理解经济不平等的程度

经济不平等、人口收入和财富分配不均,已成为21世纪决定性的政策挑战之一。 在发达经济体,国民收入流入前1%的比例自20世纪80年代以来急剧上升,而中产阶级工资的实际值停滞不前。 这一差异造成了社会摩擦、减少了总需求,并可能破坏民主体制。 决策者面临一系列复杂的选择,因为每一次旨在缩小差距的干预都承担着自己的成本和意外后果。

不平等不是单一的尺度,而是相关差异的组合。收入不平等衡量劳动力和资本收入的流动。财富不平等抓住了家庭所拥有的资产存量——财产、股票、储蓄。机会不平等往往最难解决。机会不平等描述了父母背景和地理等因素如何限制了受教育、职业和社会网络的机会。减少一种不平等的政策可能不会对另一种不平等产生影响,甚至可能恶化这种不平等。例如,提高资本收益税直接减少财富集中,但很少有助于改善低收入学生接受高等教育的机会。承认这些区别对于设计有针对性和有效的干预至关重要。

全球形势很重要。 2000年以来,中国和印度等新兴经济体的快速增长使数亿人摆脱了绝对贫困,尽管内部不平等有所扩大。 全球不平等已经减少,但国内不平等在大多数地区有所上升。 这一矛盾意味着国家政策必须同时解决绝对生活水平和相对贫困问题,而这往往引发政治不满。

政策工具箱:重新分配机制

经济政策是经济政策的关键。 政府有一套有限的工具来影响经济结果。 这些工具可以分为三大类:财政政策、监管政策和投资政策。 每个类别都针对经济周期的不同点,在公平和效率之间产生不同的权衡。

财政政策包括税收和政府支出。 渐进式所得税、产业税和企业税可以提高那些最有能力支付的人的收入。 在支出方面,现金转移、公共服务和基础设施项目可以使资源向下转移。 监管政策规定了市场规则:最低工资、劳动保护、反托拉斯执法和金融监管,都决定了经济活动收益的分享。 投资政策将公共资金分配给长期资产,如教育、医疗保健和研究,决定下一代的生产能力。

决策的艺术在于校准这些工具,以便再分配的收益不会被经济活力的损失所抵消。 占用太多资本收入的税收制度会阻碍创新。 设定过高的最低工资会减少低技能工人的就业。 目标不明确的教育方案可能会浪费资源而不改善结果。 这些权衡不是理论上的,而是表现在有实际后果的实体经济中。 国际货币基金组织(IMF)最近的研究强调,最佳政策组合取决于每个国家的机构能力和现有的不平等水平。

累进税:收入、奖励和行为对策

累进税 — — 税率随收入或财富而上升 — — 是减少税后不平等的最直接工具。 加拿大和许多北欧国家使用多块板块的所得税制度,加上增值税和公司税来资助慷慨的公共服务。 所筹集的收入被用于为过度惠及低收入家庭的转移和公益物提供资金。

主要的权衡是经济行为的潜在扭曲。 高额边际税率可以减少企业家、高管和高技能专业人员增加工作时间、投资新企业或留在国内的动力。 来自国家经济研究局的研究表明,高收入者对税收变化的反应 — — 经济学家称之为“应纳税收入的弹性 ” — —在各种情况下是相当广泛的。 在某些情况下,更高的税率会导致更多的避税或逃税,而不是真正减少产出。 决策者必须权衡所得收入与应纳税经济活动的潜在损失。

另一种考虑是税收的发生率。 公司所得税最终可能由工人以低工资的形式承担,或者由消费者以高价格的形式承担,而不是由股东承担。 同样,房产税可以减少房东维持出租住房的动机,影响可负担单位的供应。 设计一种累进和高效的税收制度需要认真关注实际支付者,而不仅仅是法律责任者。 最近在瑞士实施并在其他国家考虑的财富税建议旨在直接对资产存量征税,但它们在估值和流动性方面提出了重大行政挑战。

