国家主权豁免是保护国家不受联邦或州法院起诉的一条基本法律原则。 这一原则深深植根于美国宪法第十一修正案,反映了制定者通过限制针对州政府的私人诉讼范围来维护国家尊严和财政稳定的意图。 在涉及州税收政策的民事案件中,主权豁免造成了纳税人和企业必须谨慎行事的复杂障碍。 了解其范围、例外和与联邦法律的相互作用对于质疑州税法或寻求退税或禁令的人来说至关重要。

历史和宪法基础

主权豁免的概念可以追溯到英国普通法,在英国,未经其同意,不能起诉王室. 美国革命后,该学说通过1795年批准的"第十一项修正案"被纳入州普通法,后来又被纳入联邦制度. 该修正案的文本指出:"美国的司法权不应被解释为延伸至任何法律或公平诉讼,由另一个国家的公民,或由任何外国的公民或主体对美国之一提起或起诉. "虽然其文字语言只禁止其他国家或外国的公民对州提起诉讼,但最高法院一直以更广义的解释来禁止州自己的公民也提起诉讼.

早期的关键案例,如[]Hans诉路易斯安那州[(1890)和佛罗里达州Seminole Tribe诉佛罗里达州[(1996)],都证实,《第十一项修正案》赋予各州在联邦法院的私人诉讼豁免,而不论原告的国籍如何,这种豁免延伸到作为州武器行使职能的州机构和部门,但该理论并非绝对的;国会在根据具体的宪法执行权采取行动时可以废除国家主权豁免,各州可以同意被起诉。对于与税收有关的诉讼,国家豁免和个人权利之间的平衡往往取决于细微的例外。

第十一项修正案作为税务案件的障碍

当纳税人认为州税法违反了联邦宪法保护(如商业条款、正当程序条款或平等保护条款)时,主权豁免就可以阻止在联邦法院对州的直接诉讼。 因为州即使被指控违反联邦法律也免于诉讼,原告必须确定允许案件审理的例外。 没有这种例外,唯一救济途径可能是州法院,州主权豁免原则也可以适用,但往往被州法规所放弃。

此外,美国法典第28篇第1341条的《税收禁令法》强化了这一障碍,它禁止联邦地区法院干预州税征收,如果州法院存在“普法、快速和高效的补救办法 ” 。 州税禁令与主权豁免并驾齐驱,将大部分州税纠纷引入州法院系统。 因此,联邦法院对州税法的质疑很少,通常需要明确放弃豁免或国会有效废除。

国家主权豁免的例外

放弃和同意

国家可以通过法规或行为自愿放弃主权豁免,许多州已经颁布了允许纳税人起诉退税或质疑州法院的税收评估的法律,这种放弃通常仅限于具体诉讼原因,可能要求用尽行政补救办法,例如州税法允许纳税人向州税务专员提起宣告性判决诉讼或退税诉讼,如果州明确同意起诉,第十一修正案不构成障碍.

然而,放弃必须是明确无误的;法院不会推断出一般司法法规的同意。 联邦法院中出现为案件辩护的国家也可以放弃豁免,但只有在自愿和有意的情况下才能放弃豁免。 因此,诉讼人应当在假定豁免被取消之前仔细审查州法规和程序规则。

国会的回避

根据其执行权力,特别是第十四修正案第5条,国会可以推翻国家主权豁免,并让各州受到私人索赔,要求获得损害赔偿或强制减免;对于税务案件,最相关的联邦法规是那些为执行宪法权利而颁布的法规,例如禁止歧视性征税的民权法规;在 Fitzpatrick诉Bitzer[ (1976年)一案中,最高法院认为,国会在根据第5条采取行动时,只要立法与违反宪法行为模式一致并相称,就可以废除豁免权。

但废除并不是自动的。 最高法院限制了国会根据商业条款(见Seminole Trib[)废除的能力,并要求明确的意图声明。 纳税人根据联邦法律质疑州税法,必须确定明确授权对州提起诉讼的法规,国会在其执法权力范围内有效颁布法规。 没有这样的法规,第十一修正案就禁止这一诉求。

苏音国家官员: Ex parte Young 理论

主权豁免最重要的例外之一是 Ex parte Young原则,该原则允许针对以官方身份对政府官员提起诉讼,要求预期的禁止或宣告性补救,以补救目前违反联邦法律的行为。 根据这一原则,执行违宪法律的州官员被剥夺国家的豁免权,因为官员的行为不被视为君主的行为。纳税人经常依赖 Ex Parte Young]挑战国家税收程序,或寻求禁止执行联邦法律声称是先发制人或违宪的税法。

然而,在州法院存在适当补救办法的情况下,《民事诉讼法》仍可能排除联邦管辖权。最高法院认为,[ ex parte Young[]并不绕过《民事诉讼法》的限制。在[California诉Grace Brethren Church[(1982年)]中,法院裁定《民事诉讼法》禁止联邦禁止对州税征收采取强制性救济措施,除非州法院“解释、迅速和有效”。 因此,[ ex parte Young提供了一条通往联邦法院的理论途径,但《民事诉讼法》往往关闭了税务案件的大门。实际挑战包括表明州法院补救办法不足——鉴于州法院可以处理税务纠纷的推定,这是一个很大障碍。

案例实例:在税务诉讼方面说明主权豁免

McKesson公司诉酒精饮料和烟草司(1990年)

