外国援助在支持建设和平方面的作用

外国援助是国际发展和解决冲突方面最有争议的工具之一,在建设和平方面,它包括捐助国政府、多边组织和非政府实体向摆脱或面临暴力冲突风险的社会提供的财政、技术和人道主义资源,在设计和有效实施时,外国援助可以解决不稳定的深层结构性驱动因素,支持和解进程,加强各国维持和平的能力,但从捐助资金到持久安全的道路却充满复杂性,本条审查了利用外国援助支持建设和平的理论基础、运作模式、经验证据和持续挑战,并借鉴了最近冲突的案例研究和经验教训。

建设和平框架内的外国援助定义

“外援”一词涵盖广泛的资源流动,来自双边捐助方和国际机构的官方发展援助是最大的正式渠道,但私人捐款、慈善赠款和对多边和平行动的捐款也发挥着关键作用。 在建设和平中,援助一般按其目标分类:危机应对、预防冲突或冲突后重建。 通过援助进行有效的建设和平需要细微了解当地政治经济,并愿意在整个冲突周期内适应。

建设和平作为一个概念在冷战后得到了突出的地位,特别是通过联合国建设和平委员会和经济合作与发展组织(经合组织)的工作。 据经合组织称,近几十年来,对脆弱和受冲突影响国家的发展援助平均每年超过700亿美元,尽管拨款仍然很不平衡。 核心假设是,外部资源如果与地方机构相结合,能够帮助打破暴力循环,为可持续和平创造条件。

历史背景:援助促进和平的演变

国际援助和解决冲突之间的联系并不是新问题。 二战后,马歇尔计划的资金明确用于重建欧洲社会和防止极端主义的再度出现。 但在冷战期间,援助往往从属于地缘政治竞争,超级大国资助代理冲突和独裁政权。 这一时期引发了人们对援助背后动机的广泛怀疑。

冷战的结束为更加有原则的和平建设打开了窗口。 联合国1992年和平纲领将和平建设作为核心责任。 在2000年代,千年发展目标和《援助实效问题巴黎宣言》试图将捐助方战略与国家所有权和成果相配合。 最近,2030年议程和可持续发展目标明确以和平、公正和包容的社会为目标,将建设和平置于发展合作的中心。 比如,联合国可持续发展目标16包括减少暴力、加强机构、促进法治等具体目标,所有这些都需要协调援助努力。

对外援助建设和平机制

外国援助通过若干相互关联的机制支持建设和平,这些不是相互排斥的,而且常常以复杂的方式相互作用。

治理和体制建设

援助治理旨在重建或建立包容、负责和能够提供基本服务的国家机构。 制定宪法、选举管理、反腐败机构和公共财务管理方面的技术援助是常见的。 方案制定往往包括议会、司法机构和地方政府的能力建设。 变革理论认为,当公民认为国家是合法的和反应灵敏的,引发冲突的不满情绪就会减少。

安全部门改革

安全部门改革是建设和平援助的一个特别敏感的领域,捐助者协助训练和装备警察、武装部队和边境安全,这往往与前战斗人员的复员、解除武装和重返社会有关,重点是文职监督和人权标准,以确保安全部队为所有社区服务,如果没有有意义的安全部门改革,破坏者团体可能继续破坏脆弱的和平协定。

经济复苏和生计

经济停滞和不平等是冲突的主要驱动力。 外援通过为基础设施重建(道路、电网、供水系统)、农业发展和微型企业计划提供资金来支持和平。 为青年和前战斗人员提供就业会减少被招募加入武装团体的风险。 现金换工作计划和职业培训可以稳定家庭和社区。 世界银行的国家和建设和平基金是向受冲突影响国家提供有针对性的经济援助的一个例子。