社会福利方案:现金转移、福利和工作奖励

社会福利方案是向低收入家庭重新分配资源的主要机制,包括有条件的现金转移(与上学率等行为相关 ) 、 无条件的基本收入、粮食援助、住房券和公共医疗保险。 北欧等社会安全网强大的国家往往贫穷率较低,代际流动性更大。

关键权衡包括工作激励。 慷慨的补贴可以减少就业的边际收益,从而降低劳动力参与率。 这是典型的“福利陷阱 ” 。 挑战在于设计在保持工作激励的同时提供足够支持的方案。 工作补贴,如美国的收入所得税抵免,通过补充工资来解决,这样工作总是比非工作更能支付更多工资。 来自 Brookings Institution的证据表明,这类方案既可以减少贫困,又可以增加单身母亲的劳动力供给。

管理成本和选择目标错误是额外的问题。 需要广泛核查资格的方案运行成本高昂,可能排除最需要帮助的人。 通用方案虽然管理起来简单,但成本更高,可能挤出其他公益物的开支。 最佳设计取决于社会对公平而不是效率的偏好,以及有效提供服务的能力。 在COVID-19大流行期间加速向数字利益分配转变,为减少行政摩擦提供了机会,但也为没有可靠互联网的家庭带来了隐私和公平问题。

最低工资:提高收入与保留工作

最低工资法规定了雇主必须支付的小时报酬的最低标准,目的是确保全职工作提供高于贫困线的生活水平,支持者认为,提高最低工资可以减少分配底层的收入不平等,提高低工资工人的讨价还价能力,反对者警告说,人为高工资的最低标准会导致雇主雇用较少的工人,减少技能最低的人的就业机会。

近几十年来,关于最低工资影响的经验文献发生了显著变化。 早期研究基于各州的简单比较,往往发现就业的负面影响。 使用准实验方法的最新研究产生了好坏参半的结果。 经济政策研究所的元分析()认为,适度增长不会导致大量失业,但大幅度快速增长可能会减少工作时间或雇用。 其影响似乎取决于当地劳动力市场条件、雇主中存在单调权力以及政策的具体设计(例如,是否与通货膨胀挂钩 ) 。

权衡不仅仅是工作与工资。 更高的劳动成本还会导致消费者价格上涨,企业主的利润幅度降低,或者取代自动化和技术。 这些二阶效应可能会对小企业产生不成比例的影响,而小企业吸收成本增长的灵活性较小。 决策者必须考虑行为对策的全方位,而不仅仅是对就业人数的直接影响。 一些司法管辖区将最低工资增长与小企业的税收减免结合起来,以减轻负面影响。

长期投资:教育、技能和流动

教育政策常常被描述为减少不平等的最有效的长期战略。 通过使个人掌握高生产率就业所需的技能,教育可以打破贫穷的代际循环。 然而,教育支出与平等之间的关系并不直接。 其好处取决于资金分配、教学质量以及该系统惠及处境不利学生的程度。

幼儿教育:高回报率、高成本

早期幼儿教育投资(ECE)已经证明能够产生高回报,特别是对于低收入家庭的儿童。 佩里学前项目和“育种项目”等方案在认知发展、教育程度和成人收入方面都取得了显著收益,其受益成本比率高达7比1。 这些结果促使许多政府扩大了幼儿园前入学人数。

成本是主要障碍。 高质量的欧洲经委会需要受过培训的教育工作者、低儿童与工作人员的比例以及适当的设施。 普惠性方案需要大量的公共支出。 即使是有针对性的方案也面临向最弱势家庭提供援助的挑战,而这些家庭可能对现有服务的认识有限,或者面临后勤障碍。 与其他支出重点(如医疗和基础设施)的竞争使得教育资金的政治经济学更加复杂。 法国等一些国家通过持续政治承诺实现了近乎普及的学前教育,这表明通过精心的财政规划可以克服成本障碍。

