导言:印度强有力的灾害管理政策的必要性

印度幅员辽阔,从喜马拉雅山脉到沿海平原,是世界上灾害最频繁的国家之一。 印度几乎经历了每一种自然灾害 — — 地震、洪水、旋风、干旱、山崩和热浪 — — 而工业事故和化学溢出等人为灾害则更加复杂。 人口超过14亿,造成人员和经济损失的可能性是巨大的。 过去20年,印度已经从被动式的救济中心模式转变为强调预防、减灾、备灾和复原的积极主动的整体框架。 该条深入审视了印度当今灾害管理的政策、体制机制以及不断演变的战略。

印度灾害管理政策的历史演变

印度的灾害管理历程可以分不同阶段来理解,每个阶段都由暴露现有系统差距的灾难性事件所塑造。

2000年前的时代:救济和反应

在千年之交之前,灾害管理主要是农业部和救济司的责任,几乎完全集中于灾后救济和复原,很少注意减少风险或备灾,博帕尔天然气悲剧(1984年)和拉图尔地震(1993年)都强调需要采取更加协调的办法,但仍未有一个全面的政策框架。

转折点:奥迪沙超级旋风(1999年)和古吉拉特地震(2001年)

1999年奥迪沙超级旋风造成10 000多人死亡,2001年布日地震(超过2万人死亡)是分水岭时刻,这些灾害表明,纯粹被动反应的办法是不够的,促使设立了一个灾害管理问题大权力委员会,并最终导致起草了2005年灾害管理法——指导该领域的单一最重要的法律文书。

现代:从灾害管理到减少灾害风险

自2005年以来,印度的政策与全球框架相一致,最显著的是《2015年-2030年新灾害风险框架》[。 重点已转移到社区一级的抗灾能力建设、将减少灾害风险纳入发展规划、以及利用技术进行预警和应对。 2009年国家灾害管理政策和2019年国家灾害管理计划(2016年,更新)落实了这些目标。

灾害管理的主要政策和法律框架

印度的灾难治理依赖于多层次的政策和立法结构。 以下为基础性文件和法律。

2005年《灾害管理法》

2005年《灾害管理法》是法定支柱,它建立了三级体制结构:

  • 国家灾害管理局——由总理主持,负责制定政策、计划和准则。
  • 国家灾害管理局——由负责州一级规划和协调的首席部长分别担任主席。
  • 地区灾害管理当局[DDMAs]——由地区治安法官主持,负责地方一级的行动。

该法还授权设立国家救灾部队(一支受过各种灾害培训的专门部队)和国家灾害管理研究所(NIDM),以进行能力建设,在法律上承认各级的灾害管理计划,并提供资金,如国家救灾基金和国家减灾基金。

2009年国家灾害管理政策

国家政策规定了远景、指导原则和战略办法,涵盖整个灾害管理周期——预防、减轻、防备、应对和恢复。

  • 强调[基于社区的减少灾害风险办法。
  • 将减少灾害风险纳入基础设施、卫生、教育和城市规划等发展部门的主流。
  • 加强预警系统建设,建设地方政权能力.
  • 确保对性别问题的敏感性和弱势群体(老年、残疾、儿童)的融入。

国家灾害管理计划,2016年和2019年

国家灾害管理计划将政策转化为业务准则,与仙台框架保持一致,并包括针对不同危害的具体行动计划,2019年更新增加了关于生物灾害和公共卫生紧急情况的详细章节,这些章节在COVID-19大流行之后至关重要,该计划还明确了中央部委、州政府和地方机构的作用。

州和地区一级的政策

每一个邦都有自己的适应当地灾害的灾害管理计划。 比如,乌塔拉坎德邦和喜马偕尔邦都把重心放在山体滑坡和冰川湖溃决洪水上,而奥迪沙邦和泰米尔纳德邦等沿海邦则把旋风和海啸列为优先事项。 地区计划更加细小,包括了灾害图、资源清查和疏散路线。

体制框架:谁做什么?

