政府机构是美国监管治理的支柱,它们制定和执行了几乎触及现代生活各个方面的规则。 从我们食用的食物到空气,从工作场所安全标准到财政保护,联邦法规塑造了公共卫生、安全和福利的格局。 了解这些机构如何制定法规对于公民、企业和组织如何探索如何在复杂的行政法世界中航行并有意义地参与民主进程至关重要。

联邦统治基金会

《行政程序法》规范了联邦机构制定和颁布条例的程序。 1946年颁布的这一具有里程碑意义的立法建立了一个框架,旨在确保监管程序的透明度、问责制和公众参与。 制定规则是“制定、修正或废除规则的机构程序 ” , 也是联邦机构行使其授权的最重要方式之一。

国会授权行政机构起草和执行具有法律效力的法规,赋予联邦机构相当大的权力,因为国会承认不可能解决执行复杂公共政策所需的所有技术细节,而国会则通过法规,确立广泛的政策目标,然后授权具有专门知识的机构通过制定规则来填写细节。

国会代表为什么有权制定规则

将制定规则的权力授予行政机构,有几项重要目的,这对国会是有用的,国会负责制定广泛的问题领域的政策,不一定具有与各机构相同的深度专门知识,各机构雇用科学家、工程师、经济学家和其他拥有制定各自领域详细条例所需技术知识的专家。

将权力下放给各机构可以使国会专注于“大局”问题,而不是花费时间和资源来辩论全面实施复杂公共政策所需的所有技术细节。 这种分工可以提高治理效率,国会制定政策指导,各机构处理具体实施问题。

国会在立法方面仍然拥有权力,因此,它有权监督、修改或废除法规,并修改各机构的基本法定权力。 这确保了各机构对民选代表负责,进而对美国人民负责。

理解通知和评论

大多数法规是通过APA第553节描述的规则制定程序创建的,被称为"非正式的规则制定"或"通知和评论规则制定",一般来讲,这一过程包括3个基本步骤,这个程序已经成为联邦机构制定新规则和修改现有规则的标准方法,平衡了专家决策的需要与民主参与.

非正式规则制定是行政机构制定规则的最常见过程,也被称为通知和评论规则制定,"非正式"一词将这个过程与正式规则制定区分开来,这需要像审判一样的听证,今天很少使用.

步骤一:关于拟议规则制定的通知

制定规则的过程始于一个机构确定监管需要时。 制定规则的过程可能来自国会授权、公众请愿、新出现的科学证据或该机构自己对其管辖范围内的问题的评估。 一旦该机构决定制定规则,它就必须公开其意图。

《联邦法典》第553条规定,一个机构首先必须通知它打算颁布一项规则,而一个机构则在联邦登记册中公布拟议的规则制定通知,联邦登记册是联邦政府的规则、拟议规则和通知的每日出版物,是联邦政府的官方刊物,确保拟议的条例得到广泛传播。

通知必须提供(1)规则制定程序的时间、地点和性质;(2)提及拟议规则所依据的法律权威;(3)拟议规则的条款或主题,这些要求确保有关当事人有充分的信息来理解该机构的建议并编写有意义的评论。

这通常还包括一个“序言 ” , 描述规则的目的和该机构希望通过颁布实现的目标。 序言提供了关键的背景,解释了该机构要解决的问题、它选择的监管方法以及拟议规则的预期效益和成本。

第二步:公开评论期

在发布拟议规则制定通知后,各机构必须给公众投入时间,然后,机构必须让“感兴趣的人”有机会对拟议规则发表意见,这一评论期是民主参与监管进程的关键机会。

联邦法律要求政府机构在公布后至少30天允许公众提交有关拟议规则的"书面数据,观点或论据",然而,许多机构提供更长的评论期,尤其是对于复杂或有争议的规则. 大部分的评论期持续30至60天,如果机构认为公众没有足够时间作出回应或者机构没有如愿收到那么多反馈,则一些评论期会重新开放.

