导言:民主谈判

代议制治理的核心是基本交易:政策应反映人民的意愿。然而,这一理想却面对着治理的混乱现实,其中有限的资源、相互竞争的道德价值观和体制惰性要求不断权衡。 政策权衡[ —— 资助枪支暴力研究而不是边境安全,或将通货膨胀控制放在短期就业的优先位置的决定,是民主理论符合政治现实的决定性因素。 公众舆论、民众的共鸣是这些决定的主要驱动力。然而,它的作用远非直截了当的。它是一种制约,一种资源,有时是阻碍有效治理的因素。 理解公众想要和决策者能够实际提供哪些东西之间的复杂互动对于使现代政治结果具有意义至关重要。

挑战始于公众舆论的性质。 它不是一个静态的单一实体,而是充满活力和往往相互矛盾的态度、价值观和信仰的集合。 个人可能同时要求降低税收和强有力的社会服务。 公众可能从抽象的角度坚决支持“财政责任 ” , 同时强烈反对削减像医疗保障或社会保障这样的具体的大众方案。 决策者必须解读这些相互矛盾的信号,权衡偏好强度,并预测下届选举将如何判断他们的决定。 这一过程通过政党、媒体生态系统、利益集团和宪法结构来过滤,所有这些都会扩大、扭曲或忽视公众的声音。

影响机制

将公众情绪转化为政策并不是自动的,它通过若干关键机制运作,每个机制都有其自身的长处和弱点,这些渠道决定了谁的意见最重要,在什么条件下它们可以迫使政策现状发生变化。

选举连接

舆论与政策之间最直接的联系是共同担心选举失败。 用政治学家大卫·梅休的话来说,政治家们是“单一思想的竞选者 ” 。 这一选举的当务之急为预测和回应选民的偏好创造了强大的动力。 中间选民定理表明,在两党制中,候选人将聚集到意识形态的中央,以获取最大的选票。 这一力量迫使政党在关键权衡上温和自己的纲领,如公共开支和税收之间的平衡。

然而,选举联系远非完美. 政党初选权的不断提高,主要是由意识形态上最极端的选民所驱动,可以将候选人从一般选民中拉开。 格里曼德林创造了许多“安全席位 ” , 在那里,唯一的严重选举威胁来自主要挑战者,而不是大选中的对立党派。 在这些选区,政治家们受到激励,以适应狭隘的基础而不是更广泛的公众。 此外,选民投票率低意味着“平均选民”的观点往往不能代表“普通公民 ” 。 非选民往往更年轻、更穷、更多样化,意味着他们对政策权衡的偏好 — — 如偏好提高社会开支 — — 在选举计算中一直代表不足。

有组织的利益的作用

舆论并不代表自己。 有组织的利益集团充当放大者、翻译者,有时还扭曲公众情绪。 这些集团从美国退休协会或工会等基础广泛的联盟,到高度集中的单一问题团体,如全国步枪协会(NRA)或塞拉俱乐部。 其主要职能是克服集体行动问题:公民个人在游说具体政策方面投入时间和资源的积极性很弱,但资金充足的组织可以集中资源,对立法者施加集中的压力。

有组织的利益集团的力量造成了一种结构性的偏向,导致某些利弊如何得到解决。 施加高度分散的成本但为小群体提供集中利益的政策(例如,有针对性的税收漏洞或具体的农业补贴)在政治上更容易通过,即使这些政策效率低下或普遍不受欢迎。 相反,将集中成本强加给小群体但为公众提供分散利益(例如,取消公司补贴或征收碳税)的政策在政治上非常困难。 经济学家曼库尔·奥尔森(Mancur Olson) 所著名的“集体行动的逻辑 ” , 解释了为什么仅仅靠公众舆论不足以克服被确定的少数派的游说力量。 政策上的权衡往往有利于这个派别,而让一个被动员起来的派别的利益相互妥协。

媒体作为调解员和放大器

媒体是公众与决策者之间的主要中介。 它不仅反映了现实,还积极设定问题、设定议程和塑造不同政策选择的预期成本和效益。 媒体的设定议程功能首先由Maxwell McCombs和Donald Shaw阐述,它假定媒体虽然可能不会告诉人们 思考什么,但告诉他们 思考什么,却非常有效。

