国家主权豁免是美国联邦制的一项基本原则,它保护各州不受未经其同意在联邦法院提起的大多数诉讼。 这一原则根植于《第十一修正案》和长期普通法,维护州政府的自主权,保护其国库不受私人索赔。然而,当公共卫生紧急情况发生时——如流行病、自然灾害或生物恐怖主义事件——国家必须迅速采取行动保护其人民。检疫令、疫苗授权和旅行限制等紧急措施不可避免地引起法律争端。主权豁免与危机期间追究责任的必要性之间的紧张关系提出了根本问题:个人能否在公共卫生紧急情况下起诉一个国家侵犯其权利?当国家豁免屈服于联邦法律或宪法要求时?本条探讨了国家主权豁免与公共卫生紧急情况之间的复杂相互作用,审查了该原则在COVID-19大流行病和其他危机期间的起源、例外和真实世界适用。

国家主权豁免宪法基金会

国家主权豁免可以追溯到英国普通法,在英国,未经政府同意不得起诉政府。美国宪法的制定者采纳了这一原则,1795年批准的第十一修正案也加强了这一原则。修正案直接源于最高法院在[Chisholm诉格鲁吉亚 (1793) 一案中的裁决,其中法院允许私人公民起诉格鲁吉亚的未偿债务。愤怒的国家迅速推动宪法修正案推翻了裁决。第十一修正案规定 : “ 美国的司法权不应被解释为延伸至由另一国公民或由任何外国公民或主体对美国公民或主体提起或起诉的任何法律或公平诉讼。”

随着时间的推移,最高法院对修正案作了广义的解释. 在[Hans诉路易斯安那州[(1890)案中,法院认为修正案也禁止本国公民对州提起诉讼,尽管案文没有明确如此规定. 以后的判决,如[Alden诉缅因州[](1999)] , 将主权豁免也扩大到州法院诉讼,理由是宪法结构维护国家主权,避免私人损害诉讼. 今天,州主权豁免是宪法的盾牌,保护州免受大多数私人诉讼的金钱损失,除非州同意或国会根据其执法权有效废除该豁免。

主权豁免的范围和例外

尽管主权豁免得到了广泛的保护,但主权豁免并非绝对的。 有几个关键例外允许私人政党对国家行动提出质疑,特别是在宪法权利受到威胁或国会明确发言的情况下。 理解这些例外对于公共卫生紧急情况至关重要,因为国家可能超越宪法边界。

前政党青年理论

最重要的例外之一是最高法院在1908年确立的 ex parte Young 学说,根据该学说,个人可以在联邦法院起诉州官员,要求不得违反或宣告补救,以制止目前违反联邦法律,包括《宪法》的行为,虚构的是州官员不代表州行事,因此不享有主权豁免,这一例外不允许州政府作出赔偿,但允许原告阻止违反宪法的法律的执行。在公共卫生紧急情况下,[ ex parte Young学说被用来挑战检疫令、疫苗授权和企业关闭,例如[]布鲁克林罗马天主教主教座堂诉Cuomo(2020年),宗教组织起诉纽约州官员,以强制限制COVID-19的能力,最高法院以自由行使权利为由给予救济。

国会的接管

国会可依据第十四修正案第5节规定的执行权力采取行动,取消国家主权豁免,为此,国会必须(1)明确表明其废除豁免的意图,(2)在其宪法权力范围内采取行动,在公共卫生方面,最突出的例子是2005年《公共准备和应急准备法》,该法规定,在公共卫生紧急情况期间,对因包括的反措施(如疫苗、药品、装置)造成的损失的索赔免责,该法还赋予制造商、分销商和方案规划者豁免权,但国会并未自动放弃作为方案规划者的国家的主权豁免,然而,《公共准备和应急准备法》包括放弃对在有限情况下针对美国采取的行动的主权豁免,更广泛地说,《公共准备和应急准备法》预先规定了州法,并为故意不当行为规定了联邦诉讼理由,但该法并未规定普遍放弃国家主权豁免,法院已就《公共准备和防备法》是否废除了第十四修正案所规定的国家豁免,结果参差不齐。