许多机构为提交评论提供了几种选择,包括美国邮件、私人信使、电子邮件和联邦官方电子评论门户:Regular.gov。 这个电子门户使公众参与发生了革命性的变化,使公民比以往更容易参与规则制定过程。 任何人都可以提交评论 — — 从公民个人到大公司,从宣传组织到州政府和地方政府。

在此期间提交的评论在范围和复杂度上可以有很大不同,这些评论可以简单或包含详细的论点,有些评论者可以提交简短的支持或反对声明,而另一些评论者则提供广泛的技术分析、经济数据或法律论点,所有评论都成为正式规则制定记录的一部分,必须由机构予以考虑。

步骤三:最后规则的公布

评论期结束后,各机构面临审查和回应所收到投入的重要任务,各机构必须考虑在评论期提出的所有"相关事项",并且必须以某种形式答复所收到的所有评论,但是,它们不必就规则本身采取任何具体行动。

该机构并不被要求在最后规则中包含对收到的每一份评论的答复,而只有义务对法院称之为“重大”评论作出回应,这一要求确保各机构认真对待公众意见,同时承认它们不能详细处理每一份个人意见。

该机构在接到评论后,必须在联邦登记册上公布最终规则制定通知,其中必须再次说明该机构创建或修改该规则的理由,并对公众评论期间收到的评论作出答复,最终规则发布的内容包括将编入《联邦条例法典》的法规文本和解释该机构决定的序言。

《反歧视法》要求大多数规则的生效日期为30天,这种拖延给受管制的当事方留出时间为遵守新要求作准备,但在某些情况下,机构可以立即执行规则,例如当它们提供利益时,或拖延会违背公共利益时。

规则制定前阶段

尽管正式的通知和评论过程是规则制定的核心,但重要的工作是在机构公布拟议规则之前发生的。 了解这一规则制定前阶段,可以深入了解监管思想的发展和成熟情况。

确定管制的必要性

议会法规往往要求各机构在具体期限内制定条例,法院的裁决可能要求各机构解决监管漏洞或修订现行规则,公众的请愿也可引发制定规则的程序。

如果一个机构收到公众的"制定规则的选项",它可以决定在联邦登记处宣布该请求,以征求更多的投入,该机制允许公民和组织正式要求各机构考虑新的条例或修改现有的条例.

各机构还开展自己的研究和监测,以查明新出现的问题,通过结构不规范的进程以及与关心这些问题的人和组织进行非正式对话提供信息,这种非正式信息收集有助于各机构在承诺提出正式建议之前了解利益攸关方的观点和潜在的监管办法。

拟议规则的预先通知

对于特别复杂或新的监管问题,各机构有时会在拟定正式提案之前发布《拟议规则制定预告》,一个机构可以发布一份初步通知,其中阐述其目标和初步结论,以便在起草拟议规则之前征求有关各方的意见。

这一额外步骤让各机构在投入大量资源起草详细拟议规则之前,可以测试想法、收集数据和理解利益攸关方的关切。 它可以导致更知情的监管,并有助于各机构避免提出面临无法克服的实际或法律障碍的规则。

规制规划和议程

各机构每年秋季要公布一次"监管计划",春季和秋季要公布一次"监管与解除监管行动议程",这些文件对各机构监管重点和即将采取的行动提供了透明度,使有关方面能够预见和准备潜在的规则制定工作.

众所周知,《统一议程》列出了正在制定的条例,包括处于规则前阶段的条例、拟议规则阶段的条例和最终规则阶段的条例。 这一预先通知有助于企业制定遵守计划,允许倡导团体编写评论,并使国会能够监督机构活动。

替代性规则制定程序

虽然通知和评论规则的制定代表了标准方法,但各机构有时根据法定要求或条例的性质使用替代程序。

正式规则的制定

正式规则制定,要求以出示证据的方式进行记录听证,类似于法庭程序;非正式规则制定,要求向公众发出通知,并有机会对拟议规则发表意见;正式规则制定,通常在授权该规则的法规有具体要求时进行。

正式规则制定适用于两种情况:(1)法规规定规则"在机构听证机会后必须记录在案";(2)涉及裁决事实或个人权利特有事实的规则制定中,这一过程比非正式规则制定耗费时间和费用要高得多,这就是为什么国会很少要求,而各机构在可能时避免这样做的原因.

