导言:将外国援助作为减贫工具

外交援助长期以来一直是全球减贫努力的核心工具。 几十年来,各国政府、国际组织和非政府组织将较富裕国家的资源输送到发展中地区,目的是刺激经济增长、改善卫生和教育以及促进政治稳定。 这一概念很简单:通过转移资金、货物、技术专长或政策支持,捐助国可以帮助全体民众摆脱赤贫。 但现实却更加复杂。 经济学家、决策者和发展实践者继续热议外国援助的有效性,同时有证据表明外国援助在全球减贫方面所取得的显著成功和重大失败。 理解外援的作用需要细微地审视援助的结构、交付和管理。

对外援助的规模很大。 据经济合作与发展组织(经合组织)称,2022年捐助国提供的官方发展援助达到约2,040亿美元,创下历史新高。 这笔资本流入了从饥荒期间的紧急粮食救济到基础设施和治理的长期投资等一系列广泛的方案。 支持者认为援助有助于大幅度减少极端贫困,从1990年占全球人口的36%下降到2021年的10%以下。 但批评者指出,长期依赖性、腐败和许多大规模项目未能带来持久变化。 本条探讨了双方,探讨将外国援助作为减贫工具的种类、利益、挑战和未来。

理解外援:定义和范围

外国援助,又称发展援助,包括旨在满足受援国的发展或人道主义需要的任何资源转移,可以是双边(从一国到另一国)或多边(通过联合国、世界银行或欧洲联盟等组织提供),基金会和非政府组织的私人捐款也构成援助流量的很大一部分,主要区别是援助是以减让性条件提供的,即包括赠款或利率低于市场水平的贷款。

外国援助的范围随着时间推移而扩大。 在二战后时代,援助与重建欧洲和遏制共产主义紧密相连。 到20世纪70年代和80年代,援助的重点转向了新独立国家的经济发展。 今天,援助涉及一系列更广泛的目标:减贫、性别平等、气候复原力和善治。 2015年通过的联合国可持续发展目标明确呼吁增加援助,为最贫穷国家的卫生、教育和基础设施提供资金。 尽管如此,许多捐助方未能实现将国民总收入的0.7%用于官方发展援助的长期目标,而官方发展援助是1970年首次设定的基准。

为了了解援助的影响,必须了解援助的形式,援助不是单一的资源,它从直接的救生措施到数十年的体制改革,在特定背景下使用的援助类型组合对减贫的有效性有着重大影响。

对外援助的主要类别

人道主义援助

人道主义援助是对外援助最明显和最紧急的形式,在自然灾害、武装冲突、流行病和饥荒期间提供紧急救济,首要目标是拯救生命、减轻痛苦和维护人的尊严,人道主义援助包括粮食和水分配、紧急医疗、住所和后勤支助,诸如世界粮食计划署(粮食计划署)和红十字国际委员会(红十字委员会)等组织在这些努力中处于最前沿。

虽然人道主义援助在危机中至关重要,但其与长期减贫的关系是间接的,地震或战争等严重冲击会使多年的发展倒退,有效的人道主义反应有助于社区更快地稳定下来,减少暂时危机将家庭推向长期贫困的可能性,但批评者认为,过分强调紧急援助会挪用可持续发展项目的资源,此外,协调不力的救济还会造成当地经济的扭曲,如粮食价格膨胀或当地生产者受损。

发展援助

发展援助侧重于结构性的长期改善。 这一类资助了道路、桥梁和发电厂等基础设施项目;学校、医院和清洁水系统等社会方案;以及改善治理、农业做法或金融系统的技术援助。 发展援助旨在建设受援国的能力,以产生自身的增长,减少对外部支持的依赖。

成功的发展援助的突出例子包括亚洲绿色革命,它得到了基金会和双边捐赠者的大量支持,大幅提高了作物产量,减少了饥饿。 最近,全球防治艾滋病、结核病和疟疾基金通过有针对性的卫生干预措施拯救了数百万人的生命。 美国援助机构千年挑战公司(MCC)以契约模式运作,通过大量基础设施赠款奖励善治,在减贫方面显示出显著成果。