有效的灾害管理需要多个利益攸关方之间无缝的协调,印度的体制框架旨在三个层面运作。

国家一级

  • NDMA——制定政策,批准计划,并监测执行情况.
  • 内政部——灾害管理节点部,监督国家救灾基金和国家应急中心。
  • 国家救灾部队——16个营接受专门救援和救灾训练.
  • 印度气象局(IMD)——提供天气和气旋预报.
  • 印度国家海洋信息服务中心——海啸和风暴潮警报.
  • 国家遥感中心——用于危险绘图和损害评估的卫星图像。

州一级

  • 国家灾害管理局
  • 国家救灾部队
  • 收入和救济部
  • 国家紧急行动中心

地区和地方

  • 区灾害管理局
  • 地方村行政委员会和城市地方机构
  • 社区灾害管理委员会

这种分层结构确保决策权力下放,并能在最接近受影响人口的地方启动应对措施。

灾害管理周期:从预防到恢复

印度的政策明确遵循灾害管理周期,认识到强有力的备灾与快速反应同样重要。

预防和缓解

预防涉及完全避免灾害的措施,例如在地震易发区执行严格的建筑法规,或在洪泛区禁止建筑。

  • 建造气旋掩体和堤防(如奥迪沙模型).
  • 改造医院,学校等现有重要基础设施.
  • 植树造林和流域管理,减少山体滑坡和洪水风险.
  • 旋风、海啸和洪水预警系统。

准备

准备工作确保各社区和机构能够采取行动。

  • 国家自然资源基金会和数据和元数据交换机构在学校、办公室和脆弱村庄进行的模拟演练[。
  • 社区宣传运动[通过电台,社交媒体和地方会议.
  • 储存救济物资,如粮食、水、防油布和战略地点的药品。
  • 针对急救人员,包括消防人员、警察和保健工作者的培训方案。

回应

在灾害期间,应急机制必须迅速和协调。

  • 启动国家、州和地区各级的紧急行动中心。
  • 部署国家农村发展基金和特别提款权基金小组。
  • 医疗援助和撤离。
  • 提供临时住所、饮用水和卫生设施。
  • 进行损害和需求评估,以指导资源分配。

复兴和重建

复苏不仅仅是重建有形资产;还包括恢复生计、心理健康支持和更好的重建。 国家政策强调,复苏计划应当包括减少灾害风险措施,以避免重建脆弱性。 例子包括2015年尼泊尔地震(影响印度边境地区)后的重建以及2018年喀拉拉洪水,新住房的设计达到了更高的标准。

社区参与和地方复原力

印度的政策承认社区是任何灾害的第一应对者。 Aapda Mitra (灾难之友)计划培训了灾害易发地区的志愿者。 许多邦在乡村一级成立了地方灾害管理委员会。 妇女越来越多地参与其中,因为她们经常掌握当地知识,在危机期间照顾儿童和老人至关重要。 从上到下是印度灾难治理中最重要的改进之一。

技术和预警系统

印度已成为全球预警技术的领先者,特别是在旋风和海啸方面。

旋风警报系统

印度气象局(IMD)已经用多普勒气象雷达、INSAT3D卫星数据以及改进模型提升了其气旋警告能力。 结果:气旋造成的死亡人数急剧下降。 例如,2013年气旋法林(Circle Phailin)影响到1200万人,但据报只有50人死亡,而1999年超级气旋时的死亡人数超过10 000人。 奥迪沙政府以精确的IMD警告为指南,主动撤离120万人,这是一个教科书案例。

海啸预警系统

2004年印度洋海啸后,印度在海得拉巴的INCOIS建立了印度海啸预警中心,在地震事件发生后10分钟内提供警报,该系统使用海底压力记录仪、潮汐测量仪和地震台站网络。

洪水预报

中央水委在主要河流上运行300多个洪水预报站,卫星监测河流流域和实时降雨数据有助于提前72小时发布警报。

技术也用于损害评估——国家遥感中心利用高分辨率卫星图像绘制淹没区地图,并在灾害发生后不久确定受灾住区。

灾害管理的资金筹措:基金和预算

充足的财政资源至关重要。

  • 国家救灾基金——用于即时救灾.
  • 国家减灾基金——用于长期减灾项目(最近设立的)。

此外,财政委员会(一个宪法机构)根据风险概况向各州分配用于灾害管理的赠款,第15届财政委员会建议单独设立一个国家灾害风险管理基金和一个国家灾害风险管理基金,为减灾和备灾活动提供资金——这是与以前将大部分资金用于救灾的做法相比的重大转变。

