议会苏波埃纳权力基金会

国会听证会是立法部门进行监督、调查潜在的不法行为和收集有效立法所需资料的主要机制,这一调查当局的核心是有权发出传票——对证词或文件提出强制性法律要求。 没有这种权力,国会将完全依赖自愿合作,这将严重妨碍其追究个人和组织责任的能力。 虽然“潜逃”一词得到广泛承认,但指导这些要求的确切法律框架、程序步骤和宪法界限是复杂的,而且常常被误解。

传票权力在宪法中并未明确列出,但自共和国成立之初,最高法院就承认其为立法权威的固有属性。在[McGrain诉Daugherty[(1927年)案中,法院坚定地确定国会拥有强制其行使立法职能的证言和文件的权力。在[Trump诉Mazars USA, LLP(2020年)案中,法院重申国会传票必须“不超出合理需要的范围”,以支持有效的立法目的。 在立法必要性与个人权利之间的微妙平衡构成了现代传票实践的支柱。

什么是国会的苏波埃纳?

国会传票是众议院或参议院委员会或小组委员会下达的书面命令,命令个人或实体出席听证会或作证,或出示特定文件或其他材料。 传票可以签发给作证(suppena ad viceficandum)或文件和记录(suppena duces tecum)。委员会通常根据自己分庭规则和委员会授权的决议的授权签发传票。

与检察官发出的大陪审团传票不同,国会传票不是刑事诉讼的一部分,而是为立法或监督目的服务,这种区别很重要,因为证人可得到的法律保护——例如防止自证其罪的第五修正案权利——在立法上的适用与在刑事方面适用不同。

法律权威和宪法基础

固有立法权

最高法院在Watkins诉美国案(1957年)中的裁决宣布,国会进行调查的权力“是立法程序所固有的 ” 。 该案还确定调查必须与有效的立法目的有关,而不能仅仅用于揭露个人事务。 法院在[Barenblatt诉美国(1959年)中进一步修改了这一原则,认为个人权力与国会调查之间的平衡必须与调查中的公共利益相权衡。

众议院和参议院规则

国会每个院都有自己的传票签发规则。 在众议院,常设委员会一般拥有众议院规则或委员会授权决议所赋予的传票授权。 在参议院,委员会同样根据常设规则运作。 许多委员会要求委员会以多数票批准传票,而有些委员会允许主席在与排名较高的少数成员协商后单方面发出传票。 两院最近的改革都力求增加传票裁决的透明度,增加两党投入。

范围和限制

国会传票并非无限的. 最高法院在[ Kilbourn诉Thompson(1881)案中首先承认传票权受宪法限制,包括防止不合理的搜查和扣押(第四修正案)和禁止自证其罪的特权(第五修正案),此外,法院在传票针对行政部门时承认了有限的行政特权,如[美国诉尼克松(1974)和最近的[Trump诉Mazars(2020)判决。

证人的分步程序

虽然每个委员会都遵循自己的程序,但在国会听证会上传唤证人的一般程序涉及几个不同的阶段,了解这些步骤有助于深入了解国会如何在尊重法律界限的情况下行使其调查权力。

1. 证人身份和材料

这一过程始于一个委员会确定拥有与调查有关的信息的个人或组织。 委员会成员经常审查公共记录、事先证词、新闻报道以及举报人为汇编潜在证人名单而提供的提示。 委员会的多数和少数工作人员也可以参与讨论,以就哪些证人是必要的达成一致。

2. 自愿合作请求

在诉诸强制程序之前,委员会通常会发出一封信,要求自愿合作,信中概述了调查的范围和所寻求的具体信息,许多证人同意自愿作证,特别是如果他们有意塑造公开陈述或避免与传票斗争有关的法律费用,如果证人合作并提供所要求的信息,就不需要传票。

3. 授权一项《任择议定书》的委员会

如果证人拒绝合作,或者委员会相信强制程序是确保遵守的要求,委员会必须投票批准传票的发出。 在大多数委员会中,这需要出席加价或商务会议的成员的多数票。 一些委员会允许主席在会议之间发出传票,但需获得排名委员的同意。 这一步骤确保了强制作证的决定反映委员会的意愿,而不仅仅是一个委员的偏好。

4. 分包合同的签发和送达

一旦批准,传票由委员会法律顾问正式起草,必须具体说明出庭的时间和地点,如果是传票,必须说明所要出示的文件或材料,并充分具体,以避免含糊不清,传票送达证人,送达方式可以是委员会调查员、美国元帅或其他授权手段的手递,众议院和参议院的规则要求以符合证人居住或从事业务的管辖区法律的方式执行这项服务。

5. 遵约或谈判

证人在收到传票后,可以选择完全服从、部分服从或拒绝服从,在许多情况下,证人和委员会工作人员进行谈判,缩小传票的范围或为文件的制作规定合理的时间表,这些谈判往往是非正式的,但当涉及特权信息或繁琐的请求时,可能会引起争议。

6. 法律质疑或行使特权

如果证人认为传票过于宽泛、无关紧要或侵犯了他们的合法权利,他们可以在联邦法院提出撤销或修改传票的动议。 证人还可以主张某些特权,如第五修正案禁止自证其罪、律师-委托人特权或婚姻特权。 要求第五修正案并不自动允许证人出庭,但可能阻止他们被迫回答具体问题。委员会可以通过寻求司法裁决或通过藐视法庭决议来回应。

