脆弱国家和受冲突影响国家打击恐怖主义的独特负担

在脆弱和受冲突影响的国家打击恐怖主义,与在稳定、治理良好的国家打击恐怖主义是根本不同的。 这些国家由于体制薄弱、长期政治不稳定和往往积极的暴力而特征鲜明,它们面临着许多障碍,使得常规反恐办法不足甚至适得其反。 安全部队可能不存在、装备不足或掠夺性;法治往往是一种虚构;恐怖集团经常利用确定国家脆弱性本身的相同的治理真空和社会不满。 结果是一个强化循环:国家薄弱使恐怖主义成为可能,而恐怖主义进一步侵蚀国家能力。 任何在这种环境中认真努力应对恐怖主义都必须首先了解影响局势的各种深刻的结构挑战。

理解脆弱国家和受冲突影响国家

脆弱国家是政府缺乏政治意愿或体制能力向人民提供核心功能的国家:安全、正义、基本服务和经济机会。 世界银行的脆弱情况统一清单[确定索马里、也门、南苏丹和中非共和国等国家持续脆弱。 受冲突影响的国家是遭受有组织的暴力的子集,内战、叛乱或广泛的社区冲突进一步削弱了国家能力。 重叠情况很大:几乎所有受冲突影响的国家也都脆弱,脆弱性是冲突爆发的最强预测因素之一。 恐怖主义在这种重叠中兴旺。 青年党(索马里)、ISIS附属机构(伊拉克、叙利亚、萨赫勒)和博科圣地(尼日利亚、乍得湖地区)等团体都利用国家崩溃和持续冲突来招募、运作和扩大。

关键区别在于,在脆弱国家,恐怖分子往往与多个武装行为者竞争,如反叛团体、民兵、有组织犯罪网络,争夺领土、资源和效忠。 这种多层次的暴力使情报收集复杂化,难以区分恐怖活动和其他形式的政治或犯罪暴力。 国家可能无法或不愿将权力投放到其领土上的大片土地上,从而创造出无法控制、无法作为庇护所的空间[。 即便在名义上控制着城市中心的地方,外围地区也可能在非国家武装团体包括恐怖组织的有效控制之下。

核心挑战的详细内容

治理薄弱和体制崩溃

唯一最普遍的挑战就是缺乏职能治理。 反恐依赖于一系列机构能力:警察巡逻和调查;检察官指控;法院裁决;监狱关押罪犯;情报部门收集和分享威胁信息。 任何环节一旦失效,整个反恐努力就会失败。 在许多脆弱国家,警察得不到报酬、不负责任、普遍恐惧;法院腐败或无法运作;情报部门被同情极端分子的派别政治化或渗透。 其结果是,恐怖分子在许多地区几乎不服从,国家的反应往往被拖延、粗暴或缺席。 例如,在乍得湖盆地,尼日利亚北部的薄弱状态使得博科圣地能够夺取领土,建立原始的哈里发地,最初几乎没有抵抗。 即使在军事收复之后,重建政府失败也使得叛乱活动得以持续,成为游击战。

资源稀缺和分配不当

脆弱国家几乎从定义上讲缺乏综合反恐战略的财政和人力资源。 军事和警察预算往往被内部冲突或精英赞助所消耗,几乎没有用于反恐培训、装备或薪金。 甚至装甲车辆、通信设备、夜视设备等基本物品可能也很少。 更严重的是,人力资源稀缺:受过培训的人往往被资金充足的国际组织偷猎或完全离开该国。 不平衡是:国际捐助者可能提供设备,但无法提供有效使用设备所需的持续当地专门知识。 此外,在资源匮乏时,它们往往根据政治忠诚而不是业务需要分配,从而进一步降低了效力。 例如,在索马里,非洲联盟过渡特派团(ATMIS)和索马里安全部队多年来一直挣扎着后勤和弹药不足,而腐败却挪用了军事预算的很大一部分。

腐败是恐怖分子的乘数力量

腐败不仅仅是脆弱国家的背景条件,它直接助长了恐怖活动。 恐怖分子可以贿赂边境官员转移人员和武器,支付当地警察对招募小组视而不见,从腐败官员经营的黑市购买燃料、食品和医疗用品。 在某些情况下,安全部队成员向恐怖主义集团提供情报或武器以谋取个人利益。 共生关系可能更进一步:软弱或腐败的国家官员可能积极与恐怖分子合作,以维持地方控制或消灭对手,把反恐努力变成清算分数的幌子。 前共和国统治下的阿富汗提供了一个突出的例子:警察和军队内部的广泛腐败,包括鬼兵和非法检查站,侵蚀了信任和军事能力,助长了塔利班在2021年迅速推进,这也使ISIS-K受益。 因此,解决腐败问题不是一个单独的治理议程,而是反恐的核心要求。