案例研究:政策在行动

奥迪沙旋风管理模型

奥迪沙从1999年的灾难转变为全球基准是政策执行的直接结果。 国家建立了一个800+多用途气旋掩体网络,建立了一个专门的奥迪沙州灾害管理局(OSDMA),并投资于社区预警志愿者。 气旋法林(2013年)和气旋法尼(2019年)的疏散成功 — — 生命的损失最小 — — 归功于这一政策驱动的方法。

乌塔拉卡汉德洪水(2013年)及随后的政策变化

2013年乌塔拉卡汉德洪水因云雾冲毁和冰川湖溃决引发,造成5000多人死亡,灾害暴露了基础设施规划(如在脆弱地区修建的水坝和道路)和山区地势灾害应对的薄弱环节. 2013年后,国家修订了灾害管理计划,加强了冰川湖监测,禁止在高风险地区无管制建设,改善了山洪灾害预警系统. NDMA还发布了丘陵地区灾害管理的具体指南.

COVID ⁇ 19 生物灾难

COVID-19大流行考验了印度的灾害管理框架。 起初,NDMA援引了DM法案的条款来发布封锁准则。 2019年国家灾害管理计划包含一个关于生物灾难的章节,这提供了基础 — — 但健康危机的规模需要前所未有的协调。 所吸取的教训目前正在纳入未来的修订,并更加关注公共卫生基础设施和社区卫生网络。

执行方面的挑战

尽管政策有力,但仍然存在若干挑战:

  • 基础设施不足:许多农村地区仍然缺乏可靠的预警传播(例如,在偏远山区的流动网络覆盖)。
  • 地方一级的能力差距: 许多县的DDMA人员不足,资金不足.
  • 气候变化放大:[] 极端天气事件(热浪,山洪,气旋)的频率和强度不断提高,超过了目前的适应措施.
  • 机构间协调: 重叠的责任有时造成拖延;例如,国家收入部门与数据和元数据交换系统之间的重叠责任。
  • 社区意识:[ 即使有警报,一些社区也因为害怕失去牲畜或财产而不愿撤离.
  • 城市风险: 洪水易发地区或地震活跃地区(如孟买、德里、孟加拉鲁鲁)的快速无计划城市化造成了新的脆弱性,而现行政策才刚刚开始处理这些脆弱性。

未来方向:建设一个抗灾的印度

印度的政策轨迹越来越符合仙台框架的“建设得更好”这一优先事项。 即将出台的倡议包括:

  • 国家减少灾害风险联盟: 协调各部门减少灾害风险工作的多方利益攸关者平台。
  • 城市复原力方案: 侧重于将防洪排水、绿色屋顶和耐灾住房结合起来的智能城市项目。
  • 学校安全方案: 管理学校课程中的灾害管理教育,并定期进行模拟演习。
  • 气候动态规划:[]将灾害管理与《国家气候变化行动计划》联系起来,以确保气候预测为灾害绘图和基础设施设计提供参考。
  • 赋予地方政府权力: 第15财务委员会建议,至少将灾害管理预算总额的10%分配给地方机构,用于减少风险活动。

此外,印度正通过双边伙伴关系、与邻国分享预警技术以及参与联合国平台,积极促进全球减少灾害风险。

结论

印度的灾害管理政策已经从一个面向救济的过去急剧演变成一个全面的、多危害风险的减少框架。但是,气候变化、快速城市化和地方一级的能力限制等挑战需要不断改进。通过优先处理社区参与、将减少灾害风险纳入发展主流以及对面向复原的基础设施进行投资,印度不仅可以减少灾害的人类和经济影响,而且还可以作为其他灾害易发国家的典范。关于法律框架和体制机制的进一步解读,请参考印度国家灾害管理局门户网站和UN Sendai框架,供全球参考。