导言

美国各地近期的立法活动极大地改变了主权豁免的法律理论,这种理论保护州和地方政府免受诉讼,除非他们同意被起诉。 尽管主权豁免深深扎根于英国普通法,但过去几年中,州一级的法规浪潮要么缩小范围,要么扩大其范围,从而形成动态的、经常相互冲突的规则拼凑。 这些变化影响到从警察不当行为到公立学校失职诉讼等所有事项,对政府机构和纳税人都造成了重大的财政和业务后果。

本条审查了最导致的国家立法改革,分析了这些改革对公民和政府实体的影响,并探讨了未来十年中将形成主权豁免的更广泛的法律趋势。

理解主权豁免:初级

主权豁免的核心是保护政府实体不受未经其明确许可的起诉。 这一原则源于中世纪英国原则“国王不能做错事 ” , 并通过普通法移植到美国本土。 根据美国宪法,第十一修正案强化了各州的主权豁免,但各州宪法和法规也为国家机构、城市、县和其他政治分支提供了自己的保护。

随着时间的推移,法院和立法机构承认绝对豁免在现代民主国家是站不住脚的。 大部分州都通过了[] 要求放弃某些类型过失豁免(例如涉及政府车辆的汽车事故)的法案,同时将其保留给酌情决策。 同样,1871年的《公民权利法》[](42 U.S.C.§1983)允许对地方政府违反宪法的行为提起诉讼,尽管它并没有完全废除主权豁免。 结果,联邦和州法律的相互作用是复杂的,各州立法越来越多地将责任界限划分。

理解当前情况需要承认主权豁免不是单一规则,而是一套因国家而异的例外、限制和放弃。 最近的立法活动侧重于三个关键领域:允许的求偿类型、可获赔的损害赔偿数额以及原告必须克服的程序障碍。

最近的州立法变化:详细情况

在2021年至2025年期间,至少有20个州颁布了扩大或签订主权豁免保护的法律,以下各小节研究了显著的例子,突出了各种方法的多样性以及推动这些方法的政策理由。

佛罗里达州:损害控制与新例外

2023年,佛罗里达州通过了SB 236,将州主权豁免损害赔偿上限从每人20万美元提高到40万美元,并将针对州及其下属单位的索赔要求从每起30万美元提高到60万美元。 法律还将豁免范围扩大到包括不雅的情绪困扰,并创造了政府雇员性殴打索赔的新例外。 支持者认为,上限仍然太低,无法赔偿严重伤害的受害者,而反对者则警告地方政府要支付更高的保险费。 佛罗里达城市联盟估计,这一变化每年会给市政府带来5000万美元的安置和保险费。

值得注意的是,法律保留了该州的 " 求偿通知 " 要求,要求原告在事件发生后三年内提出正式通知——这一程序障碍阻碍了许多求偿。

加利福尼亚:扩大公众安全和健康保障

加利福尼亚州传统上采取广泛的办法放弃主权豁免,但最近的立法甚至进一步推波助澜。 1988年的AB 1988年签署,允许地方政府在政府承担提供救护服务的职责时,因疏忽对紧急医疗电话[作出赔偿要求。 该法案的动机是911调度员在将近40分钟内未能派出救护车,导致病人死亡。 新法律取消了先前保护城市免于赔偿责任的“公共责任”理论。

此外,SB 419(2024年)将主权豁免豁免扩大到州和地方机构污染公共饮用水引起的索赔,包括因不遵守《安全饮水法》引起的索赔,这一立法是受弗林特水危机和加利福尼亚社区类似污染事件驱动的,环境团体称赞该法案是迈向政府问责制的一个步骤,而水区则警告“冲刷”诉讼费用。 ( 1988年加利福尼亚立法信息的View AB)

德克萨斯州:通过“因法规而放弃”来扩大零星的面积

德克萨斯州法律一般要求有具体的法规在诉讼开始前放弃主权豁免. 在最近的会议上,立法机构对特定情形设定了狭隘的放弃. 例如,HB 2065(2023)允许对国家机构提起诉讼,要求其]在造成车辆碰撞的情况下无法维护国有道路[——这是先前豁免所阻碍的行动原因. 该法案得到在维护不良的高速公路上受伤的摩托车手家属的拥护.