现代媒体环境的分裂从根本上改变了这一动态。 大众市场、中间派新闻来源的衰退以及党派有线新闻和社交媒体算法的兴起,都创造了回声室,让舆论在党派身份问题上变得强硬和两极化。 在这种环境中,政策权衡很少被围绕其优点进行争论。 相反,它是通过党派视角设定的:关于移民或医疗保健的妥协不是务实的调整,而是“背叛”或“出卖 ” 。 这使得决策者更难做出有效治理所需要的细微权衡,因为任何偏离党派基线的行为都受到党的媒体机构和积极分子基础的惩罚。 错误的信息和阴谋思维会进一步扭曲公众舆论,导致支持直接违背公民自身利益或拒绝循证公共卫生措施的政策,从而在像大流行这样的危机中给治理带来重大挑战。

政策权衡:关键案例研究

审视具体政策领域可以发现舆论机制在现实世界中是如何发挥作用的,从而形成决定一个国家轨迹的艰难选择。 这些案例凸显出人民意志、精英利益和体制制约之间的紧张关系。

保健:广泛目标和具体手段之间的长期差距

美国的医疗保健政策提供了一个教科书性的公共舆论限制的例子。 几十年来,民意测验一直表明大多数美国人支持普及、负担得起的医疗保健的目标[。 然而,美国为实现这一目标而奋斗,一再面临严峻的政策权衡:[成本与获取与选择。

2010年通过并随后就《负担得起的照料法》展开的政治斗争,很好地说明了这一动态。在公众对实现全民覆盖的 中,公众存在很大分歧。一个强大的少数群体反对政府发挥大的作用,支持市场解决方案。另一个声音少数群体要求实行单一的支付制度。决策者面对这些交叉压力,设计了一个复杂的妥协方案,其中包括一项任务(最初是保守的想法)和私人保险补贴(一种基于市场的办法 ) 。在短期内,ACA是极具争议性的,成本高昂的民主党人控制国会。然而,随着时间的推移,随着法律的好处变得明显,公众舆论发生了转变。到2010年代末和2020年初,ACACA达到了创纪录的高核准率,表明政策有时可以 领导 公众意见,在执行后自己建立一个选区。 交易是一个复杂、不完善的法律,它虽然不能完全满足任何单一群体,但设法将公众情绪的针线线线化,并避免多重废止尝试。 失败的尝试也表明,废除ACACA的诸多政策方案一旦产生一种危险,它就会成为了。

气候变化:过渡时期的残酷现实

全球应对气候变化是最终的长期政策权衡:[ 短期经济混乱与长期地球可持续性。 许多发达国家的公众舆论已经果断地转向支持气候行动,但当面临这一过渡的具体代价时,这种广泛的共识就破裂了。

法国政府实施了旨在减少碳排放和鼓励清洁运输的燃料税。 从政策角度来说,碳税是一个有效的工具。从舆论角度来说,它被视为一种倒退税,不公平地给农村和工人阶级公民造成了负担,他们没有可行的办法可以驾车。 由此引发的抗议迫使政府放弃了税收增长。 此处的权衡是环境目标和社会公平。 政策失败表明公众对抽象气候目标的支持不会自动转化为对实现这些目标所需的具体、痛苦的权衡。 在美国,关于绿色新政和减通胀法案的辩论反映了类似的紧张。 决策者必须决定优先直接监管(这创造了直接成本,但某些削减)或大规模补贴和税收(这虽然很受欢迎,但价格昂贵,而且可能要花更长的时间才能取得成果 ) 。 公众对高能源价格的容忍度或化石燃料工业就业的转移的容忍度是决定强烈的气候政策可行性的关键因素,也是非常不稳定的因素。

安全与隐私:基本权衡的转变

国家安全和个人隐私之间的权衡是民主治理中最根本的。 公众对这一问题的看法对所察觉的威胁程度高度敏感。 在2001年9月11日袭击之后,美国公众非常接受《爱国者法》赋予政府的大规模监视权。 安全愿望远远超过对隐私的关切。 《FISA修正案》的通过(第702条)继续了这一趋势,使政府能够收集大量通信数据。

