引言:政府结构改革的

經濟改革和私有化不是在真空中發生的。 它們是由决策者所运作的政治架构塑造、加速或阻擋的。 政府的设计 — — 不管它集中或分散权力,不管行政官面临薄弱的立法限制或強大的檢查,不管政党是纪律性的或支離破碎的 — — 都造成了一系列的激励和瓶颈,決定了國家如何快速和彻底地重组其經濟。 了解這些结构性力量对于投資者、發展實施者和决策者都至关重要。

政治經濟學家指出,“實驗者” — — 改革需要其同意的个人或團體 — — 甚至可以拖延精心設計的改革。 相反,允许有決心的行政行動的制度可以推進痛苦的調整,但也可能缺乏避免政策錯誤所需的檢查。 這篇文章研究了不同的政府结构如何促进或阻碍经济改革和私有化,并借鉴了比较性证据和提供分析框架。

地貌地圖:政府结构型態

議會制度

一個在國會制度下,行政權力(内阁和首相)從立法中抽出,并对立法负责。 权力的整合可以造成快速改革或瘫痪,這取决于政党的組合。 一個单一黨多数派政府 — — 如在英國或紐西蘭,在战后的很多時間里 — — 可以很快地制定立法,因为行政權控制立法議程。 然而,當聯合政府是常态,如在意大利或以色列,改革势头可以因需要满足多党利益而減慢。

國會黨的纪律是另一項重要變數。 在威斯敏斯特式的有強力黨鞭的政體中,反政府反政府叛乱是少有的,它讓政府可以采取不受歡迎但必要的經濟措施。 相反,那些缺乏黨章或常有不信任投票的政體在政府更迭后可能會看到改革倒轉。

總統制度

總統制把行政與立法分開,各有獨立的選舉權限。 這種分立既會制造機會,又會造成阻礙。 具有支持性的立法多数的總統,如富蘭克林·羅斯福新政下的美國,可以推進重大改革。 但當總統與議會被不同政党控制時 — — 一個被称为分裂政府的条件 — — 立法常會因此陷入僵局。 总统制也往往有固定的條件,既能提供穩定,又能使顽固的执政者免受民众压力。

許多總統制的一个关键特征是存在強大的制衡,包括司法審查和兩院制的立法机构。 這些可以阻止草率或不自由改革,但也可以增加否决权的點數。 私有化的意味是,即使是一位忠心耿耿的總統在出售國家企業之前,也可能要面临數月或數年的诉讼。

半主席制和混合制

法國、俄羅斯和許多後蘇聯國家都以半總統制运作,直接选举产生的總統和對议会负责的首相和内阁共存。 权力平衡的转变取决于總統的政党是否控制立法机构。 共同居住 — — 當总统和议会多数都屬於不同政党時 — — 可能制造內亂,拖累經濟改革,如1990年代晚期法國所見。

其它混合體系,如瑞士聯邦委員會或中共中央集權控制,都不受輕易分類。 在獨裁或單黨制中,改革速度往往很高,因为否决权被淘汰,但缺乏问责制可导致掠夺性私有化和貪腐。

聯邦對單體結構

獨立的國家和國家的聯盟都將權力分配推向了國家或省份。 聯邦制度(如印度、巴西、德國)將重要權力下放到國家或省份。 這可以促进改革實驗 — — 州一级的政策革新可以放大 — — 但也造成了多層管理層,使私有化复杂化。 例如,在印度,中央政府在煤炭开采中撤銷其股份的試圖被长期拖延,原因是來自含煤州的阻力。

單位制(如法國、日本)將權力集中到中心, 讓國家改革更容易實施,

经济改革和私有化的促进者

集中行政權力和政治意志

改革在一黨制中往往是如此。 20世纪80年代,紐西蘭的激进經濟改革包括全面放松管制、贸易自由化、国有資產私有化,都是由工党政府所推动的,它控制了國會。 类似地,1980年代初期智利的退休金私有化是由一個沒有受到立法反對的軍事獨裁政權所實施的。

改革可能不是一項無能的決定, 或為精英帶來利益。 關鍵是,強大的政治意志,如果能與有能力的技術家和透明程序相结合,就能克服困扰分散系統的惰性。

稳定的政治环境和政策可信度

投資者需要可预测性。 产生穩定的聯盟或一黨多数的政府机构降低了改革結果在下屆選舉后被逆转的風險。 总统制的固定任期可以提供穩定的政局,即使總統仍然致力于工作,但政府仍不受人欢迎。 另一方面,政府常會在议会制中倒塌(例如,自1946年以来意大利的69個政府)阻遏長期投資,使私有化銷售對出價者的吸引力更低。

穩定也取决于重要机构的独立性。 當央行、监管机构和反貪腐机构不受政治干涉(如德國的議會制度或智利的總統制度)時,改革的公信力就上升了。

有效的机构和行政能力

改革與私有化不僅僅涉及通過法律,而且需要有能力的官僚机构來設計出售流程、價值資產和管理轉變。 新加坡和紐西蘭等具有強大政權的國家可以高效地實施复杂的私有化方案。 反之,那些机构薄弱的國家可能看到私有化導致資產流失或腐敗。

更糟糕的是,政府体制中支持精英招聘,以及保護公务员不受政治槍擊(如很多議會制度)的影響,往往會建立更高的机构能力。 相形之下,總統制度在重任下可能充斥國家企業的政治任命,使其在後來難于私有化。

獨立管制者和監督者的作用

私有化的成功往往需要建立独立的监管机构來監督新開放的市場。 比如,英國的议会制度就建立了像Ofgem和Ofcom这样的监管机构。 类似地,印度的電訊革命得到了強大监管權的幫助。 這種机构的存在降低了私人垄断取代国家垄断的風險,而国家垄断可以建立改革的政治支持。