混合规则制定

在向一个机构提供规则制定权时,国会可以指示该机构除了《上诉法》非正式规则制定程序所要求的程序要求外,还遵循具体的程序要求,这些混合程序通常介于非正式和正式规则制定之间,增加了口头听证或有限的交叉询问机会等要求,同时没有完全的审理程序。

直接最后规则的制定

对于预期会得到广泛支持的非争议规则,机构有时会使用直接的最终规则制定,在这个过程中,机构公布一条规则作为最终规则,但表示如果收到负面评论,它会撤销该规则,如果提出负面评论,机构必须在生效日期前撤回直接的最终规则,机构可以发布一项常规拟议规则,或决定完全结束制定规则的程序,从而重新开始程序.

谈判制定规则

1990年谈判通过的《规则制定法》概述了程序框架,国会有时在通过法律时授权使用,但由于难以纳入不同利益攸关方群体的意见,各机构往往不通过谈判制定规则,因此,这一办法使受影响利益集团的代表聚集在一起,在正式公布拟议规则之前谈判规则条款,有可能减少冲突,提高规章的质量。

通知和评论要求的例外

协会承认,并非所有机构的行动都需要充分通知和通报程序,一些例外允许机构在特定情况下绕过这些程序。

类别例外

APA确定了通知和评论要求的几个例外:与"军事或外交职能"有关的规则;与"机构管理或人员"有关的规则;与"公共财产,贷款,赠款,福利或合同"有关的规则;解释规则,意指解释现行法规或规则的规则;这些例外承认,某些类型的规则要么不会显著影响公众,要么涉及公众评论不切实际或不适当的事项.

解释性规则和政策声明值得特别提及,这些文件解释了一个机构如何理解现行法律或打算如何行使酌处权,但并不产生新的法律义务,由于它们没有立法规则的约束力,它们不受通知和评论要求的约束。

不错的事业例外

当机构出于充分的理由发现通知和评论程序不可行、不必要或违背公共利益时,这种例外允许机构在紧急情况或其他拖延会造成伤害的情况下迅速采取行动,但法院要仔细审查援引这一例外的情况,以防止滥用。

该机构本身的拖延不能带来一个好理由,即通知和评论程序不切实际、不必要或违背公共利益。 这阻止了机构通过规划不当制造人为的紧迫性,然后利用这一紧迫性绕过公众参与要求。

公众参与的作用

公共参与是美国监管体系的基石之一。 通知和评论过程为公民、企业、宣传团体和其他利益攸关方提供了影响监管结果的多种机会。

何人可以参与

制定规则的过程非常开放和民主。 任何人都可以对拟议的规则制定提出意见,其中包括个人、各种规模的企业、行业协会、工会、公共利益团体、州和地方政府、外国政府和国际组织。 不需要特殊的地位或资格 — — 如果你对拟议的规则感兴趣,你有权发表意见。

如何提交有效评论

虽然任何人都可以发表意见,但评论的质量和实质却很重要。 各机构必须对“重大”评论作出反应,这通常是指提出重要问题、提供相关数据或分析或查明拟议办法的潜在问题的评论。

  • 具体提及拟议规则的规定
  • 明确解释该规则如何影响评论者
  • 数据、研究或其他支持评论者立场的证据
  • 改进规则的具体建议
  • 查明意外后果或执行方面的挑战

仅仅表示普遍支持或反对而不提供推理或证据的评论,不太可能影响最后规则,尽管各机构仍必须将它们视为记录的一部分。

规则制定文档

规则制定备案表是委员会将它所发的所有规则制定文件(例如国家规则修订委员会、任何评论期的延长和最后规则)、它所编写的辅助文件、以及公开的评论、答复和与规则制定有关的单方面陈述的电子文件。 这份备案表提供了透明度,让任何人可以看到该机构所考虑的信息以及不同方提出的论据。