然而,爱德华·斯诺登在2013年揭露了美国国家安全局监控计划的规模,这引发了舆论的重大转变。 这场权衡首次变得明显而具体。 许多公民,特别是自由派右派和公民自由派左派公民开始质疑安全利益是否值得隐私成本。 这导致了政策变化,比如2015年美国自由法案的通过,结束了大量电话元数据收集。 但这一转变并非永久的。 随着斯诺登事件立即被揭穿,公众对监控工作的支持也浮现。 案件表明舆论对于这一权衡的不稳定性、周期性。 决策者们不断调整他们对这种波动情绪的反应,知道重大攻击可以立即使公众舆论回到安全,而和平和丑闻时期可以向自由的方向发展。

舆论的矛盾和陷阱

舆论是民主的生命线,但也造成了相当的功能失调。 一些有详细记录的现象挑战了“人民”永远是复杂政策权衡的最佳指南的观点。

理性无知与非典型

普通公民的时间、注意力和动机有限,他们要深入了解大多数政策问题。 政治学家安东尼·唐斯称之为“ 理性无知”[。 一个人的投票决定选举的可能性消失得很小,因此获得详细政策知识的成本往往大于预期的好处。 结果,许多人持有菲利普·康弗思(Philip Conversion)所著的[]非态度[ ——当民调时当场捏造的观点,但并不反映稳定、一致的信念。

这一现象是解释政策权衡民意调查的一大挑战。 高技术权衡,如最佳公司税率或上限和交易制度的设计,不太可能成为一致、知情的舆论的主题。 对此类议题的民意调查的反应往往是质疑措辞、党派提示或随机噪音的产物。 高技能的决策者和利益集团可以通过制定一种非常有利的权衡,有效地制造一种支持性的舆论来利用这种无知。 因此,高质量的投票的存在并不是解决方案;它也是构建和操纵舆论的过程的一部分。

舆论热度模型

政治学家克里斯托弗·沃利西安(Christopher Wlezien)提出了的热度模型,以解释公众舆论对政策的反应。 就象一个温器在房间太热时触发冷却一样,公众舆论向政策方向相反的方向移动。 如果政策向左急剧移动,公众舆论向右转移,要求纠正。 如果政策向右移动,公众要求更多的政府行动。

这创造了动态平衡,但也意味着治理能够成功为政治反弹创造条件。 茶党(左倾政策举动)的通过伴随着茶党的崛起(观点的右倾转变 ) 。 特朗普政府(右倾)下的积极放松管制和减税(右倾)之后,2018年中期出现了强烈的渐进反弹和蓝色浪潮。 对决策者来说,这意味着满足公众是一个感人的目标。 今天的政策胜利可以播下明天选举失败的种子。 这种温和逻辑也解释了为什么很难实现持久多数,为什么政策往往会摇摆不定而不是稳步朝一个方向发展。

亲缘极化和身份

政治分歧的性质已经改变,它不再仅仅涉及政策差异,而是涉及身份。 情感两极化[描述了党派人士以怀疑、厌恶甚至蔑视的态度看待对立党派成员的趋势,而不管所涉及的具体问题如何。 政党已经成为一种强大的社会认同,类似于宗教或种族。

这种基于身份的两极分化扭曲了舆论在权衡中所起的作用。 当对方提出政策时,公众往往反射反对,即使其实质性细节符合他们自己的偏好。 这使得妥协变得困难。 涉及真正取舍的政策 — — 给予某种东西以获取东西 — — 很容易被党派媒体和利益集团攻击为“投降”或“煽动 ” 。 公众通过身份透镜看待世界,奖励政治家们站立立场,惩罚另一方,而不是打动务实的讨价还价。 这种“消极的党派主义”创造了一种政治面貌,即使多数支持不同的做法,政策现状也很难改变,因为少数党有强烈的动机拒绝多数党取得立法胜利。

影响和 Overton 窗口

舆论力量面临的一个重大和不适的挑战来自对elite policy的研究. 马丁·吉伦斯和本杰明·佩奇的划时代研究"美国政治的试验理论"发现,经济精英和有组织的利益集团对美国政府政策有实质性的影响,而普通公民和群众利益集团几乎没有独立的影响,而这个结论支持经济-精英统治政治理论,其中富人偏好为可接受的政策定下了界限.

