行政部门在国家安全和外交事务中的作用

军事当局和总司令

总统不宣战 — — 第一条规定的权力属于国会 — — 但可以命令美国军队在未经立法事先批准的情况下参战。 这一事实一直是行政和立法部门之间持续紧张的根源。 1973年战争权力决议(它取代了尼克松总统的否决权 ) , 要求总统在进行武装后48小时内通知国会,并在60天后撤回,除非国会授权继续行动。 实际上,双方总统都认为该决议侵犯了他们的宪法权威,并且其要求经常受到争议。

奥巴马总统2011年干预利比亚、特朗普总统2020年打击伊朗将军卡塞姆·索莱马尼以及拜登总统在2022年俄罗斯入侵后支持乌克兰等行政领导的军事行动的例子。 每一次,总统都依据宪法授权以总司令身份行事,有时甚至没有国会的明确授权。 关于这一权力限制的辩论继续影响着美国国家安全法律和政策。

情报和情报收集

行政权依靠情报界(IC),即由18个机构和办公室组成的联盟,来提供合理决策所需的信息。 中央情报局主要负责外国情报的收集和秘密行动;国家安全局专门负责信号情报;联邦调查局负责处理国内威胁和反情报。 国家情报局局长(DNI)是911袭击后成立的内阁级职位,负责协调情报委员会,并担任总统的主要情报顾问。

国土安全和危机管理

2002年成立的国土安全部将边境安全、移民执法、救灾和运输安全合并为一个行政部门,其成立标志着联邦政府在911袭击后进行了重大重组,总统通过国土安全部和联邦紧急事务管理局负责协调联邦对自然灾害、恐怖事件和流行病的应对,在卡特里娜飓风和COVID 19大流行期间,这一作用特别明显。

行政部门还通过网络安全和基础设施安全局(CISA)来管理国家的网络安全态势,该机构与私营部门合作保护关键基础设施。 随着外国对手越来越多地利用网络攻击来破坏选举、盗窃知识产权或破坏电网,总统在制定网络战略和授权防御性或攻击性网络行动方面的作用已成为国家安全的核心要素。

外交和外交

总统是国家首席外交官,有权承认外国政府、任命大使和谈判国际协定。 虽然参议院必须确认大使和以三分之二的多数批准条约,但总统也可以签署不需要参议院同意的“执行协定 ” 。 这些协定涵盖从贸易到军备控制的一切内容,它们已经扩散,因为它们允许行政部门比条约进程允许的更快行动。

外交关系和国务院

由国务卿领导的国务院通过驻美国大使馆、领事馆和外交使团执行总统的外交政策。 美国外交官代表美国利益,谈判协议,并提供能为政策提供依据的实地报告。 总统为外交定下基调 — — 无论是通过多边参与,如《巴黎气候协定》(美国在奥巴马总统领导下加入该协议,并在短暂退出后重新加入拜登总统的行列 ) , 还是通过“美国第一”双边主义,如特朗普总统所追求的。

行政外交还包括“首脑会议外交 ” , 总统与外国领导人面对面会晤以解决争端或加强联盟。 2018年和2019年的美国-朝鲜峰会、1978年卡特总统调停的戴维营协议以及目前与日本和韩国的三边合作,都是总统参与如何在最高层塑造国际关系的显著例子。

条约和国际协定

条约权力说明了行政部门和立法部门之间的宪法互动。 总统谈判一项条约,但条约只有在参议院三分之二的建议和同意后才具有约束力。 诸如《北大西洋条约》(1949年)和《新裁武条约》(2010年)等主要条约成功地清除了这一高障碍。 其他条约,如《全面禁止核试验条约》,未能获得参议院的批准。 为了避免这一障碍,总统们经常使用行政协议 — — 例如,《联合全面行动计划》(伊朗核协议)的结构是作为一项政治承诺而不是一项条约,允许奥巴马总统在未经参议院批准的情况下实施。

这种做法引起了学者和立法者批评,他们认为它破坏了国会监督。 支持者反驳说,在一个快速的、条约批准可能需要多年的“快速”世界中,行政协议是实际需要的。 行政协议路线也让随后的总统更容易退出协议,正如特朗普总统2018年与伊朗的交易那样。

国际组织和多边论坛

美国是联合国、北约、世界贸易组织和无数其他多边机构的创始成员。 总统任命美国派驻这些组织的代表并确定美国参与的程度。 比如,美国为联合国预算提供了最大的财政捐助,并在纽约设有总部。 总统还制定联合国安全理事会的议程,美国拥有永久席位和否决权。

拜登政府通过国际组织可以追求任何一个国家都无法单独实现的目标:协调制裁、分配人道主义援助、制定全球卫生标准以及维持联盟。 拜登政府动员北约盟国支持乌克兰的努力,以及特朗普政府推动北约成员增加国防开支,表明总统领导如何推动多边成果。