高等教育:入学、完成学业和债务

大学教育仍然是终身收入的最强预测者之一,但教育支出与平等之间的联系却因入学和毕业率而得到调节。 在许多国家,高等教育的公共资金已经减少,以学费的形式将费用转移给学生,这加重了学生贷款债务的负担,并可能阻止低收入学生入学或完成学业。

以需求为基础的助学金、收入驱动的还款以及免费的社区大学等政策旨在减少障碍。 但是,这些方案也涉及权衡。 免费学费主要惠及那些无论如何都会入学的学生,降低其作为目标机制的成本效益。 与学业进步挂钩的完成奖学金可以提高毕业率,但又增加了行政复杂性。 经济展望杂志 发表的研究证据表明,如果额外资金用于教学质量和学生支助服务,而不是全面降低学费,那么额外资金将改善效果。 此外,高技能的附加费的提高意味着各国还必须投资于终身学习和再培训方案,以帮助工人适应技术变化。

新出现的政策辩论

随着不平等的持续存在,新政策思想正在变得具有吸引力。 争论最多的两个是普遍的基本收入和财富税,两者都旨在解决分配的不同阶段的不平等问题。

普遍基本收入:简洁与成本

全民基本收入(UBI)为所有公民提供了定期、无条件的现金支付。 支持者认为,在自动化时代,它将简化福利制度、减少行政间接费用并提供安全网。 芬兰、肯尼亚和其他国家的试点项目显示福利略有改善,工作努力没有显著减少。然而,有意义的UBI的财政成本是巨大的。在美国为成年人设定贫困线的UBI每年将花费大约3万亿美元,比整个联邦预算还要多。为这种计划提供资金需要大幅提高税收,这可能会阻碍经济增长。 争论的不是UBI是否可取,而是与更有针对性的转移相比,权衡是否是可以接受的。

财富税:瞄准股票而不是流动

财富税对净资产征收年度税,高于一定门槛。 目前只有几个经合组织国家拥有这种税,大多数国家由于行政困难而淘汰了这种税。 对企业、艺术和房地产等流动性不高的资产进行估值是有争议的,执行起来成本高昂。 财富个人也可以移动资产或改变居住地以避免征税。 尽管如此,支持者们认为财富税是直接解决资产所有权极端集中问题的唯一途径。 美国和欧洲最近的建议表明,对财富超过5000万美元征收1-2%的年税。 关键的权衡是股权收益与资本外逃的风险和投资减少之间的权衡。 经合组织[ 指出,如果设计良好,财富税可以成为更广泛的累进税制度的一部分,但需要强有力的国际合作来防止避税。

案例研究:实际可行的做法

审视现实世界的例子,可以发现政策干预的可能性和局限性。

北欧模式:全面重新分配

瑞典、挪威、丹麦和芬兰通过累进税、慷慨的福利、积极的劳动力市场政策以及教育和医疗方面的有力公共投资等措施,实现了相对较低的收入不平等和社会流动性率。 这些福利国家的资金来自高整体税收负担,包括增值税,这些税额在设计上有所递减,但被广泛的公共服务所抵消。 成功的关键不是单一政策,而是整个体系的一致性。 高税收在政治上是可持续的,因为公民看到以高质量公益物形式产生的直接利益。 权衡是私营部门财富积累的缩小范围,这可能会抑制创业激励。 然而北欧经济体仍然具有竞争力,这表明再分配的拖累被人力资本和社会稳定的收益所抵消。

德国的双重制度

德国的职业培训体系将课堂教学与在职学徒相结合,这一双重体系产生了一支技术劳动力队伍,满足制造商的需求,同时为没有上大学的年轻人提供稳定、高薪就业的途径,其结果是青年失业率低于许多比较经济体,而且没有大学学位的工人收入分配更加平等。 权衡的事实是,这一体系需要政府、雇主和工会之间的密切协调,这在机构较弱的国家中可能难以复制。 这一体系还倾向于加强现有的工业结构,使工人更难过渡到新兴领域。 最近的改革增加了模块认证,以增加灵活性。

