政府在修改宪法方面的作用

导言:为什么宪法修正案要求政府采取行动

宪法是任何国家的最高法律基础,它界定了政府结构和公民权利,但它们不是不可改变的文件;它们必须适应不断变化的社会价值观、政治现实和新出现的挑战;由立法、行政和司法部门组成的政府在这一过程中发挥着多方面的核心作用;宪法改革有意难以确保修正案反映广泛持久的共识,而不是短暂的政治冲动;理解每个部门如何促进宪法的修订对于掌握民主制度的复原力和合法性至关重要。

在大多数已建立的民主国家,政府的作用不是单方面决定变革,而是通过规定程序发起、促进和确认变革。 这些程序在各国差异很大,但都遵循共同的原则:超多数门槛、制衡,以及往往由国家以下各级实体或人民直接批准。 本条探讨了政府在修改宪法中扮演的立法、行政、司法和非正式角色,举出来自世界各地的例证。

立法部门在提出修正案方面的基本作用

立法部门——无论是议会、国会还是国民议会——通常是发起宪法修正案的主要动力,这反映了以下原则:当选代表作为与选民最直接的联系,应当是提出根本法律修改建议的机构,这一过程通常从起草法案或决议开始,具体阐明拟议修正案的确切措辞。

要求和两院制

为防止仓促或党派性变革,大多数宪法要求立法机构的超级多数投票。 比如,美国宪法要求众议院和参议院获得三分之二多数才能提出修正案。 同样,印度宪法要求多数修正案获得出席和参众两院的三分之二多数议员的投票。 这种高门槛力量联盟建设和跨党派协议,确保只有获得广泛的政治支持才能进行变革。

双院制又增加了一层:即使一院批准一项提案,另一院也必须通过同样的超级多数。 有些国家,如德国,要求联邦议院和联邦参议院(代表各州)的三分之二的选票。 这确保了国家和地区利益从一开始就得到考虑。

提案机制中的变动

尽管立法是最常见的提案人,但有些宪法允许其他行为者提出修正案。 例如,在巴西,修正案可由议会三分之一的议员、总统或半数以上的州立法机构提出。 在瑞士,如果有10万公民签署,民众倡议可以提出宪法全面修正案。 尽管如此,即使在这种情况下,立法部门通常也扮演着守门员或议事角色 — — 审查提案、举行听证会并在批准前对提案进行表决。

立法部门的作用不仅仅是程序性的,而是审议性;委员会仔细审查拟议修正案,听取专家证词,并开展公开辩论;审议职能有助于完善措辞,预测意料之外的后果;外部学者和宪法专家往往提供分析,指导立法人员;例如,美国国会研究处出版对拟议修正案的详细分析,这一资源可在cresreports.cresreports.gov查阅。

行政作用:从仪式到决定

行政部门 — — 通常是总统、总理或国家元首 — — 在宪法修改过程中可以发挥各种作用,这取决于国家宪法的设计。 在有些制度中,行政部门只起礼仪作用;在另一些制度中,行政部门则具有重大影响甚至否决权。

总统签名和维托权力

在美国,总统在提出或批准宪法修正案方面没有正式的作用,但是,总统可以通过公开宣传、制定立法议程和使用“布卢特”来影响这一进程。 更严重的是,一些国家要求行政部门在立法批准后签署或颁布修正案。 例如,在法国,总统必须在议会通过修正案后颁布修正案,修正案经公民投票或国会(两院合议)批准。 在一些拉丁美洲国家,总统可以否决宪法修正案,但立法机构可以以压倒多数推翻否决权。

召开特别会议和全民投票

在许多议会制度中,行政(内阁)可以通过决定何时将提案付诸表决或召开议会特别会议来影响修正进程。 更重要的是,行政官员往往有权直接召集宪法公投。 在爱尔兰,政府决定在议会两院通过修正案法案后举行公投。 在澳大利亚,总理和内阁在议会批准后确定公投日期。 这种行政酌处权可能影响公众参与和投票时间,从而可能影响投票结果。