在本案中,麦凯松公司对佛罗里达州一项歧视州际商业的酒税计划提出质疑。 州政府辩称主权豁免禁止退税诉讼。 最高法院认为,根据正当程序条款,州在按照违宪计划征税时必须提供有意义的补救办法。 尽管该案没有直接决定第十一修正案是否禁止该诉讼,但它规定州不能简单地援引豁免以避免退还后来认定无效的根据法律征收的税。 判决迫使州政府提供符合正当程序的程序,如行政退税程序或州法院行动,并有效地限制了退税案件中主权豁免的实际范围。

Harper诉弗吉尼亚税务部(1993年)

在Harper中,最高法院处理了追溯适用联邦宪法对国家税收的裁决的问题,虽然该案侧重于追溯性原则,但也涉及主权豁免问题,法院认为,国家必须规定对根据后来被宣布违宪的法规所征收的税的退税,即使国家真诚地依赖法律,这项裁决强化了主权豁免不能保护国家返还非法征收的税的义务的原则,但对于纳税人可使用的确切机制,却留下了未解的问题,许多州随后通过法律,限制退税以至预期的救济或建立排他性的国家法院补救办法。

近期发展:第一巡回和州税禁令

在Walgreen Co.诉Rulan(2005)中,第一巡回法院审议了军备管理局是否禁止以联邦优先为由要求波多黎各征税的诉讼。 法院裁定,由于纳税人在地方法院拥有充分的补救办法,军备管理局排除了联邦管辖权,尽管名义上对州官员的诉讼是ex parte Young 的诉讼,这表明主权豁免理论与军备管理局授权各州在不受联邦干预的情况下管理其税收制度之间的持续紧张关系。 最近,纳税人援引了“计划、迅速和高效”标准,认为州法院由于时效短或繁琐的联结要求而无法真正诉诸,但这些论点很少成功。

纳税人实用战略

鉴于主权豁免和税收禁令的有力辩护,质疑国家税收政策的纳税人必须仔细规划其诉讼策略。 第一步是用尽州法律所要求的所有行政补救办法。 大多数州的行政上诉程序必须在允许任何法院诉讼(州或联邦)之前完成。 不遵循这些程序,就会导致以未用尽而不是仅仅主权豁免为由的解雇。

其次,纳税人应当考虑在州放弃豁免权的情况下向州法院提起诉讼。 许多州已经颁布了允许对税务机构提起退税诉讼或宣告性减免的法规。 州法院一般也有权审理联邦宪法权利要求,因此可以在那里提出联邦问题。 州法院的主要好处是,第十一修正案不适用于州法院针对州本身的诉讼 — — 州可能有自己的主权豁免规则,但那些规则往往被明确放弃了对退税权利要求的处理。

第三,如果联邦法院是首选法院,纳税人必须确定一项联邦法规,以有效废除豁免权或依据ex parte Young[ 学说,同时认为州补救办法不是“平权、迅速和高效的”。 这需要大量事实,可能涉及表明州法院补救办法因费用、拖延或对被点名被告缺乏管辖权而不切实际。 法院通常对这种论点持怀疑态度,因此需要强有力的证据。

所涉政策问题和持续辩论

税收诉讼的国家主权豁免反映了一种蓄意的宪法权衡:保护国家国库和自治,使其免受无休止的诉讼风险,同时仍然为纳税人纠正违宪行为提供了机制。 批评者认为,该理论与TIA相结合,实际上使各州无法对其税收政策进行有意义的联邦监督,特别是对无力承担冗长的州法院诉讼的较小纳税人而言。 支持者反驳说州法院完全有能力执行联邦法,而要求联邦干预会破坏联邦主义。

最高法院最近的裁决在某些情况下略微缩小了主权豁免范围,例如允许某些预期补救诉讼,但并没有从根本上改变这一局面,纳税人及其律师必须警惕联邦和州法律的变化,以及取消特定类型索赔豁免的任何立法企图,例如,国会理论上可以废除第十四修正案规定的正当程序豁免或平等保护要求,但这种立法必须满足City of Boerne诉Flores(1997年)中所规定的一致和相称标准。

同意的作用和国家法律改革

某些州自愿扩大同意范围,将诉讼作为政策问题,承认提供明确的税收挑战途径可以加强公平和法治。 这些国家通常设立行政委员会或税务法院来有效处理纠纷。 另一些州则保持广泛的豁免,要求纳税人跳过程序障碍。 了解各州的具体制度对于任何计划挑战的人来说都至关重要。

结论

国家主权豁免仍然是挑战国家税收政策的民事案件的一个主要障碍。 以第十一修正案为根基,该原则保护国家不受大多数私人诉讼,但并非绝对的。 放弃、国会废除和 Ex parte Young[ 原则提供了重要的救济途径,尽管每个案例都受到限制的束缚,而且往往需要诉诸州法院。 《税收禁令》使联邦通过将纠纷引入州系统而获得援助更加复杂。 对于纳税人及其法律顾问来说,成功取决于精心的诉前规划、对适用的国家程序规则的透彻理解以及战略性地利用允许对主权人提起诉讼的罕见例外。 随着联邦和州法律的不断发展,主权豁免与税务诉讼之间的相互作用仍将是宪法法的一个动态领域,需要学者、从业人员和决策者的不断关注。

进一步阅读时,请参看[]康奈尔法律信息研究所对第十一项修正案的概述[,McKesson Corp.诉佛罗里达,,关于爱尔兰国税局对国家税务争议机制的论述,以及国会研究处对《税收禁令法》的分析[ 。