诉讼目录的公开性有多种目的,它允许评论者了解其他人的说法,并可能对这些论点作出反应,它为法庭对最终规则提出质疑时提供司法审查记录,它通过使公众和国会了解该机构的决策过程,促进问责制。

规章分析和审查

在最后确定主要条例之前,各机构必须进行各种分析,以评估其影响并证明其决定的合理性,这些分析要求使规则制定过程更加严格,有助于确保条例得到周密考虑,并具有成本效益。

成本收益分析

双方总统发布的行政命令要求各机构对具有经济意义的规章进行成本效益分析,此外,可能要求该机构分析拟议的规则对以下各方面的影响:小企业、州、地方和部落政府、家庭、联邦制,也可能需要分析公正补偿和无资金授权的问题。

这些分析要求各机构尽可能量化拟议条例的成本和效益。 成本可能包括企业的合规费用、政府行政费用以及就业减少或价格上涨等经济影响。 效益可能包括挽救生命、预防疾病、改善环境或提高经济效益。

信息和监管事务审查办公室

对于重要的条例,各机构必须将拟议的最后规则提交管理和预算办公室的信息和监管事务办公室审查,这一集中审查程序确保整个行政部门的协调,并对监管质量进行额外检查。

规则起草后,它经过第三节所述的集中审查程序。 一旦这一过程完成,规则将在联邦登记册中作为拟议规则制定通知(NPRM)公布。 欧伊拉审查可能导致拟议规则的修改,尽管这些修改的范围和性质并不总是对公众公开的。

小企业影响分析

《监管灵活性法》要求各机构考虑监管条例对小企业的影响,并在可能的情况下采取监管办法,尽量减少对小企业的负担,这可能需要免除小企业的某些要求,规定更长的遵守期限,或通过业绩标准而不是规定性要求。

执行和执行最后规则

一旦一项规则定稿和公布,它便成为《联邦条例法典》的一部分,并具有法律效力,但该机构的工作并没有以出版结束——有效的执行和执行对实现管制目标至关重要。

联邦条例法典编纂

立即生效的规则被整合到"联邦条例电子法典"(e-CFR)数据库(ecfr.gpoaccess.gov)中,延迟生效日期的规则被放在修正文档中,并与主要的e-CFR数据库链接. e-CFR是一份非官方但权威的编辑汇编,由联邦登记办公室和GPO出版.

联邦条例法典按主题分为50个标题,每个标题涉及广泛的监管领域,每个标题中,条例进一步分为章节、部分和章节,这种系统组织使受监管方更容易找到适用要求和理解其义务。

遵约和执法机制

各机构采用各种工具确保遵守条例,这些工具可包括:

  • 检查和审计: 许多机构定期检查受管制的设施或审查记录,以核实遵守情况
  • 报告要求: 条例往往要求实体提交定期报告,证明遵守规定
  • 认证方案:[ 一些监管计划要求认证或许可证,然后实体才能从事受监管的活动
  • 民事处罚: 各机构可以对违法行为处以罚款,数额往往与违法行为的严重程度相符。
  • 刑事起诉: 对于严重的违法行为,各机构可将案件提交司法部进行刑事起诉。
  • 强制救济: 各机构可寻求法院命令,要求违法者停止非法行为或采取纠正行动

有效执行需要足够的资源、明确的标准和一致的实施,各机构必须在制止侵权行为的必要性与承认某些侵权行为可能是无意的或技术性的两者之间取得平衡。

指导文件和遵约援助

为了帮助受监管的各方理解和遵守条例,各机构往往发布指导文件、经常问到的问题和其他协助遵守条例的材料,这些文件没有法律效力,但提供了对各机构如何解释和适用条例的有益解释。