社会和解与司法

建设和平需要的不仅仅是物质重建;它需要医治社会创伤。援助支持真相委员会、社区对话进程、赔偿方案以及过渡司法举措。 文化敏感的心理健康服务和创伤知情规划越来越被认为是必要的。 将学校、诊所或合作社等共同项目上的分裂群体聚集在一起的方案可以重建信任并减少群体之间的敌意。

支持和平努力的外国援助类型

外国援助建设和平的分类可分为三大类,每一类都有不同的业务影响。

  • 财政援助——分配给国家或地方政府预算、民间社会组织和国际执行伙伴的赠款和优惠贷款,这些基金为稳定投资提供资金:学校建设、医院重建、社区驱动的发展项目和社会安全网,脆弱国家往往通过诸如多方捐助者信托基金等特别机制吸收财政援助,这些基金汇集资源并减少交易成本。
  • 技术援助——旨在加强治理、法治、安全和公共行政能力的专门知识和咨询服务,这可包括借调国际顾问到政府各部,培训法官和检察官,协助公共采购改革,或制定国家和平与和解战略,技术援助如果是需求驱动的,并融入长期同侪学习关系,则效果最大。
  • 人道主义援助[——在暴力冲突期间或冲突之后立即提供立即救生援助,人道主义援助虽然没有明确的建设和平,但如果通过原则性渠道提供,可以保护平民、防止饥荒和维护社会复原力,将人道主义行动与较长期的发展与和平方案拟订——人道主义的发展——和平关系——联系起来,是捐助者避免长期紧急情况周期的日益优先的事项。

挑战和批评

外国援助在建设和平方面的成绩参差不齐,若干持续的挑战削弱了其效力和合法性。

分配不当和分散

援助可能偏向于战略重要部门或地理区域,从而导致关键需求资金不足。 此外,援助项目激增造成了分散、压倒性国家能力和造成协调赤字。 经合组织的冲突和脆弱性国际网络记录了不协调的援助如何无意中强化冲突动态,比如通过向政府专业人员支付比国家所能维持的更高的工资。

依赖性和不可持续性

重度依赖外部资源会削弱地方问责制并产生依赖性。 当国家从援助而不是税收中获得大部分收入时,公民与政府之间的社会契约就会减弱。 在捐助方利益萎缩或财政制约收紧后,方案可能会崩溃,导致改革不完整和民众失望。

政治干扰和条件

援助从来不是非政治性的,捐助者可以利用援助促进地缘政治或经济利益,例如确保获得资源或遏制移徙。有条件的援助——在援助与具体的法律或治理改革挂钩的情况下——可以被视为新殖民主义,并损害地方所有权。 在脆弱的情况下,条件性往往证明是适得其反的,因为外部强加的改革可能缺乏国内支持。

安全风险

在冲突活跃的地区,援助人员和项目成为目标,援助的安全化——援助被用作军事或反叛乱战略的工具——使人道主义和政治行为者之间的界线破裂,危及所有援助,阿富汗和萨赫勒地区最近的经验说明了综合援助军事行动的有害影响。

通过外援成功建设和平的个案研究

尽管面临这些挑战,一些国家表明,如果根据具体情况适当调整,外国援助能够对和平作出有意义的贡献。

塞拉利昂

塞拉利昂内战(1991-2002年)使该国遭受了破坏,随后,强有力的国际援助支持了数万名战斗人员解除武装和重返社会,重建安全部队,由文职人员监督,并建立了真相与和解委员会,捐助者资助了地方施政改革和学校建设,20多年来,塞拉利昂管理了多次和平移交权力,并维持了稳定,尽管仍然存在着重大的脆弱性,经验突出表明,在正式和平协定之后,必须提供持续、协调的支助。

卢旺达

1994年的种族灭绝事件之后,卢旺达获得了大量旨在和解和重建的外国援助。 政府利用援助重建司法系统,建立加卡卡社区法院,并优先投资于教育和卫生。 有针对性的性别敏感方案支持妇女在建设和平中的作用。 虽然卢旺达的轨迹也引发了政治空间和人权的问题,但其从种族灭绝恢复到相对稳定经常被引用为援助符合强烈国家愿景有助于和平的例子。