军事援助

军事援助也许是最具争议的类别,包括资助、培训、装备和直接支持受援国的军队或警察部队。军事援助虽然主要不是旨在减少贫困,但有助于稳定,而稳定是经济发展的先决条件。例如,由联合国资助的维和行动有助于防止脆弱国家冲突复发。但是,军事援助往往受捐助方的战略利益而不是受援国的发展需要驱动。它可以支持独裁政权,助长军备竞赛,或导致侵犯人权行为。 许多发展专家认为,军事援助应该与官方发展援助明确分开,以维护以贫困为重点的援助的完整性。

已证实的援助在减贫方面的益处

外援在设计和有效实施时,在减贫方面已经取得了显著进展。 卫生和教育领域的证据最为有力,那里由援助资助的方案拯救了生命,扩大了机会。

基础设施和经济增长

基础设施是经济活动的基础。 援助资金资助的公路将农民与市场连接起来,降低运输成本和收获后损失。电网为小企业提供动力,并促成数字服务。 港口和机场促进了贸易一体化。 世界银行的一项里程碑式的研究发现,分配给基础设施的援助有积极的回报,特别是在与善治相结合的情况下。 例如,中国对非洲国家的援助资助了大规模运输项目,这些项目虽然有时受到债务的批评,但推动了区域贸易走廊的发展。

基础设施投资推动的经济增长可以使数百万人摆脱贫困。 增长和发展委员会得出结论,持续增长需要充足的基础设施,援助可以填补低收入国家的关键融资缺口。 然而,效果并非自动的;计划不周或未能说明维护成本的项目可能成为白象。

保健和教育成果

外援最明确的成功在于卫生领域。 全球基金、Gavi(疫苗联盟)和美国总统艾滋病紧急救援计划(PEPFAR)扭转了艾滋病毒/艾滋病、疟疾和结核病的流行。 自2000年以来,这些方案拯救了大约5 000万人的生命。 全球儿童死亡率减半,孕产妇死亡率大幅下降。 援助还支持根除天花和几乎根除小儿麻痹症的免疫运动。

教育领域,援助帮助撒哈拉以南非洲地区小学入学率从2000年的58%提高到2020年的78%。 全球教育伙伴关系等计划为教师培训、学校建设和女童奖学金提供了资金。 教育是缓解贫困的有力手段:每增加一年的学校教育,就能够使个人收入增加10%,并降低早婚和童工的可能性。

这些成就表明,如果通过循证方案提供并与国家卫生和教育战略相一致的援助,就能带来变革。

长期挑战和标准

尽管取得了这些成功,但外援仍然面临尖锐的批评。 许多批评都集中在如何设想和提供援助的结构缺陷上。

依赖性和可持续性

援助助长了依赖性。 当政府依靠外部资金预算时,它们可能变得对本国公民负责。 在极端情况下,援助可以挤出国内税收,减少改革的动力。 例如,撒哈拉以南非洲一些国家从捐助方获得50%以上的卫生支出,这使它们易受到资金削减的影响。 可持续发展要求援助逐步向国内融资过渡,但援助的政治经济往往会与之相悖。

腐败和管理不善

腐败是一个长期存在的问题。 用于减贫的资金可能被精英们抽走,无论是在受援国政府内部还是在援助提供链中。 援助项目的管理可能不透明,监督有限。 一个被广泛引用的例子就是在伊拉克滥用联合国石油换粮食方案的资金,或者最近在阿富汗滥用援助资金的丑闻。 没有强有力的问责机制,援助可能会无意中强化腐败体系。 然而,支付资金的迫切性往往超过应有的注意,特别是在人道主义危机中。

