美国政府执行权力机构基金会

美国政府的行政部门远不止是州的一个行政部门,而是推动联邦政府日常运作的引擎,将立法意图转化为实际政策和行动。 尽管宪法赋予“行政权力”于单一总统,但权力范围却在两个多世纪以来一直受到激烈辩论、解释和扩张。 对政府学生来说,理解行政权力的范围和限度对于掌握整个美国治理体系的功能至关重要。 本条审查行政部门的权力,追踪其宪法渊源,探索其实际应用,分析有效治理与过度治理风险之间的持久紧张关系。

行政部门是政府三个平等分支之一,与立法部门(国会)和司法部门(法院)分享权力。 它的主要宪法责任是“谨慎地忠实地执行法律 ” 。 然而,这一似乎直截了当的指示被证明是美国宪法中最具弹性的短语之一。 总统同时担任国家元首和政府首脑。 总统的权力在美国宪法第二条中得到了界定,但第二条的语言明显不如第一条中列举的国会权力准确,为解释和学者所谓的“固有”或“隐含”行政权力的发展留下了很大空间。

行政权力的宪法结构

宪法第二条确立了行政部门,并概述了总统的权力,与立法部门(它收到了具体权力的详细清单)不同,行政条款相对来说是多余的,开头句赋予总统"行政权力",这个短语被许多总统广义地解释为包括宪法没有明确否认的任何权力,法律学者将这称为"质疑条款论文",并且一直是美国历史上一个强大,统一的行政的论点的基石.

总统根据第二条所列举的权力包括:担任陆军和海军总司令、准许缓刑和赦免(弹劾除外)、订立条约(在参议院建议和同意下)、任命大使、法官和其他官员以及召开非常的国会、随着时间的推移,国会的法定代表团对这些具体的权力给予了补充,这造成了巨大的联邦官僚机构,并赋予总统执行和执行管制法的重大权力,宪法权力和法定授权的结合构成了现代行政权力的基础。

总统为总司令

总司令的权力也许是总统当局最明显和最有影响的权力,这种作用使总统处于国家军事指挥结构的最高位置,对武装部队拥有作战控制,创始人希望文职当局永远掌握对军队的最终指挥权,这是防止常备军成为独裁工具的关键保护,总统作为文职民选官员体现了这一原则。

然而,自建国以来,总司令的权力急剧扩大,总统们利用这一权力在朝鲜战争到干预巴尔干半岛,利比亚等一系列冲突中未经国会事先授权就部署军队参战,并多次采取反恐行动。 1973年战争权力决议通过总统尼克松否决,试图通过要求总统在部署军队48小时内通知国会,将未经授权的部署时间限制在60天(撤军30天)来重申国会权力。 该法案从一开始就引起争议,尼克松之后的每一位总统都质疑其合宪性。 实际上,总统们经常将它视为报告要求而不是约束性约束,法院也一直拒绝裁决其条款引起的争议。

总司令的权力还延伸到战时的一系列行动决定,包括授权军事法庭、制定接战规则和秘密行动的方向,在9/11事件后,这一权力的范围一直受到持续的法律和政治辩论,特别是关于总统授权无授权监视、无限期拘留敌方战斗人员和使用无人驾驶飞行器进行定点清除的权力,最高法院在诸如[Hamdi诉Rumsfeld[(2004)]和[Boumediene诉Bush(2008)]等案件中处理了其中的几个问题,一般都确认了总统的战时权威,同时坚持即使在武装冲突期间,核心正当程序保护仍然有效。

赦免权及其限制

具有深刻历史根源的紧密相关权力是总统对联邦罪行给予缓刑和赦免的权力。 这一权力几乎是绝对的,唯一的宪法限制是不能用于弹劾。 赦免权在整个美国历史上都被用于政治指控的背景,从乔治·华盛顿对怀斯基起义参与者的赦免到杰拉尔德·福特对理查德·尼克松的赦免,到后来的总统在任期结束前发布的有争议的赦免。 赦免权允许总统减刑、免除罚款和恢复公民权利。 赦免权是对司法部门的基本检查,作为宽恕机制、民族和解工具,偶尔也是重大政治争议的根源。

首席外交官:外交事务总统

总统作为国家首席外交官的作用基于若干宪法条款:谈判条约的权力,接待大使的权力(这意味着承认外国政府的权力),以及代表美国出席国际论坛的普遍理解的权力。 最高法院一贯承认总统在外交事务中拥有广泛的权威,往往超越宪法明确列举的范围。