政治不稳定和冲突沙沙的转移

脆弱和受冲突影响的国家往往处于几乎稳定的政治动荡之中。 政府迅速改变,联盟转变,与武装团体结盟也不稳定。 这种动荡几乎不可能维持长期的CT战略。 与每个政府的优先事项改变,以及先前的协议可能被否定。更糟的是,政治领导人可能利用反恐手段获取国内利益,将所有反对派贴上恐怖分子的标签,利用CT部队压制政治异见,而不是打击实际极端分子。 这种做法在社区眼中使国家失去合法性,可以迫使中立甚至结盟的人民进入恐怖主义集团的武器中进行自我保护。 在萨赫勒地区,马里、布基纳法索和尼日尔的多次政变破坏了国际伙伴关系,并重新确定了CT行动,使得圣战团体能够扩大足迹。 缺乏政治连续性意味着即使是精心设计的方案也很难幸存,无法看到其预期的效果。

横跨边界和区域的喷泉

大部分脆弱国家长期存在、划界不严、没有标杆的边界。 一个国家的冲突经常蔓延到邻国,恐怖集团利用这些跨界空间逃避压力、招募和武器贸易。 萨赫勒地区就是一个例子:2012年后马里北部安全崩溃为圣战组织提供了安全避难所,这些团体从此蔓延到布基纳法索、尼日尔和西非沿海。 同样,叙利亚冲突也造成了混乱区,让伊斯兰国跨越叙利亚-伊拉克边境建设2014年哈里发。 脆弱国家的边境管理不仅仅是一个更多的守卫和围栏的问题;它需要区域合作、情报共享,以及关键的是边境两边的治理。 没有正常运作的国家,边境地区将成为战斗人员、武器和非法金融流动的动脉。

当地对恐怖主义的支持:冤情和奖励

恐怖主义集团并不是在真空中运作。它们往往通过提供国家未能提供的服务——正义、解决争端、基本福利——而将自己嵌入当地社区。在一些地区,它们可能被视为比腐败或滥用政府部队更邪恶。 当地支持可能受到胁迫,但往往是社区合理计算的结果,他们看不到其他安全或正义的来源。 例如,索马里青年党历来运作有效的法院和税收计划,一些当地居民认为它比政府结盟的民兵更可预测、更掠夺性。 这种社区接受 — — 即使令人心烦——会使CT的努力复杂化,因为它意味着情报稀缺,军事行动有可能疏远他们所要保护的人口。 在这种情况下打击恐怖主义需要一种政治战略,以超越恐怖分子的治理,而不仅仅是军事战略。

扩大外部因素的作用

区域冲突和代战

脆弱国家往往是更大地区斗争的缩影。 恐怖集团可以利用地区竞争来获得财政和后勤支助。 叙利亚战争吸引了来自全球各地的战斗人员和资源,国家权力的分散也使得多个恐怖集团得以兴旺。 在萨赫勒地区,当地圣战组织与利比亚、马格里布和中东的更广泛网络有联系。 地区强国也可以支持脆弱国家内部的代理人,以反恐为方便的掩护,推进其自身地缘政治利益。 这些干预可以加剧暴力,制造新的不满,并为恐怖分子开辟更多的招募渠道。

外国干预和退缩问题

外部军事干预 — — 无论是邻国、区域组织还是全球强国 — — 都可能进一步动摇脆弱国家。 有时外国军事行动旨在打击恐怖主义,但往往会造成重大附带损害、平民伤亡以及恐怖集团利用的民族主义反弹。 比如,美国在伊拉克和阿富汗主导的战争制造了权力真空和伊斯兰国和塔利班用来集结新兵的反占领言论。 无人机袭击和特种部队袭击可能会消灭个别领导人,但不会解决让恐怖主义猖獗的根本条件。 在脆弱国家,外国部队的存在本身往往成为不稳定的驱动力,而这些部队的撤出 — — 如2021年在阿富汗或西非萨赫勒的缩编 — — 可能制造出突如其来的、恐怖分子可以迅速填补的安全漏洞。

全球恐怖主义网络和数字层面

即使是在极端脆弱的国家,恐怖主义集团也并非孤立无援。 它们与国际网络连接,以进行融资、宣传、技术专长和战斗人员。 伊斯兰国的全球品牌为西非至菲律宾的子公司提供了灵感和业务指导。 在线平台允许激进主义跨越边境,而且从脆弱国家的海外侨民中招募人员。 互联网也通过秘密和非正规资金转移系统为非法资金流动提供了便利。 脆弱国家几乎没有能力监管数字空间或拦截在线招募,给可能不具备当地语言或文化背景的国际伙伴带来有效监测的负担。