哥伦比亚

2016年哥伦比亚政府与哥伦比亚革命武装力量(FARC)之间的和平协议得到了大量国际援助的支持。 捐助方为过渡司法机制、前冲突地区的农村发展方案以及替代非法作物项目提供了资金。 欧盟信托基金和哥伦比亚冲突后基金协调了资源。 这一进程仍然不完整,且有争议,但是如果没有外部资金和技术支持,重返社会和减少暴力的步伐会大大放缓。

衡量成功和成效

评估外国援助对建设和平的影响是众所周知的艰难。 归因是具有挑战性,因为多重因素 — — 包括国内政治、区域动态和经济冲击 — — 都影响和平。 捐助方已经制定了诸如经合组织的“脆弱状态”报告和世界银行的“和平与冲突影响评估”等框架来跟踪进展,但这些工具往往依赖于诸如减少战斗死亡或改善治理指数等代理指标。

更细致的评价采用过程追踪、结果摸底和混合方法。 研究一致发现,援助如果是长期(十多年)的,与当地优先事项相一致,并且由捐助者协调,则效果更好。 项目周期短,工作人员更替率高,都是重大负债。 此外,通过地方系统——政府和民间社会——提供援助,增强可持续性和自主权,尽管这需要严格的信托保障,而这种保障在脆弱的情况下可能不存在。

一种有希望的办法就是使用“和平建设委员会”或包括捐助方、政府和民间社会在内的多方利益攸关者监督机构,这些可以改善问责制,并根据新出现的冲突动态调整方案。 例如,30多个国家认可的“参与脆弱国家新政”强调五个建设和平和建设国家目标是援助分配的基础。

关于有效援助建设和平的建议

证据指出了今后外国和平援助应遵循的若干原则。

  • 注重地方所有权。 援助的设计和实施必须与国家和地方利益攸关方合作进行,而不是从外部强加,这意味着灵活供资,使社区优先事项能够推动方案制定。
  • 投资于冲突分析。 捐助方应系统地将冲突敏感性纳入项目设计,包括不断监测援助如何影响动力动态、资源分配和群体间关系。
  • 优先安排长期承诺。 建设和平需要几十年的时间,捐助方需要抵制快速取得成果的压力,而是提供可预测的多年供资,使合作伙伴能够作出规划。
  • 各部门之间的金融一致性。安全、治理、经济和社会方案拟订必须紧密地保持一致。 各自为政的做法往往具有跨目标的作用。 利用集合基金和联合战略可以打破捐助方的分散。
  • 独立监督、社区反馈循环和公共财务管理改革对保持信任至关重要。
  • 援助必须解决不平等、排斥和资源不满。 支持公平的土地改革、包容性教育和媒体多元化可以减少长期冲突风险。

结论

外国援助仍然是支持脆弱和受冲突影响国家的建设和平的不可或缺的工具,尽管不完善。 外国援助的潜力来自它能够调动的资源和专门知识,以重建机构、恢复生计和调解分裂的社区。 其局限性来自地缘政治利益、官僚惰性以及干预复杂社会制度的固有困难。 为了最大限度地发挥积极影响,捐助方必须致力于真正的伙伴关系,优先考虑当地知识,保持耐心和谦卑。 塞拉利昂、卢旺达和哥伦比亚的例子表明,援助如果设计良好和持续的资金到位,就能为和平做出贡献。 然而,每个国家也都表明,可持续和平最终取决于国内的领导和社会复原力。 外国援助可以起到催化剂的作用,但不能取代决心建设更美好未来的人们的政治与社会意愿。

关于援助与和平的交叉点,请参阅经合组织关于脆弱性和冲突的工作[、联合国建设和平委员会[、世界银行的脆弱、冲突和暴力集团[。 这些资源为从业人员和决策者提供了持续的数据和指导。