宪法赋予行政部门更直接的作用:在南非,总统可以在签署宪法之前将宪法修正案提交宪法法院,由其决定其是否符合宪法,这在行政和司法作用之间搭建桥梁,确保程序和实质性的遵守。

司法监督:确保宪法一致性

司法机构,特别是最高法院或专门的宪法法院,是修正过程的重要监护人,它们的作用不是阻止一切改变,而是确保修正程序得到遵守,并确保修正的实质内容不违反宪法不可修正的核心——通常称为“基本结构”或“永久条款”。

程序审查和争端解决

首先,法院审查规定的立法和行政措施是否正确执行。 选票是否计算得当? 法定法定人数是否在两院通过? 在印度,最高法院经常审查程序有效性。 例如,在 Kesavannada Bharati [ 案中(1973年),法院确立了基本结构理论,同时也规定了修正的程序标准。 同样,德国联邦宪法法院审查修正案是否已经根据《基本法》第79条颁布,该条要求联邦议院和联邦参议院三分之二多数。

实质性限制:不可修正的核心

不仅程序上,许多法院还进行实质性审查 — — 确定修正案是否破坏民主、法治、人的尊严或联邦制等基本原则。 德国基本法明确宣布,影响联邦划分为各州、州参与立法原则或第1条和第20条(人的尊严、民主、法治)规定的原则的修正案是不能允许的。 印度最高法院制定的基本结构理论认为,议会不能修改宪法以破坏其基本特征,如司法审查、政教分离或共和制。

法院也在修正过程中解决了不同政府部门之间的冲突,例如,如果行政和立法机构对批准投票的有效性有分歧,可以要求司法机构解释宪法,这种监督作用强化了宪法改革不仅仅是政治行为,而是法律行为,但需服从更高一级法律的观念。

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批准:联邦或权力下放阶段

修正案一旦清除了立法和行政障碍(以及任何司法审查),就必须由各州、省或人民直接批准。 政府在批准方面的角色一般是协调员和执行者,但也可能涉及政治说服。

州立法机构或公约

在联邦制度中,中央政府不单是批准修正案;国家以下各级实体有决定性的发言权。根据美国宪法第五条,修正案必须由州立法机构四分之三(38)或州议会四分之三的公约批准。 州政府——在这里,州政府——发挥着中心作用:其立法机构辩论和表决修正案。联邦政府不能强迫州批准;程序是权力下放的。 同样,在墨西哥,修正案需要州立法机构的多数批准。

某些国家需要通过特别公约而不是正规立法机构批准。 比如,澳大利亚宪法要求每个州进行全民公决(由人民直接投票),而不仅仅是议会批准。 联邦和州两级政府负责组织全民公决、传播信息和计票。 这把一些权力从政府直接转移到选民手中。

全民公决

在爱尔兰、瑞士和丹麦等单一国家,批准几乎总是涉及全民公投。 政府 — — 通常是行政部门 — — 确定日期、为公共宣传运动分配资源并确保投票的完整性。 然而,政府也可能积极反对修正案,模糊中立执行和政治宣传之间的界限。 例如,爱尔兰政府强烈要求2018年全民公投废除第八修正案(堕胎法),为宣传活动提供大量公共资金。 批评者认为,政府的参与会给结果带来偏见,但往往被视为民主辩论的合法部分。

批准门槛各有不同:爱尔兰需要简单多数的选票,丹麦则需要至少40%的选民的多数票和批准。 这些门槛增加了另一层政府角色 — — 确保投票符合宪法有效性标准。

不成文角色:政治共识和公众参与

宪法改革的前提是,政府必须做出更大的努力,才能在宪法改革中发挥作用,从而建立政治共识和让公众参与。 没有广泛的跨党派支持,成功的修正案很少成功,政府往往在谈判、妥协和公共协商方面投入大量精力。