加拿大的累进税制和转移制度

加拿大采用多税制的所得税制度,加上可退还的税收抵免(如加拿大儿童福利),将收入重新分配给有子女家庭。 加拿大的做法包括大量政府间转移,以平衡各省的财政能力,缩小公共服务方面的地区差距。 结果,尽管劳动力市场结果类似,但贫困率明显低于美国。 挑战在于维持对具有强大区域特征的地域多样性大国的再分配的政治支持。 人均向较贫穷省份的转移一直是政治紧张的一个根源。 加拿大的经验表明,联邦主义既能促进又能限制减少不平等的努力。

长期挑战和标准

尽管经过几十年的研究和经验,但在再分配的最佳水平和形式方面仍然存在根本分歧。

税收增长通常不受欢迎,即使收入资助了大众计划。 在职政治家面临强大的激励,以避免税收,特别是对中产阶级选民的税收。 这会导致政策不理想,如公共服务资金不足或过度依赖债务融资。 政治周期使问题更加复杂:产生长期收益的政策(如幼儿教育)可能会被忽略,而有利于短期解决方案。

批评者认为,现金转移可能减少工作激励,造成代际依赖。 支持者认为,证据不能支持强烈的抑制作用,而且从儿童发展和健康结果的角度看,减贫的好处大于成本。 事实可能取决于具体设计和当地劳动力市场背景。

无意的后果。 房租控制政策旨在使住房更负担得起,它可以减少租房单位的供应,并阻止维修,最终伤害它所保护的租户。 最低工资的提高可以加速利润较小的行业自动化。 房屋所有权的税收奖励可以提高房价。 决策者必须预见到这些二等效应,并在方案设计中建立灵活性,以便随着条件的变化而进行调整。

全球化和技术变革。 推动不平等的许多力量——与低工资国家的贸易、自动化、有技能偏见的技术变革——范围广泛,抵制国家一级的政策解决方案。 国际税收竞争限制了政府向资本征税的能力,而脚步公司可以迁移生产以避免监管负担。 在国家一级解决不平等可能需要在税收、贸易和劳工标准方面加强国际协调。

数据与衡量差距。 有效的政策需要准确、及时地获得收入、财富和流动性数据。许多国家缺乏综合的行政数据或能够捕捉分配顶端的家庭调查。往往被用作来源的税务记录由于逃避和避税而变得复杂。没有可靠的数据,就很难知道不平等是否在上升或下降,或评估具体政策的影响。对统计基础设施的投资,如北欧国家所使用的相关行政数据系统,对于循证决策至关重要。

结论:在复杂系统中平衡目标

公共政策可以减少经济不平等,但这一过程受到实际权衡的限制。 渐进式税收为社会方案提供了收入,但有可能减少投资和努力。 福利福利可以提供立即的缓解,但可能会钝化工作激励。 最低工资提高一些工人的收入,但可以减少其他人的就业。 教育支出可以建立长期能力,但需要大量前期投资,回报不确定。

最成功的方法倾向于将多种手段结合起来,形成一个连贯的战略:累进税以资助高质量的公共服务,设计良好的转移来保持工作激励,积极的劳动力市场政策帮助工人适应,以及有力的幼儿教育和中学后教育投资。 北欧模式表明这些政策可以与经济活力共存,但具体配置必须反映每个国家的体制力量、政治文化和经济结构。

决策者也必须认识到不平等不是一个可以一劳永逸地“解决”的问题。 不平等是一个持续的挑战,需要不断调整、监测和调整。 目标不是结果完全平等,而是每个人都有参与和繁荣的公平机会的社会。 随着新技术和全球压力重塑劳动力市场,权衡将不断演变,要求继续进行试验和务实改革。