经济、国家手段:制裁、贸易和援助

国家安全和外交事务并不局限于军事或外交工具。 行政部门通过制裁、贸易政策和外国援助拥有巨大的经济权力。 总统可以根据《国际紧急经济权力法》等法律实施制裁,该法允许行政部门冻结资产,禁止与目标国家、实体或个人的交易。 制裁已成为美国外交政策的主要工具,用于打击伊朗、朝鲜、俄罗斯和众多与恐怖主义有联系的团体。

贸易协定和关税政策也属于行政权限,但需国会授权。 总统可以谈判削减关税或根据《贸易扩张法》第232条征收“国家安全”关税,如特朗普总统对钢铁和铝业所做的那样。 由美国国际开发署(美援署)管理的外国援助为盟友提供经济和军事援助,支持促进民主,并资助人道主义救济。 这些经济工具共同为行政部门提供了多种不诉诸武力影响其他国家的选择。

检查和结余

宪法故意将国家安全和外交事务的权力分割开来。 总统可能是关键人物,但国会控制资金、宣战和确认关键官员。 法院虽然在外交政策中一般服从行政权威,但有时却有所倒退,特别是在 Youngstown Sheet & Tube Co.诉Sawyer (1952)案中,这限制了杜鲁门总统在朝鲜战争期间夺取钢铁厂的企图。 最近,最高法院维护了关塔那摩湾关押的个人质疑拘留的权利,限制了反恐战争中的行政权力。

国会监督

国会通过委员会听证会、调查、钱包的权力以及其对内阁秘书、大使和机构负责人的确认权来行使监督权。 参议院对外关系委员会和参议院武装事务委员会发挥特别积极的作用。 立法者也可以通过限制行政行动的法律 — — 例如,2015年的《伊朗核协议审查法案》要求总统向国会提交重大核交易供审查。 此外,政府问责办公室(GAO)可以审计行政行动,每个部门的监察长可以根除浪费、欺诈和滥用行为。

尽管有这些机制,批评者认为国会在近几十年中已经把太多的权力让给了行政部门。 2001年和2002年通过的使用军事力量的授权被用来为在十多个国家的行动辩护,没有新的国会授权。 废除或更新这些授权的努力一再停滞,使总统有使用军事力量的广泛自由度。

司法审查

联邦法院很少再怀疑总统的核心外交政策决定,比如承认哪个国家或如何部署军队。 但是,当行政行动侵犯个人权利或法定限制时,它们确实介入。 涉及拘留敌方战斗人员、无授权监视和特朗普旅行禁令的案件都到了最高法院,最高法院在每次都对行政酌处权进行了一定的检查,同时也承认总统在国家安全事务上的广泛权威。

公众舆论和媒体

总统们在发动不受欢迎的战争或不当管理国外危机时,往往看到他们的认可率下降,这限制了他们进一步采取行动的能力。 调查新闻工作 — — 如《纽约时报》出版的五角大楼文件或爱德华·斯诺登泄露的国家安全局监控信息 — — 暴露了机密方案并引发了公众辩论,导致国会改革。 因此,行政部门不仅必须遵循法律限制,而且还必须遵循公共舆论法庭。

当代挑战和不断变化的作用

本届政府面对的威胁与冷战大不相同。 与中国和俄罗斯的大国竞争、恐怖主义集团和跨国犯罪网络等非国家行为者的崛起、气候变化、流行病和虚假宣传都要求采取灵活和创造性的行政行动。 总统必须在短期危机管理与长期战略规划之间保持平衡,同时在旨在防止权力不受控制地积累的宪法体系中运作。

技术带来了新的复杂性。 网络攻击可以迅速升级,并造成相当于常规军事打击的破坏;行政命令和国家安全指令已成为制定网络政策的主要手段。 空间是一个长期的和平探索领域,现在是一个有争议的军事剧院,美国航天部队——空军部内的新服务——直接通过行政分支指挥系统进行报告。

行政部门也面临着越来越多的透明度和问责制要求。 改革建议包括要求新的非盟机制应对长期冲突,加强参议院的条约认可作用,对行政协议施加更严格的限制。 与此同时,许多观察家认为,现代威胁的复杂性和速度让总统别无选择,只能行使广泛的酌处权。 有效行动与民主问责之间的紧张关系仍然是美国国家安全治理的决定性挑战。

结论

行政权是美国国家安全和外交的动力,宪法赋予它采取果断行动捍卫国家利益的权力。 从指挥世界最强大的军事力量到领导外交谈判和部署经济工具,总统和行政机构每天都在塑造全球秩序。 然而,这种权力并不是绝对的。 创始人制衡制度 — — 植根于国会监督、司法审查和充满活力的公共领域 — — 保证行政权行动仍然对人民和法治负责。 理解这一权力和制约之间的复杂互动对于任何试图了解美国如何渡过一个日益危险和相互关联的世界的公民来说都是至关重要的。