联盟的建设和政治谈判

在比例代表制的议会制度中,没有一个政党通常控制三分之二的多数,政府——即执政联盟——必须与反对党谈判,以确保必要的超级多数,这可以涉及权衡:一个政党可以支持宪法修正案,以换取政策让步或部长职位。 在比利时,宪法修正案要求两院三分之二多数票,而且鉴于政治格局分散,修正案往往产生于涉及政府和所有主要民主党派的党际契约。

公共听证和民间社会的参与

现代宪法修正案很少是秘密写成的,政府经常举行公开听证会,邀请民间社会组织提交材料,并公布修正案草案征求意见,这种参与作用可增强合法性,提高修正案的质量,例如,南非政府广泛参与了1996年宪法的起草工作,宪法不是修正案而是新宪法,但是哥伦比亚和肯尼亚等国也采用类似的参与程序进行重大修正。

政府也有责任向公众宣传改革建议。 在许多国家,官方指南已经发布,辩论已经通过电视,学校将这一话题纳入课程。 当修正案通过全民公决决定时,这种教育作用至关重要,因为它有助于选民做出知情的选择。

政府主导宪法修正案的历史实例

真实世界案例的审查表明,各国政府是如何顺利地、有时充满争议地完成修正进程的。

美国:权利法案及以后

美国宪法的前十项修正案(民权法案)是1789年第一届国会提出,1791年各州批准. 政府——新组建的联邦立法机构——在起草和提出这些修正案时发挥了核心作用,这些修正案是对反联邦主义者对个人自由的关注的回应. 行政(乔治·华盛顿总统)支持这一努力,但没有正式参与提案. 这为政府在修正案中起到的限制性作用创造了先例,国会是主要的提案人,州立法机构是批准国.

后期的修正案,如第13次(废除奴隶制)和第19次(妇女选举权),都是由社会运动推动的,但需要政府采取行动:议会通过超级多数,总统签署(尽管不是宪法要求的)和州批准。 政府的作用是积极动员支持 — — 林肯总统主张第13次,威尔逊总统对国会施压要求第19次。

印度:第42次修正案及其后续

1975—1977年,英迪拉·甘地总理的政府推动通过了第42修正案,该修正案对印度宪法进行了彻底修改,包括削减司法审查和扩大行政权力。 政府利用议会的超级多数通过修正案,但辩论或反对很少。 然而,最高法院后来在米内尔瓦·米尔斯[案(1980年)中推翻了部分修正案,声称基本结构学说禁止修正宪法的基本特征。 这一案件凸显了政府权力与司法监督之间的紧张关系。

德国:统一和基本法修正案

1990年德国统一后,政府修改了《基本法》,将新州(州)并入联邦安排,联邦议院和联邦参议院以三分之二的多数通过了几项修正案。 行政官(Helmut Kohl校长)在确保东西方的政治共识方面发挥了关键作用。 联邦宪法法院没有推翻这些修正案,因为它们符合《基本法》不可修改的原则。 这一例子表明政府如何协调行动,以适应重大历史事件。

结论:权力平衡与原则的微妙性

政府在修改宪法方面的作用是发起人、守门人、协调员和监护人。 立法部门通过要求超多数程序来提出修正案,迫使它们妥协。 行政部门可以影响、否决或支持修正案,但其权力受到立法和司法检查的制约。 司法机构确保程序和实质都尊重宪法的基本原则。 除了这些正式作用外,政府必须建立政治共识,让公众参与,并提供透明信息,特别是在批准时涉及公民投票或州立法机构。

宪法修正案不是普通法律,而是反映社会最根本的选择。 政府的作用是推动这些选择,而不会主宰这些选择,确保变革反映广泛和持久的支持。 当任何分支超越了 — — 正如印度在紧急状态期间或匈牙利最近进行的宪法改革中所看到的 — — 修正进程的合法性受到损害。 一个健康的民主依赖于立法、行政和司法部门的平衡互动,它们各自以克制和问责的方式行使其宪法作用。

对于有兴趣深入探讨比较宪法修正程序的人,组建项目提供了194宪法的详细数据,此外,欧洲委员会的威尼斯委员会[就成员国的宪法修正提供专家意见,作为了解最佳做法的宝贵资源。