条约权力由参议院分享,参议院在批准条约前必须经三分之二的表决提出咨询意见和同意。这一要求使条约进程变得繁琐,在实践中越来越罕见。总统们基本上转向行政协议,作为替代,这些协议是未经参议院批准而达成的具有约束力的国际协定。行政协议已成为美国外交的主要工具,涵盖从贸易和军备控制到环境合作等问题。尽管宪法没有明确授权执行协议,但最高法院在美国诉贝尔蒙特案(1937年)和随后的案件中维持其有效性,承认总统处理对外关系的固有权力包括有权缔结具有约束力的国际安排。

另外一个强大的外交手段是总统的承认权。 承认外国政府的行为具有重大的法律和外交后果,包括建立正式外交关系、在美国法院起诉的能力以及获取在美国拥有的财产和资产。 承认权已经得到显著的行使,从托马斯·杰斐逊购买路易斯安那领地的决定到1933年富兰克林·罗斯福与苏联互派大使,到2015年与古巴关系正常化,总统还利用不承认作为外交政策工具的外国政策,拒绝承认被认为非法或敌视美国利益的政府。

行政特权和统一行政

行政权力中争议最大的一个领域是要求行政特权,总统声称有权向国会和法院隐瞒信息,但宪法没有明确提到这一特权,自创立以来,总统一直主张这一特权以保护内部行政部门审议的秘密,最高法院在美国诉尼克松案(1974年)中承认行政特权的宪法依据,认为这一特权根植于权力分立和需要坦率的建议,但法院还认为这一特权不是绝对的,必须服从司法程序的合法需要,特别是在刑事案件中。

与行政特权相关的是统一行政理论,认为所有联邦行政权力都完全属于总统,总统对所有行政部门官员和机构拥有全权控制. 支持者认为,这一理论对于问责至关重要,因为选民可以让一个人负责法律的执行. 批评者认为,它威胁到管理机构,执法部门以及历史上行政部门内部独立行为者的独立性. 统一行政理论在现代特别有影响力,影响了关于总统罢免权,白宫在监管审查中的作用,以及联邦储备和证券交易委员会等独立机构的宪法地位的辩论.

立法领袖:总统和国会

《宪法》规定总统通过否决权、联邦国讲话和召开国会的权力参与立法进程。 否决权是总统可使用的最重要立法工具之一。 当国会向总统提交法案时,总统有十天(星期日除外)签署法案,否决法案,并提交国会反对,或者允许法案未经签署即成为法律。 如果总统否决法案,国会可以在每院三分之二的表决中否决否决,这种超多数要求使得否决相对罕见;由于建国,总统否决法案超过2500项,只有110项否决被否决。

总统还通过建议权行使立法影响力,宪法要求总统"不时向联邦国国会提供情报,并建议他们考虑他判断必要和权宜之计",这一规定演变为每年的联邦国演说,总统在其中提出立法议程的重大政治事件,虽然总统不能强迫国会就这些建议采取行动,但总统的欺凌性推官为形成舆论和建立立法行动的政治压力提供了强大的平台.

签署声明已成为总统对立法施加影响力的争议工具。 签署法案时,总统有时发表官方声明,表示他们打算以特定方式解释某些条款,或者认为某些条款违宪,不会执行。 签署声明自早期共和国以来以某种形式使用,但在现代时代使用范围急剧扩大。 支持者认为签署声明是总统解释权力的合法行使,是捍卫行政特权的必要工具。 批评者认为,签署声明相当于宪法外的排他性否决,使得总统能够有效废除法律条款,而无需经过正式的废除程序。

行政命令和总统指示

行政命令是总统单方面行动最明显和最有力的工具之一,行政命令是总统发布的管理联邦政府运作的指示,行政命令对行政部门具有法律效力,但并不是法规,不能给私人政党带来新的法律义务,总统发布行政命令的权力来自宪法、国会颁布的法规和办公室的固有权力。

行政命令被用于建立解放宣言(解放宣言在邦联领土上释放奴隶)、通过重组计划建立环境保护局、实施移民政策、对外国政府实施经济制裁等不同目的。 行政命令受到司法审查,如果超过总统的宪法或法定权限,可以被推翻。 行政命令也可以被随后的立法所取代,或者被未来的总统推翻,后者可以用笔划来撤销或修改前任的命令。

当总统面临由对立党派控制的国会时,行政命令的使用频率和意义都增加了。 在分裂的政府时期,总统们转向行政行动,作为推进不能获得立法批准的政策目标的手段。 这一动态导致了行政过度介入的指控,并导致了一些学者所谓的“行政权力悖论 ” : 政治体系越是两极分化和格格不入,权力流向行政部门就越多,进一步激起了两极分化和僵局。