许多机构还实施遵约援助方案,提供培训、技术援助和咨询服务,以帮助企业和其他受监管实体履行其义务,这些方案认识到自愿遵约往往比执法行动更有效、高效。

对机构规则的司法审查

制定规则的过程不一定在某个机构公布最终规则时结束。 受到法规不利影响的各方可以在联邦法院对规则提出质疑,对机构权力进行重要检查。

司法审查的理由

如果机构的行为(1)任意或反复无常,(2)超越法定权限,(3)违反宪法权利,或(4)违反法规规定的程序,法院可以撤销一项机构规则,这些标准确保机构在其法律权限内行事并遵循适当程序,同时适当尊重其专业能力范围内的事项。

"任意和反复"标准是质疑规则的最常见依据,根据这一标准,法院审查机构是否考虑相关因素,解释其推理,并在发现的事实和作出的选择之间作出合理联系,法院不会取代其判决,而是会确保机构参与理性决策.

规则制定记录的重要性

在审查机构规则时,法院通常仅限于行政记录——该机构作出决定时收到的文件、评论和分析,这使得规则制定记录至关重要,各机构必须确保记录充分支持其决定,并确保它们对公众评论期间提出的重要评论和关切作出答复。

非法规则的补救办法

如果法院认定某机构违反了《反歧视法》或其他法律要求,它可以完全撤销规则,撤销具体规定,或将规则发回该机构进一步审议,根据《反歧视法》,法院可以强制任何机构行动被不合理地拖延或非法扣留,允许当事人对未能在合理时限内完成必要规则制定工作的机构提起诉讼。

国会监督和国会审查法

国会设有若干机制,监督机构规则制定,并在必要时推翻监管决定。

《国会审查法》

《国会审查法》允许国会通过否决决议推翻机构规则,根据该法规,机构必须在生效前向国会提交最终规则,然后国会有一段有限的时间通过不批准该规则的决议,如果这一决议通过两院并由总统签署(或者如果国会推翻总统否决),则该规则无效,该机构不得未经新的法定授权发布实质上相似的规则。

宪法审查委员会提供了简化的程序,并规定了特别的程序规则,使得不赞成的决议更容易付诸表决,但是,它的使用相对很少,因为它需要国会两院和总统达成协议(或者要求有足够的票数推翻否决权)。

其他监督机制

国会通过听证会、调查和预算控制来监督国会。 国会委员会定期举行机构规则制定听证会,询问机构官员的决定和支持他们的证据。 国会还可以使用拨款骑手来禁止机构使用资金执行或执行具体条例。

最终,国会可以修改授权条例的基本法规,或者推翻具体规则,或者改变机构运作框架。 这一立法权力对机构规则制定提供了最基本的制约。

制定规则过程中的挑战和批评

虽然通知和评论过程作为联邦制定规则的基础已有75年多,但它面临着各种挑战和批评。

对管制性捕捉的关切

某些批评者担心资源充足的行业团体对规则制定结果的影响过大。 这些团体可以提供大量评论、聘请专家顾问、与机构官员保持持续的关系。 这可能让他们比组织不严密的公共利益团体或公民个人更有利。

然而,规则制定过程的透明度提供了一定的保护,防止被俘虏。 所有评论都成为公共记录的一部分,各机构必须以回应所收到的全部投入的方式解释其决定。 法院审查机构的决定,以确保这些决定不是任意的或基于不适当的考虑。

延迟和 Ossific化

规则制定过程可能很费时,有时从最初的建议到最终规则需要数年的时间。 分析、审查和公开评论的多层虽然对确保质量和合法性很有价值,但会减缓机构对新问题的反应。 一些学者担心规则制定过程“混乱 ” — —担心程序要求变得如此繁琐,以至于机构即使在新条例有益时也避免规则制定。

问责制问题

与国会议员不同,制定法规的机构人员和官员并不直接对选民负责,这引起了民主合法性的问题,但各机构通过多种渠道负责:总统任命和罢免机构负责人、国会监督和拨款、对机构行动进行司法审查。