政治动机和附带条件援助

援助并非纯粹利他主义。 捐助国政府利用援助来推进地缘政治和商业利益。 受援者必须从捐助国购买商品和服务,而受困援助的价值则减少了大约15-30%。援助还扭曲了当地市场,损害了所有权。 例如,粮食援助往往来自捐助国,而不是来自当地,这可能会扰乱当地农业。 政治优先事项还会导致援助集中在战略重要地区而不是贫困最深的地区。 研究表明,援助流向拥有联合国安理会席位的国家或军事基地的国家的数量增加,而不是严格根据需要。

最大限度地提高援助实效的战略

认识到这些挑战,发展工作者努力改革援助做法,《援助实效问题巴黎宣言》(2005年)及其后的阿克拉和釜山协定确立了改进成果的原则。

与地方优先事项保持一致

援助方案如果由受援国自己的发展计划而不是捐助者的议程推动,则效果最大,这种自主原则要求捐助者听取当地利益相关者的意见,包括民间社会和边缘化社区的意见,例如,预算支助——在直接拨给政府财政资金的情况下——如果与强有力的监督相结合,可以加强地方机构,国家制度,如采购和财务管理,应尽可能加以利用,以避免建立平行的结构。

透明度和问责制

透明是遏制腐败和建立信任的关键。 国际援助透明倡议(IATI)公布了关于援助流动的详细数据,让公民和监督者能够跟踪支出。 捐助方也应该进行严格的影响评估,以了解什么是有效的。 由Esther Duflo和Abhijit Banerjee等发展经济学家率先发起的随机控制试验表明,驱虫药片或免费校服等低成本干预能够产生超标效果。 这些调查结果有助于将援助转向行之有效的解决方案。

能力建设和伙伴关系

援助的目的应该是在受援国内部建立长期能力,这意味着投资培训公务员、加强保健系统和支持地方研究机构,捐助方、政府、非政府组织和私营部门之间的伙伴关系可以汇集专门知识和资源,例如,全球基金的多利益攸关方国家协调机制模式确保决策不完全由捐助方作出,同样,公私伙伴关系可以比传统援助机制更有效地资助和管理基础设施项目。

对外援助的未来

外援的格局正在发生变化。 中国、印度、巴西和中东国家等新兴捐助国已成为重要参与者,提供了经常强调不干涉和基础设施投资的替代模式。 气候融资的兴起以及应对流行病和移民等全球挑战的必要性正在重塑优先事项。 此外,COVID-19大流行也凸显出需要更加灵活和创新的援助提供,包括现金转移,让受援国有能力做出自己的选择。

技术正在发挥越来越大的作用。 移动货币平台可以直接转移现金、绕过中介和减少渗漏。 数据分析可以针对最脆弱的家庭。 但是,这些工具必须按道德原则加以运用,尊重隐私和避免数字排斥。

最终,外国援助无法靠自身力量结束贫困。 它必须成为包括公平贸易政策、债务减免、汇款、私人投资和国内资源调动在内的更广泛战略的一部分。 最成功的减贫故事 — — 在中国、越南、印度尼西亚和其他地方 — — 是由国内改革而不是援助驱动的。 然而,对于世界上最贫穷的国家,特别是那些陷入脆弱的国家来说,援助仍然是一条生命线。

结论

外国援助是战胜全球贫困的一个复杂和不完善的工具。它显然在拯救生命、建设基础设施和扩大教育方面取得了成功,但也受到效率低下、腐败和政治操纵的影响。 证据表明援助的有效性并不取决于援助金额,而取决于援助如何融入当地拥有的战略、透明管理、并侧重于建设可持续能力。 当这些条件得到满足时,外国援助可以成为变革的强大催化剂。 当世界面临新的挑战时,从气候变化到流行病,援助的作用需要演变,但其核心使命仍然至关重要:帮助最脆弱的人建立更好的生活。 要想取得成功,捐助方和受援国都必须对效力、完整性和尊重人的尊严的最高标准负责。

更多地了解援助的有效性:经合组织援助实效问题[ 经合组织[] 世界银行成果框架[]][]联合国可持续发展目标[]] 基地:援助在行动