克服这些障碍的战略

从头开始建设国家能力

外国反恐援助的任何数量都不能取代一个正常运作的国家。 最可持续的反恐战略是加强核心治理机构:一支有能力和负责任的警察部队、一个公平有效的司法机构、一个不会成为极端主义学校的监狱系统以及能够为这些机构提供资金的税收系统。 这需要长期的承诺,常常需要数十年的时间,并侧重于技术援助、培训和监督。 成功的例子是罕见的但具有启发性的例子:经过多年的努力,哥伦比亚在哥伦比亚革命武装力量游击队以前控制的地区建设国家减少了后刚果革命武装力量持不同政见者团体招募人员的空间。 此外,塞拉利昂的[安全部门改革(SSR)在其内战建立后,对民政当局负责,减少了极端主义接管的风险。 国家建设必须是地方拥有的,也是政治上明智的、捐助者驱动的项目,忽视地方权力动态的,很少能幸免于资金的终结。

社区参与:情报部队乘数

脆弱国家的有效反恐取决于人类情报,而这种情报的最佳来源是当地社区。 比如,让宗教领袖、妇女团体、青年网络和地方长者参与的方案可以提供激进化和恐怖活动的预警。 建立安全部队和社区之间的信任至关重要。 但是,这类方案需要安全部队在恐怖分子被赶出的地区表现专业,并承担侵权责任,这在许多脆弱国家是一项挑战。

国际合作:共同的问题

脆弱国家的恐怖主义是一个全球性问题,需要协调一致的国际反应。 边境安全、情报共享、司法协助和联合行动都至关重要。 诸如非洲联盟和G5萨赫勒(现已解散,但其框架仍然具有指导性 ) 等区域组织试图协调跨界行动,尽管这些行动受到资金缺口和国家利益分歧的阻碍。 全球反恐论坛提供了一个交流最佳做法的平台,但其在实地的影响是不平衡的。 有效的国际合作必须超越军事支持,包括发展援助、加强治理和人道主义援助。 还需要对外部行为者的局限性进行诚实评估:外部者可以提供咨询、资金和支持,但他们不能取代当地的政治意志和自主权。

解决根源:结构层面

恐怖主义的直接威胁要求安全对策,而持久解决则需要解决极端主义的结构性驱动因素:贫困、不平等、政治边缘化和缺乏机会。 在脆弱国家,这些驱动因素往往是代际的和系统性的。 侧重于教育、创造就业、基础设施和社会服务的发展方案可以减少招募恐怖分子的吸引力。 然而,贫穷与恐怖主义之间的直接因果关系的证据是杂乱的 — — 往往不仅仅是贫穷,而是不公正、羞辱或阻碍机会的观念,这些观念会推动激进化。 因此,方案还必须解决政治不满,包括土地纠纷、种族歧视和被排斥在权力之外。 这本身是政治工作,而且往往与从现状中受益的精英的优先事项发生冲突。 成功的方法需要仔细排序:改善安全为发展创造窗口,发展可以防止不安全的再次出现。

实行问责制的安全部门改革

仅仅向现有的安全部队投入更多的武器和培训是不够的。 脆弱国家的安全部门往往受到侵犯人权、种族失衡和政治化的困扰。 依赖暴力的反恐行动制造的敌人比它们所消除的还要多。 安全部门改革(SSR)试图改造安全机构,使之有效、接受文职监督、尊重人权。这包括审查人员、加强内部问责机制、整合前战斗人员以及使安全政策与国家风险评估相一致。 内战后联合国在利比里亚和科特迪瓦的安全部门改革方案[提供了外部支持如何帮助重建安全机构以摆脱冲突残破的例子。 在反恐背景下,安全部门改革还必须应对反恐的具体挑战,如需要特种行动部队、情报集中中心和边境管理机构,同时确保这些单位融入更广泛的法治框架,而不是在冲突之上运作。

从危机管理转向复原力

脆弱和受冲突影响国家的反恐挑战很多,相互关联,并深深植根于这些社会的政治和社会结构。 克服这些挑战需要从根本上从狭隘的安全第一态势转向综合全面、综合的方针,将军事压力与治理改革、发展、社区复原力和区域外交结合起来。 国际行为者必须接受没有快速解决办法,如果它们不精心设计,不因地而异,它们自己的干预可能无意中使问题恶化。 最终目标必须是建立能够承受冲击、处理不满情绪和抵制暴力极端主义吸引力的有复原力的国家和社区。 这是一项世代的任务,但对于生活在这些脆弱国家的人民来说,以及依赖于其稳定的全球安全秩序来说,这是一项至关重要的任务。