同意申请的国家

国家可以通过法规或参与某些联邦方案明确同意被起诉。 许多州都存在放弃主权豁免的侵权诉讼行为,在一定限度内放弃过失索赔。 在公共卫生紧急情况期间,州有时会暂时放弃豁免,以鼓励与紧急措施合作或为赔偿伤害提供便利。 例如,一些州颁布了COVID-19责任盾,限制医疗保健提供者和企业的赔偿责任,但这些盾牌往往保留了对重大过失或故意不当行为索赔的一些途径。 当州自愿向联邦法院撤销案件(例如,根据“自愿援引”原则)时,也可能暗示同意,但这一点是有限的。

公共卫生紧急情况和国家行动

公共卫生紧急情况检验了政府权力和个人自由的限度. 开创性案例是[ 雅科布森诉马萨诸塞州[](1905年),最高法院在该案中维持了一个城市强制性天花疫苗接种法令,以应对正当程序的挑战. 法院承认各州在合理和必要的情况下,拥有广泛的警察权力保护公共卫生. 这一原则已经持续了一个多世纪,并且在COVID-19大流行期间经常被援引来捍卫面具任务,关闭企业和学校命令.

然而,国家不能不受宪法审查的制约。[ Jacobson框架要求紧急措施与公共卫生有“实际或实质的关系”,而不是“对基本法所保障的权利的公然和明显侵犯”。主权豁免可以保护国家不受这种入侵的损害,但并不禁止根据的强制补救。因此,在大流行病期间,针对国家官员的大量诉讼试图以宪法理由——自由行使宗教、集会自由、平等保护和正当程序——禁止执行公共卫生命令。许多案件都成功,如[ Tandon诉Newsom(2021)案中,最高法院在允许类似的世俗活动时,阻止加利福尼亚禁止家庭礼拜集会。

COVID-19大流行中的主权豁免

COVID-19大流行为主权豁免与公共卫生法的交汇提供了现实世界的实验室,各国颁布了前所未有的紧急命令,引发了数百起诉讼,三个关键领域说明了法律动态。

对国家官员的法律诉讼

多数对COVID-19命令提出质疑的诉讼要求州州长、卫生主管或地方官员作为被告寻求强制救济。根据 ex parte Young,如果指控持续违反联邦法律,这些诉讼就继续进行。例如,对关闭令提出质疑的企业认为,在类似企业开放时,这些命令被拒绝了。许多法院适用[Jacobson 标准,根据事实记录,维持或撤销这些命令。主权豁免并不禁止这些行动,因为他们寻求预期的救济,而不是从国库中获得赔偿。然而,当原告因据称违反宪法而寻求损害赔偿时,主权豁免一般地阻止了索赔。在[Brown诉路易斯安那[FLOAiniania[2021]案中,法院驳回了针对州执行COVID-19议定书的损害索赔要求,因为州不同意起诉。

PREP 疫苗制造商和提供者豁免法

《预防接种疫苗法》对因COVID-19对策的管理而造成的损失给予包括个人——疫苗制造商、制药公司和某些保健提供者广泛的豁免,这项豁免扩大到根据该法属于“方案规划者”的国营疫苗接种方案,但该法不放弃各州本身的主权豁免,除非根据该法的狭隘的蓄意不当行为例外起诉,而这种行为本身需要明确的证据,实际上,大多数法院驳回了对国家实体据称因疫苗造成的伤害提出的索赔,援引《预防接种疫苗法》豁免和州主权豁免作为单独的酒吧,例如,在[ Kehler诉Sandoz, Inc. (2022)]中,法院认为,《预防接种疫苗法》预先排除了各州法律的主张,州主权豁免也保护了州免受联邦法院的诉讼。

