可能失败。 成功实施需要能够解决争端的司法机构、能够执行政策的专业公务员和能够维持秩序的安全部队。 在许多冲突后国家,这些机构已被多年战争摧毁或腐败。 2008年罗伯特·穆加贝领导的ZANU-PF和摩根·茨万吉拉伊领导的MDC在津巴布韦的分享权力协议的失败说明了缺乏真正承诺和体制弱点如何会使协议失效。 尽管正式的权力分享安排,穆加贝仍然控制着安全部队和关键经济杠杆,使得MDC部长无能为力。

民主和问责制问题

分享权力有时可能与民主原则相冲突。 保障某些群体的地位,无论其选举表现如何,都会降低这些领导人对广大选民的责任。 选民可能无法罢免无能或腐败的官员,因为他们的职位受到分享权力条约的保护。 此外,使用否决权和超多数要求会制造一种少数的暴政,在少数派别阻碍民众政策。 平衡包容和民主问责制的必要性仍然是分享权力制度的长期紧张状态。

比较案例研究:成功与失败的经验教训

具体案例的审理为了解分享权力的工作条件提供了宝贵的见解。

南非:过渡型分享权力模式

南非从种族隔离向民主的过渡经常被引为权力分享最成功的例子之一,1993年临时宪法建立了为期五年的民族团结政府,在此期间,全国大会、国民党和印卡萨自由党共同拥有行政权力,关键是,这种权力分享是更广泛的转变的一部分,包括一个强大的宪法法院、权利法案和强有力的民间社会监督,该协议有时间限制,一旦建立信任,南非就能够过渡到多数民主,南非成功的关键因素包括纳尔逊·曼德拉和德克莱克的领导、现有国家机构的力量以及所有各方维持和平的经济激励,民族团结政府在1999年实现了管理和平过渡的首要目标,于1999年如期结束。

进一步阅读时,国际危机小组对南非和平进程的分析提供了导致分享权力的谈判的详细背景。

北爱尔兰:持久但脆弱的和平

1998年《耶稣受难日协定》在北爱尔兰建立了一个权力分享行政机构,尽管危机周期性,但事实证明它具有极大的复原力。该协议创造了一个独特的制度,第一部长和副第一部长由双方共同选举产生,代表两大社区。对关键决定使用平行同意(联盟党和民族主义代表的多数支持)可以确保任何一方都不能主宰。 尽管机构已经崩溃了几倍 — — 最近是2017年至2020年 — — 这些机构一直得到恢复,这表明了对框架的深刻承诺。北爱尔兰的成功因素包括来自联合王国和爱尔兰的强大外部支持、美国作为调解人的参与以及共和派和爱国派准军事团体逐渐温和。 然而,该协议为解决潜在的社会和经济不平等问题而斗争,而布雷克西特为微妙的权力平衡带来了新的挑战。

肯尼亚:以权力分享作为短期措施

2007年有争议的总统选举之后,肯尼亚经历了广泛的种族暴力,导致1,000多人死亡。 科菲·安南调解的肯尼亚全国对话与和解进程产生了权力分享协议,为反对派领袖拉伊拉·奥丁加建立了一个有总理职位的联合政府。 尽管该协议成功地制止了暴力,并允许2010年进行宪法改革,但该协议存在重大缺陷。 联合政府受到内斗、腐败和缺乏明确作用的困扰。 权力分享成为精英和解的工具,而不是解决更深层次的土地、不平等和族裔排斥的不满。 2013年和2017年举行选举时,潜在的种族两极分化依然存在,暴力也不断发生。 肯尼亚的经验表明,如果不进行根本性的机构改革和过渡性司法,权力分享就不可能产生持久和平。

波斯尼亚和黑塞哥维那:内设师和格洛克

1995年结束波斯尼亚战争的《代顿和平协定》为三个组成民族(波什尼亚克族、塞族和克族)创造了一个极其复杂的权力分享制度,国家级别的总统由三个集团轮流担任,关键立法要求它们达成共识。虽然代顿成功地结束了战争,但它却把波斯尼亚困在了一个功能失调的政治制度之中。种族配额阻止了非民族主义政党获得权力,广泛的否决权使一个集团能够阻止改革。结果就是长期陷入僵局、经济停滞,国际维和人员维持了脆弱的和平。波斯尼亚说明了把种族分裂过度制度化,使权力分享过于僵化的风险。最近欧洲议会关于波斯尼亚的通报强调了改革制度以提高其功能方面持续面临的挑战。

有效分享权力的条件

从这些案例研究和更广泛的学术研究中,权力分享协议实现其目标似乎有几个关键条件。

  • 各方的坚定承诺。 权力分享需要真正愿意妥协和共存。 当派别将协议视为一种临时策略或重组手段时,它不可能持久。 南非之所以成功,是因为安委会和国民党都致力于和平过渡。
  • ” 破坏体制和法治。 正常运作的司法机构、公正的公务员和专业安全部队对于执行权力分享条款和解决争端至关重要。 国际上对机构建设的支持在弱国可能至关重要。
  • 明确时间框架或退出机制。 无限的分享权力可以成为长期僵局的根源。 许多成功的协议包括日落条款、审查机制或一旦实现稳定后通往多数民主的途径。
  • 包容但并非独家设计. 协议必须包括所有主要团体,以防止破坏者,但不应将温和派或后代排除在外. 修改和修改条款很重要.
  • 支持区域和国际环境。 外部行为者可以提供调解、执行保障和经济激励。 欧洲联盟在北爱尔兰的作用和非洲联盟在肯尼亚的作用表明了国际参与的重要性。
  • 建设和平的补充措施。 权力分享本身不能解决冲突的所有遗留问题,必须伴随安全部门改革、解除武装、复员和重返社会(复员方案)、过渡司法以及经济重建。

不断演变的方法:从联合主义到一体化

当代的建设和平实践日益认识到,权力分享本身并不是目的,而是更广泛的政治变革进程的一部分。 虽然早期的关联模式只注重精英包容,但新的方法强调建立跨领域特征、促进公民参与和培育能够随时间演变的包容性机构的重要性。 将权力分享与一体化机制相结合的混合模式 — — 如单一可转移投票选举制度、跨社区投票要求或要求政党在多个群体中显示支持 — — 目的是防止族裔巩固的最坏影响,同时保留权力分享的保护利益。

奥斯陆和平研究所对分享权力的长期结果进行了广泛的研究,发现将分享权力和分权(权力下放、相互否决权)纳入的协定往往比仅依靠一种机制的协定更稳定。

结论:作为工具的分享权力,而不是解决办法

分享权力协议可以成为结束暴力和巩固向和平过渡的有效工具,但其成功取决于远远超出协议本身内容的一系列因素。 如果将权力共享纳入更广泛的体制改革框架、真正的和解努力和持续的国际支持,则可以帮助社会渡过危险的冲突后时期。 相反,如果强加于地方主导、严格围绕种族配额设计或在没有运作中的国家结构的情况下实施,分享权力会延长分裂并破坏民主治理。

南非、北爱尔兰、肯尼亚、波斯尼亚和数十个其他案例的证据提供了明确的指导:分享权力并不是一刀切的处方。 从业人员必须仔细评估每个社会的独特历史、社会结构和机构能力,然后才能设计分享权力的安排。 最成功的契约是兼顾包容性与治理、保护与问责以及短期稳定与建立共同政治共同体的长期目标。 归根结底,分享权力是最终目的的手段 — — 建立一个和平、公正和可持续的社会 — — 并且不仅必须从短期内防止暴力的角度,而且必须从是否为真正的和解和包容性民主奠定基础的角度来评估。