与此同时,德克萨斯州法院对《Texas侵权索赔法》作了宽松的解释,允许对曾经被认为是不受限制的“财产责任”提出索赔。 净影响是财产相关案件中豁免的逐渐削弱,但立法机构抵制全面改革。 结果是原告的律师称之为“不必要的复杂”的分散制度,而辩护律师认为为保护公共罪案是必要的。

纽约:主权豁免和疫苗授权时代

纽约在COVID-19大流行期间的主权豁免经验说明了这一理论的波动。 2024年,州立法机关通过了一项法律,追溯性地放弃了COVID-19疫苗授权诉讼。 州雇员因拒绝接种疫苗而被开除或纪律处分。 该法律旨在解决一个基于豁免理由被驳回的阶级诉讼,但引发了对追溯性放弃的合宪性的辩论。 纽约上诉法院(州最高法院)在2024年末维持了法律,认为立法机构拥有广泛的权力来界定其自身同意申请的范围。

该案意义重大,因为它表明主权豁免豁免可以追溯适用——这一举动以前被认为是罕见的,该决定鼓励其他国家考虑追溯豁免,处理诸如警察暴行和错误定罪赔偿等热门问题。 ([ 阅读上诉法院的意见)

密歇根州:“政府职能”测试的编码

密歇根州立法机关采取了更为限制性的做法,目的是通过法院裁决限制责任的扩大。 2023年,密歇根州最高法院在[]Riddle诉密歇根[]案中裁定,政府机构可以因“专有职能”(例如管理医院)的重大过失而被起诉,但不能因“政府职能”(例如警察保护)而被起诉。 立法机关以HB 4254(2024)为回应,该裁决对政府职能测试做了编码,并为[的专断行为增加了新的一层豁免。 该法案在疏忽的情况下获得通过,共和党认为需要保护地方政府免受失控陪审团裁决,民主党则称它“无能” 。

密歇根州的行动是更广泛的趋势的一部分:包括田纳西州和印第安纳州在内的几个州近年来通过了法律,澄清或强化了对酌情行为豁免,反映出对所认为的司法行动主义的反弹.

对政府业务和风险管理的影响

主权豁免的改变直接影响到政府机构的预算、员工聘用和管理风险的方式。 以下各节将主要的业务影响细分。

诉讼费用和保险费上升

当主权豁免被缩小时,诉讼辩护费用会按比例增加。 政府通常会通过集合资金从私人承运人购买责任保险[或自保。 根据政府会计准则委员会(GASB)的2024年报告,州和地方政府在2023财政年度集体支付了82亿美元的责任保险费,比2020年增加了12%。 佛罗里达州和加利福尼亚州等扩大豁免豁免的国家的保险费上涨了10—18%。 风险管理者现在主张采取更积极的安全措施,如车队车辆的驾驶员培训和改进医疗调度规程,以抵消风险的增加。

公共服务提供的战略变化

担心诉讼会导致政府改变甚至取消服务。 比如,在加利福尼亚州1988年的AB取消延迟EMS反应的豁免权后,几个农村郡宣布,他们将削减救护车服务,以“只有在一个站满员时才派出 ” , 并援引责任问题。 同样,德克萨斯州各校区也考虑在法院裁决看护义务超越课时之后,取消课后使用操场。 这些意外后果说明了立法部门在重订豁免法时必须达到的微妙平衡。

对政府雇员和雇用人员的影响

政府如果认为个人责任风险较高,就可能难以招聘合格的专业人员,特别是护理人员、警官和公共工程工程师。 尽管大多数州都为以官方身份被起诉的雇员提供了 补偿[,但差距依然存在。 格鲁吉亚和路易斯安那州最近的立法变化增加了公共卫生官员在紧急情况下的个人责任风险,导致这些部门的退休和辞职浪潮。 另一方面,一些州通过扩大雇员豁免权来应对,例如俄亥俄州保护校车司机免受普通过失民事诉讼的法律。

影响公民:诉诸司法和获得赔偿

主权豁免改革可以改变个人获得赔偿的能力。 但即使放弃豁免,也仍然存在重大障碍。 主权豁免改革可以改变个人获得赔偿的能力。

程序性障碍

大多数州都要求在短窗口内(通常90至180天)发出索赔通知,严格遵循侵权索赔行为,在提起诉讼前用尽行政补救办法。 研究表明低收入原告和没有法律代表的人经常错过这些最后期限。 南卡罗来纳州和密西西比州最近扩大实质性责任的立法并没有同时放宽程序要求,导致律师们争论“改革是空洞的,没有律师可言 ” 。 法院一般都坚持严格遵循,即使在同情的案件中也是如此。