这一概念与“”Overton窗口[密切相关,该窗口是一个政治可行性模式,它描述了主流公众在任何特定时间都能接受的政策范围。 虽然Overton窗口经常作为舆论的衡量标准来讨论,但它却受到精英言论、媒体框架和体制力量的很大影响。 富有且关系密切的人可以大量投资智囊团、媒体运动和游说,将Overton窗口转向有利于他们的利益的方向。 他们可以使一个曾经是激进的想法(比如深度放松管制或大规模社会治安私有化)看起来成为主流,而且一个曾经是主流的想法(比如高额边际税率)似乎非常极端。 被认为是“现实主义”的政策权衡往往不会威胁经济精英的根本利益,不管公众对该问题的立场占多数。

机构过滤器:系统形状结果如何

将公众舆论转化为政策从来不是直接的,它总是通过政治制度的具体体制设计来过滤。 这些宪法和程序结构可以扩大、削弱或改变民众的情绪。

选举制度

竞选游戏的规则非常重要。 A First-Past-the-Post (FPTP) 制度,就像美国和联合王国一样,往往产生两党制,可以压制第三方的声音,使广大选民感到无人代表。候选人可以51%的选票获胜,让49%的公众舆论在政府中没有直接发言权。相反,在许多欧洲民主国家常见的 Proportional Presentation (PR) 制度,它创造了更准确地反映公共舆论分布的多党立法机构。 然而,公投制度往往导致联合政府,要求政党之间达成复杂的妥协,而这种妥协可能并不总是符合选民在每个问题上的具体愿望。 这里的权衡是治理(明显多数)和代表性(更广泛的意见范围 )之间的权衡。

联邦制

联邦制度,如美国、加拿大和德国的制度,创造了应对不同公众的多层次政府。 这使得“民主的实验室”成为了在不同州进行不同政策权衡的场所。 大麻在美国合法化是一个很好的例子。 虽然联邦法律仍然禁止大麻,但许多州的公众舆论却果断地倾向于合法化。 州一级的决策者通过投票倡议和立法,形成了直接反映全国不同公共观点的零散法律。 这种联邦结构允许尽管国家陷入僵局,但政策变革得以发生,这说明机构如何为公众舆论提供绕过被封锁的国家立法机构的途径。 相反,联邦主义也可以挫败国家多数。 支持更严格枪支管制的明显全国多数,例如,受到美国参议院乡村州权力的打击,以及各州制定自己允许枪支法的能力的挫折。

司法审查

具有司法审查权力的独立司法机构是有意检查多数人的直接意愿,法院旨在保护基本权利和宪法原则,使其免受舆论的瞬息万变的热情的影响,具有里程碑意义的裁决,如[]Brown诉教育委员会[(隔离]和Obergefell诉Hodges(同性婚姻)在判决时受到大多数公众的强烈欢迎,它们代表了民主(多数统治)和宪政(法治)之间的权衡。

虽然这些决定现在被广泛接受并受到庆祝,但司法机构的作用仍然有争议. 批评者认为,司法过度影响可以短路进行民主审议,从法官席强加一项无法在立法机构获得多数支持的政策. Dobbs诉杰克逊妇女卫生组织[ 裁决推翻了Roe诉Wade[],这表明最高法院也可以遵循公众舆论或将其转回各州,必须通过混乱的民主进程辩论,法院与公众舆论之间的关系是动态的:法院受到长期公共情绪转变的影响,但从结构上来说却不受短期波动的影响,它允许最高法院做出保护少数人权利免受多数人暴政影响的决定。

结论:简单思想的持久复杂性

公众舆论应该形成政策权衡的想法直觉上是具有吸引力的,这是民主问责制的基石,但现实却极为复杂。 公众舆论不是清晰的声音,而是信号的阴暗声音,常常是相互矛盾和容易操纵的。 传递这些信号的机制——选举、利益集团和媒体——不完善,容易被歪曲。 选民的认知限制和党派身份的力量使情况更加复杂。 最后,联邦制、权力分立和司法审查的体制格局确保了民众情绪不会直接转化为政策,而必须克服否决权和宪法限制的隔阂。

民主的健全性并不取决于公众舆论是否完美地决定了所有政策选择,而取决于两者之间是否存在一个正常的反馈循环。 这需要的是知情和参与的公民;信息而不是两极化的媒体生态系统;反应灵敏但并不不稳定的政治机构;以及愿意倾听的决策者精英,同时表现出勇气,做出困难、必要和有时不受欢迎的权衡。 民意研究最终表明民主不是实现人民所希望的机器,而是满足他们需要的混乱、有争议的进程。