改革与私有化的后盾

政治不稳定和政府更替频繁

短命政府是改革的最強障。 在多黨聯盟或常有不信任投票的國家,决策者的時間範圍會縮小。 任何政府都不想把政治資金花在痛苦的改革上,而改革可能會在可能倒台后才有成果。 這種問題在比例代表制和政党高度分裂的議會制度中非常突出,如1990年代的意大利或以色列,其歷史大多數地區。 私有化計劃常常被推出,但會被當做聯盟的轉變而搁置。

腐败和州抓

腐败不仅會分流資源,而且會產生強大的反透明度及反竞争利益團體。 在制衡不強的體系中,不管是總統還是议会,執政精英可能利用私有化來獎勵親戚。 当政府架构允许行政官們回避立法審查(比如,在一些總統制度下通过法令)時,私有化就可能成為搶奪資產而不是提高效率的工具。 俄羅斯1990年代的券私有化就是個值得警惕的范例:缺乏有效的监管监督导致了對主要業業業的寡頭控制。

也創造了私有化更可能產生競爭性市場的環境。

力量集中和缺乏共识

太多的否决权人可以阻止改革,但很少人能产生缺乏社会接受力、后來又被推翻的改革。 在单一政党控制所有分支的總統制中,广泛的聯盟建设可能没有必要,但當反对派最终赢得执政時改革可能會被推翻。 智利在皮諾切特的结构改革在民主恢复后基本得以维持,但只是因为反对派被同心同德或改革被證明是有效的。 然而,在很多国家,狭隘的聯盟所强加的改革很快就被废除了。

傳統玩家:立法机构、法院和社会伙伴

否决权的使用者数量和多样性(政策改革需要其同意的機構或行为者 ) , 可能大大限制改革。 在總統制中,行政官常常必须与单独的立法机构谈判;在聯邦制中,國內以下各單位可以阻擋國家改革;在有宪法法院的國家,私有化可能因侵犯財產權而遭到挑战。 即使是工會和商會,在正式嵌入决策時,也可以扮演否决权的使用者,如德國的企業主義模式。

众所周知的否决权玩家僵局的例子是美國几十年来未能全面推行醫療改革,尽管类似的動力可以拖住私有化。 例如,印度公有業銀行私有化的努力面临了工會和政党的反對,而進展也很慢,直到危机交汇改變了力量平衡。

案例研究

紐西蘭: 議會改革實驗室

勞工及後來各國政府解除了對金融市場的管制, 取消了農業补贴, 以及電訊、航空公司和鐵路私有化。 缺乏否决权的玩家 — — 只有一個立法院和弱小的地方政府 — — 使得改革得以快速改變。 然而,改革在後來被部分地反轉或修改, 顯示集中權也会导致过度伸張。 1996年向混合成員比例代表制的转变自改革速度減慢,但更早的期仍是一例,可以證明议会至高權能如何讓结构改革。 IMF的工作文件详细介绍了這些改革的宏观经济影响。

智利:民主、独裁和改革可持续性

智利的經驗表明政府结构如何影響改革的開始,以及改革的持续性。 軍政府(1973-1990年)运用其绝对力量,推行激进的市場改革,包括社会保障、保健和教育的私有化。 民主重回時,新政府保留了其中很多改革,因为它们創造了有力的受益者,而且宪法要求有超級的關鍵改革。 智利的總統制度,加上一個強大的独立的中央银行和管制机构,為繼續改革提供了稳定的框架。 然而,政府权力集中也导致了私有化进程中的丑聞,例如以低價出售國家企業。 经合组织的智利經濟調查分析其模式的演变。

印度:聯邦議會的複雜性

印度的聯邦議會制度把強大的中央行政權和強大的州政府和多党政府结合起来。 經濟改革和私有化一直不平衡。 1991年的国际收支危机讓中央政府得以推進全面自由化,因为政治背景暂时减少了否决权的使用者。 但随后的改革浪潮常常被聯盟伙伴、州政府和法院所阻擋。 例如,国有銀行和保險公司的私有化一再受到政党支持的雇员工会的阻礙。 与此同时,电信和航空私有化的成功,是因为建立了监管机构,中央政府保留了足够的權力。 世界银行的 印度國家概述指出改革中持续存在的体制限制。

使改革战略适合政府结构

理解政府架构不只是學術。它對改革者、國際組織和投資者有實際的影響。 在否决权分數多的地方,改革者可能需要建立更广泛的聯盟,利用财政危機建立機會之窗,或安排改革以尽量减少反對。 在行政權集中的體系中,改革者應强调透明度和獨立監督,以防止被抓住和确保可持续性。

特別是,方法的選擇很重要。 競爭性招标、公共上市和員工買賣都符合不同的政治背景。 在政党纪律強大的议会制度下,全面私有化方案可以很快立法。 在政府分裂的總統制度下,改革者可能先注重小而政治敏感程度低的州企業,以建立公信力。

結 论

政府结构不是命運,而是強烈地制约了經濟改革與私有化的途徑和速度。 單黨多数的議會制度可能是快速變化的引擎,但有可能被超過和逆转。總統制度可以提供穩定,但也提供僵局。 聯邦制度可以實施,但使國家协调复杂化。最成功的改革者是那些了解自己体制面貌和巧妙策略的人,這些策略和政府结构所創造的刺激措施是互不相對抗的。穩定、有效的体制以及政治意志仍然是关键因素,但如何組合,仍取决于憲法和政治背景。随着世界國家繼續面對自由化和国家重组的挑戰,相對政治經濟的經驗仍然依然具有现实意义。 私有化巴馬克爾數據庫 提供了跨國趋势的資料供进一步分析。