双刃剑的破损

损害上限 — — 如佛罗里达州新的每人40万美元限额 — — 将补偿上限作为补偿上限,无论伤害的严重程度或过失程度如何。 虽然上限稳定了政府预算,但可以大大低估灾难性事故受害者的赔偿。 美国法律和经济学协会2023年的一项研究( ) 发现,主权豁免上限低于50万美元的国家只看到实际支付给受害者的可赔偿经济损失的38%,其余损失则落在纳税人、医疗保险者和家庭身上。 这助长了将上限指数与通货膨胀挂钩的呼吁,但很少有立法机构采取了这样的措施。

侵犯公民权利行为受害者:特殊类别

1983年,美国最高法院对地方政府(但州外)提出的诉讼要求不受国家主权豁免限制,这要归功于《最高条款》。 但是,美国最高法院最近的裁决缩小了市政当局对违宪政策可承担责任的情况(见 Monell诉社会服务部[ 后代 ) 。 国家立法不能将豁免扩大到宪法允许的范围以外,而是可以制造更多的障碍,例如要求原告证明“冷漠无礼”而不是仅仅疏忽。 包括密苏里州和阿肯色州在内的几个州通过了法律,降低了在错误定罪案件中的市政责任标准,但只针对特定类别的原告。

法律挑战和宪法问题

上文提到的州立法修改在法院中并未受到质疑,诉讼人员提出了三个主要宪法论点:(1) 追溯性放弃违反了权力分立,因为最终判决压倒一切;(2) 损害上限侵犯了陪审团审判权;(3) 某些放弃违反特权和豁免条款,歧视州外原告。

权力分离和追溯性放弃

在纽约,上诉庭支持追溯性疫苗授权豁免,援引了立法机构全体同意“即使在诉讼事由产生之后”的诉讼权。 然而,Tennesse最高法院[在2023年否决了类似的追溯性豁免,认为它违宪地破坏了司法终局性。 这一分歧表明美国最高法院最终可能需要解决这一问题。

陪审团审判挑战

损害上限,特别是在西弗吉尼亚州和肯塔基州,在侵权案件中保留了陪审团审判权,因此被质疑违反了州宪法的规定。 肯塔基州最高法院在2022年将州25万美元的主权豁免上限降低为“与宪法规定的陪审团审判权不相容 ” , 导致立法机构颁布了一个新的、更高的75万上限,并设定浮动指数。 其它州也注意到,至少6个州正在考虑修改宪法,明确允许政府被告获得损害上限。

未来趋势:走向统一还是进一步分裂?

国家主权豁免立法的轨迹并不确定。 一方面,2024年统一法律委员会(Unitime Law Commission)发布了《主权豁免侵权索赔法》范本,试图使豁免条款、损害上限和程序要求标准化。 迄今为止,只有三个州根据该模式制定了立法,没有一个国家通过了。 另一方面,围绕警察责任、公共卫生任务和基础设施诉讼等问题的政治两极分化确保州立法机关将继续根据当地压力调整豁免法律。

有两个新出现的趋势值得注意:

  • [增加“选择性放弃”法:各国通过法案,只针对具体的、引人注目的问题——例如学校中的性侵犯(]加利福尼亚州科罗拉多州]、水污染(]威斯康辛州米奇根州)或自主车辆事故(内华达州阿里佐纳州)——放弃豁免。
  • 行政赔偿制度之大: 一些州,如弗吉尼亚州和明尼苏达州,正在探索完全绕过法院的某些与政府有关的伤害(如疫苗伤害,错误监禁)的无过失行政制度。 这些制度提供更快,更低的成本赔偿,但也比诉讼更严格地限制损害。

法律学者预测,在未来十年中,政府问责制[和财政可持续性[之间的紧张关系将推动更全面的改革,可能包括全联邦的立法准则。 目前,公民和政府实体必须经历日益复杂的法律环境,同时仔细关注各州的具体法律。

结论

最近的州立法从根本上改变了主权豁免的格局,在一些州扩大了责任,而另一些州则加强了保护。 从佛罗里达州的损失上限提高到加利福尼亚州免除紧急医疗服务,每一次变化都反映了公共部门应承担多大风险的蓄意政治选择。 对公民来说,这些法律可能意味着接受严重伤害赔偿与得不到补救之间的区别。 对政府来说,它们对风险管理、预算编制和服务提供提出了新的要求。 随着法律环境的不断发展,所有利益攸关方都必须保持积极主动地监督立法发展,参与政策进程,并在必要时倡导改革,以平衡问责制与可持续治理。