国家紧急命令诉讼案

一些原告直接起诉各州,要求因封锁、学校关闭或商业限制而造成的损害。 通常这些诉讼因主权豁免而失败。 例如,在[Horne诉Georgia[(2021)案中,一群小企业主起诉格鲁吉亚因庇护令而损失收入。 国家援引主权豁免,法院驳回了这些诉讼,指出州没有同意此类诉讼,国会也没有根据第十四修正案有效废除豁免。 同样,质疑学校关闭违反州法律的父母也面临豁免障碍,因为大多数州侵权索赔行为并没有放弃紧急状态期间自由决策的豁免。

平衡联邦制和公共卫生

国家主权豁免理论反映了美国联邦制中的一个基本选择:国家应该能够治理,而不会不断受到私人诉讼的威胁,这些诉讼可能会消耗公共资源,在危机期间冷却侵略行动。 但是,当国家侵犯宪法权利或造成可赔偿的损害时,绝对豁免可能使个人没有任何补救。 主权与问责之间的平衡是通过上述例外实现的,但紧张局势依然存在。

在公共卫生紧急情况下,决策者必须权衡若干因素。 一方面,主权豁免允许国家果断地采取行动——发布检疫令、采购疫苗和部署资源,而不必担心无休止的诉讼。 另一方面,由于国家不当行为而受到伤害的个人可能无法寻求损害赔偿。 法律制度依靠强制救济和刑事起诉(例如,对故意侵犯宪法权利的官员)来填补这一空白,但这些补救办法是不完善的。

已经提出了立法对策来澄清紧急情况期间的豁免范围。 比如,国会出台的《公共卫生应急法》将开创一个针对各州侵犯某些公共卫生权利的联邦诉讼理由。 然而,这样的法律需要明确废除第十四修正案第5节所规定的国家主权豁免,即严重的宪法取消。 各州本身在紧急情况期间通过了责任盾牌,但这些盾牌差别很大。 一些,如纽约的,受保护的保健设施和提供者,但允许对严重疏忽采取行动。 其他一些,如德克萨斯州的法律,为企业和学校提供了更广泛的豁免。 州法的拼凑造成了不确定性,可能导致法院购物。

法院还改进了平衡,在[]Shelby County诉Holder(2013)案中,最高法院告诫不要联邦过度侵犯国家主权,这种情绪在主权豁免判例中引起共鸣,但法院也承认,即使在紧急情况下,也必须保护宪法权利,在南湾联合五旬节教会诉Newsom(2020)案中,法院最初拒绝给予强制性补救,但后来裁定一些限制是不允许的,信息是明确的:主权豁免是强有力的,但国家官员不能免于宪法侵犯的诉讼,至少不得对强制性补救。

外部资源提供了更深入的分析. 关于对第十一项修正案及其例外的全面概述,见[ 康奈尔法律信息研究所指南[. CDC的公共卫生应急准备页[ 概述了联邦和州的责任. Jacobson诉马萨诸塞案的决定本身载于 Justia. 关于主权豁免和COVID-19的法律审查观点,见. 法律和生物科学杂志的这一条。

结论

国家主权豁免仍然是国家自治的根本保护者,特别是在政府必须迅速果断采取行动的紧急情况下。这一理论允许国家执行公共卫生措施,而不会因不断的诉讼而产生令人寒栗的效果。然而,例外——特别是 Ex parte Young[ 理论——确保个人在宪法权利遭到侵犯时可以寻求禁止性的救济。COVID-19大流行表明,豁免权的价值及其使受害方得不到赔偿的可能性。随着新的公共卫生威胁的出现,法律框架将继续演变,在国家迅速行动的必要性与问责制的承诺之间保持平衡。最后,主权豁免与公共卫生法之间的相互作用反映了联邦主义和美国宪法制度中个人权利之间的持久紧张关系。