国会听证会上的证人权利与保护

第五次修正和豁免

国会听证会上的证人保留了援引第五修正案特权反对强制自证其罪的权利,然而,与刑事审判不同,国会证人不能简单地拒绝全部作证,他们必须出庭并按问题来维护这一特权。 如果证人确实援引第五修正案,委员会可以选择寻求给予豁免权——无论是法定的还是根据委员会自己的规则——以强制作证。 豁免令禁止在随后的刑事诉讼中使用证人的证词,但伪证和虚假陈述的例外有限。

律师和代理人

证人有权在作证和正式审讯期间得到法律顾问的陪同,委员会的规则一般允许律师在休息期间向证人提供咨询意见,并私下商谈,但不反对提问或扰乱诉讼程序,当出现复杂的法律问题,例如声称特权或对传票范围发生争议时,律师的作用尤为重要。

程序性保护

常设委员会的规则常常为证人提供程序性保障,包括提交书面陈述、审查证词记录以及如果涉及敏感信息要求结束听证的权利。 众议院的《撤职规则》(第十一条第二款第(k)项)概述了详细的取证程序,包括时限、异议程序和保存记录。

执行:藐视国会

当证人用尽所有法律途径后拒绝遵守有效的传票时,委员会可以启动藐视法庭诉讼. 藐视国会是立法部门强制执行传票的机制. 藐视法庭有三种:固有藐视法庭罪,法定藐视刑事罪,以及民事藐视民事罪.

  • 固有藐视: 分庭可以指示武器中士逮捕证人,将他们带到地上进行审判,这种方法在现代很少使用.
  • 法定刑事藐视法庭罪: 根据美国法典第2编第192条,故意不遵守传票的人可以由司法部起诉,分庭投票将此事提交哥伦比亚特区美国检察官.
  • 藐视民事:[ 委员会可以要求联邦法院通过禁令强制遵守,法院可以强制罚款或拘留,直到证人遵守。

每一条执法路线都具有重大的政治和法律影响。 近年来,当司法部拒绝起诉时,众议院越来越多地转向民事藐视法庭诉讼,这表现在对前白宫官员执行传票。

向Subpoens法院提出的质疑

接受国会传票的证人可以若干理由向联邦法院提出质疑。

  • 缺乏有效的立法目的: 传票必须与委员会管辖范围内的调查有关,必须服务于立法目的,而不仅仅是执法目的或政治目的。
  • 监督性和不合理性: 传票不得要求制作无关紧要或过于繁琐的材料,法院适用合理性标准。
  • 宪法特权:证人可以主张行政特权,律师-客户特权,第五修正案,或其他公认的特权.
  • 不适当的授权: 在极少数情况下,证人可能辩称委员会不适当地将其传票授权给一名或一名工作人员。

最高法院在[ Trump诉Mazars(2020)案中的裁决确立了一项评价针对现任总统个人记录的传票的四要素测试。 下级法院此后将这些因素应用于其他引人注目的纠纷。 值得注意的是,D.C. C. Circuit在 司法委员会诉McGahn(2020)案中认为,尽管声称绝对豁免,法院仍可以对高级行政官员执行传票。

最近的例子和演变中的做法

过去十年来,国会的引人注目的调查已经考验了传票权力的界限。 众议院特设委员会调查1月6日袭击事件时,发出了100多份传票,其中许多都得到了遵守,而其他的则在法庭上受到质疑。 该委员会使用传票获取电话记录和其他数字证据的做法引起了隐私和立法调查范围的新问题。 同样,参议院对俄罗斯干预2016年选举的调查涉及传票竞选官员和外国国民,说明了某些要求的域外范围。

最近这些争论促使人们重新讨论传票程序改革问题,包括要求委员会主席获得两党支持传票,制定统一的文件编制标准,澄清司法在执行立法要求方面的作用。2021年出台的[总统苏波埃纳当局法(H.R.5314.],虽然没有成为法律,但对针对总统的传票规定了限制。国会研究处定期出版关于传票做法的最新报告,这些报告载于[CRS Report R45653。

证人和委员会的最佳做法

对于证人来说,最谨慎的做法是尽早与委员会接触并寻求法律咨询意见,迅速响应自愿请求,保存准确的记录,保存有关文件,可以减少传票的可能性,如果收到传票,证人应认真审查其范围,并本着诚意与委员会工作人员谈判,当争端不可避免时,证人应考虑只有在有明确法律依据时才提出撤销动议。

对委员会来说,最佳做法包括确保传票严格适合调查,对所寻求的材料作出清楚的说明,并给证人一个合理的遵守时间。 委员会还应当记录其立法目的,以明确经受司法监督。 程序的透明度,如公布传票和委员会选票,有助于维持公众的信任。

结论

传唤证人和文件的权力是国会进行监督和履行其宪法义务的最有力工具之一。 然而,这一权力并不是绝对的。 它存在于法律先例、程序规则和宪法保护的网络中,这些网络平衡了立法部门对信息的需求与个人权利和协调部门特权的关系。 理解传唤证人的过程 — — 从初步确定相关个人身份到通过藐视法庭程序可能执行 — — 澄清国会如何既作为审议机构又作为调查力量运作。 随着政治形势的发展和新的法律挑战的出现,传票无疑仍将是立法进程的核心特征,但需要立法者、法院和公众不断完善。