内阁和联邦扩大局

内阁由各行政部门的负责人组成,每个部门都拥有秘书的头衔(总检察长除外),内阁是总统的咨询机构,但其作用已从一个相对较少的近距离顾问小组演变为一个由15个行政部门和数十个独立机构和委员会组成的复杂网络,包括国家、财政部、国防、司法、内政、农业、商业、劳工、卫生和公众服务、住房和城市发展、交通、能源、教育、退伍军人事务和国土安全。

每个部门本身都是一个庞大的组织,内部有等级、文化和政治动态,各部门的负责人由总统任命,并由参议院确认,他们服务于总统,可以毫无理由地被取消,最高法院一贯申明这一权力对总统的宪法权威至关重要,在[迈尔斯诉美国[(1926)案中,法院认为总统对行政部门官员拥有不受限制的罢免权,然而,随后的裁决承认了对这一权力的限制,特别是对国会不受总统直接控制的独立机构的官员而言。

联邦官僚机构自建国以来已经大幅增长,从乔治·华盛顿手下的几百名雇员增加到今天的200多万名文职雇员。 这一增长的驱动力是联邦责任范围不断扩大和现代治理日益复杂。 官僚机构经常被批评为效率低下、不负责任、抵制总统领导,导致改革和重组的反复出现。 寻求执行总统议程的政治任命者与拥有机构专业知识和法定独立性的职业公务员之间的紧张关系是行政部门治理的决定性特征。

实际检查和平衡

制衡制度确保了行政权力不是绝对的。 国会拥有权力,有权确认任命,以及否决。 参议院在确认总统任命方面的作用是一个特别重大的制约因素。 认可程序要求被提名人必须经受公众监督,接受参议员的询问,并在参议院集聚多数选票。 近几十年来,这一过程越来越具有争议性,一些被提名人面临长期拖延,另一些被直接拒绝。

国会还通过听证、调查和传讯文件和证词的权力对行政部门实施监督。 最高法院一贯承认国会进行调查的权力是立法职能必不可少的默示权力。 国会监督暴露了行政部门方案中的浪费、欺诈和滥用行为,并且是对行政权力的严格检查。 弹劾权力提供了最终的检查:众议院可以弹劾总统、副总统和其他民事官员“叛国、贿赂或其他高罪行和轻罪 ” , 参议院则进行审判,并决定是否将官员定罪和免职。

司法部门通过司法审查的权力,宣布行政行动违宪或违反法规的权力来检查行政权力. 最高法院在美国历史上一直行使这一权力,将行政行动从杜鲁门总统在朝鲜战争期间夺取钢铁厂(] Youngstown Sheet & Tube Co. v. Sawyer, 1952] 至川普总统的旅行禁令(法院最终维持了[ Trump诉夏威夷,2018] 中的订正版本),也取消了行政行为,确保各机构在国会授予的权力范围内行事.

行政权力的演变

在美国历史上,行政权力发生了巨大变化。 建国时代设想了一个相对有限的行政,乔治·华盛顿确立了重要的协商和克制先例。 19世纪,在托马斯·杰斐逊(路易斯安那州采购公司),安德鲁·杰克逊(使用否决权和战利品制度)和亚伯拉罕·林肯(暂停人身保护令和解放宣言)等总统任期内,行政权力大幅扩张。 20世纪,美国作为一个全球强国崛起、行政国家增长和全面战争需求推动下,经济扩张更加剧烈。

新政和二战标志着一个关键转变,富兰克林·罗斯福对经济和国家军事行使了前所未有的权力。 战后时期,国家安全国家得到巩固,机构主席职位得到扩大。 现代总统的特点是白宫工作人员众多,国家安全机构完善,联邦官僚机构庞大。 伴随行政能力的增长,对行政权力的适当限度进行了持续的辩论,双方总统在批评前任官员的过度行为的同时,都声称权力范围很广。

结论

总统作为总司令、首席外交官、立法领袖和首席执行官,为国家应对最紧迫的挑战提供了必要的工具,从国家安全危机到经济紧急状况到公共卫生威胁。 但这些权力造成了过度干预、滥用和民主问责制削弱的风险。 制衡制度提供了关键保障,但其有效性取决于国会和法院是否愿意维护宪法特权以及美国人民和新闻界的警惕。

理解行政权力对政府学生至关重要,因为它揭示了美国宪法治理的根本动力。 行政部门不仅仅是一个行政机构,而是政治领导、国家决策和强制权力的行使。 宪法建立了一个强大的行政机构,但权力受到制约,反映了创始人对权力集中的深切忧虑。 行政部门的历史是有效政府的必要性与有限、宪法和问责权力原则之间持续谈判的故事。