制定规则的未来

随着技术的发展和社会面临新的挑战,制定规则的过程继续适应。

数字参与

通过Ractor.gov提交的电子评论的兴起极大地增加了公众对规则制定的参与。 成千上万甚至数百万人可以就有争议的规则提出评论,尽管这引起了各机构如何对如此大量的投入进行有意义的审查和回应的问题。 一些机构正在尝试数据分析工具和人工智能工具,以帮助处理和分类评论。

监管创新

机构正在探索比传统规范规则更灵活、更适应性更强的监管新办法。 基于绩效的标准、监管沙盒和适应性管理办法允许实验和学习,同时仍保护公共利益。

透明度和开放政府

提高政府透明度的举措让公众更多地获得制定规则的信息,各机构越来越多地在网上提供辅助文件、数据和分析。 一些机构举行公开会议或网络研讨会,解释拟议规则并回答问题,补充传统的书面评论程序。

参与制定规则进程的实用提示

对于公民、企业和有意参与制定规则的组织来说,若干实际步骤可以提高它们参与的有效性。

随时了解即将出台的规则

监控“统一议程”和机构网站,了解相关领域即将出台的规则。订阅机构电子邮件列表或RSS信息,以接收关于新拟议规则的通知。 贸易协会、宣传团体和专业组织往往跟踪相关规则制定并提醒其成员。

提交实质性评论

专注于提供具体的、基于证据的投入,而不是一般性的支持或反对声明。解释拟议规则会如何影响您或您的组织。提供数据、研究或支持您立场的例子。如果您认为拟议方法存在缺陷,请提出具体的替代方案或修改。

尽早参与这一进程

如果一个机构发布关于拟议规则制定工作的预先通知或举行建议前会议,则在早期阶段参加,在该机构承诺采取具体办法之前提供的投入可能比在详细建议提出后提交的评论意见更具影响力。

构建联盟

考虑与与你同样感兴趣的其他人进行协调。代表多个组织或支持者的联盟评论可能会比个人评论受到更多的关注。 然而,各机构也重视不同的观点,因此联盟评论和个别评论都有空间。

跟踪通过

提交评论后,请监控备审记录,看看其他人说了什么,以及该机构是否要求获得更多信息。当最终规则公布时,请审查前言,看看该机构如何回应您的评论。如果您认为最终规则是非法的,请考虑法律质疑是否合适。

学习资源

向那些努力加深对制定规则过程的理解的人提供大量资源:

  • 条例.gov:[ 查找和评论联邦条例的官方门户
  • 联邦登记:载有拟议规则和最后规则的每日出版物,可查阅www.federalregister.gov
  • 联邦登记办公室:[ 提供指南和资源,解释制定规则的过程
  • 美国行政会议: 研究行政程序和建议改进的联邦独立机构
  • 国会研究处的报告: 对规则制定程序和问题提供详细分析

许多法学院、智囊团和倡导组织也发布与规则制定有关的指南、工具包和分析。 机构网站通常包含有关其具体规则制定程序和公众参与机会的信息。

结论

联邦规则制定过程是行政管理方面的一个显著成就,它平衡了专家决策需要与民主问责制和公众参与,通过《行政程序法》规定的通知和评论程序,各机构制定了执行国会授权的详细条例,同时为所有有关方面提供提供贡献其知识和观点的机会。

了解各机构如何制定规则可以让公民更有效地参与民主进程。 无论你是一个关心遵守成本的企业所有者,还是公共保健或环境保护的倡导者,或者仅仅是一个关心政府如何运作的公民,制定规则的过程都提供了影响日常生活的决策的有意义的机会。

系统面临着挑战 — — 从对拖延和复杂性的担忧到对问责和影响力的质疑 — — 事实证明它非常持久和适应性强。 随着新技术的出现和社会面临新的挑战,作为制定规则过程基础的透明、公众参与和理性决策的基本原则依然重要。

公民通过参与制定规则的过程,提出深思熟虑的评论,让机构对其决定负责,可以帮助确保联邦条例服务于公共利益,并反映美国社会的不同观点和价值观。 制定规则的过程不仅仅是行政法的技术工作,它也是民主治理的重要组成部分,值得我们关注、参与和不断完善。