公私营合作(PPP)已成為治療全球水基建不足的基石策略。 全世界各国政府都在努力应对老化的系統、人口增长和气候变化的日益加剧的影响, 创新的融资和管理模式的需求从未像現在這樣迫切。 公私营合作提供了一个框架,公共监督和社會问责制与私有業資本、運作效率和技术專業相结合。 在水利部门,這些合作不只是建管和處理廠,而是重新构思如何可持续和公平地提供基本服务。 這篇文章深入地研究了水基建設中的PPPP,探索了其原理、模式、效益、挑戰和現世成果。

水基础设施公私伙伴关系的理由

過去一個世紀, 公開資金和運營用水系統的傳統模式在供水與水质上取得了重大成就。 然而,目前和未來的投資需求遠超過許多政府的财政能力。 世界银行估計,全球供水和卫生设施基础设施每年需要上千億美元才能達到可持续发展目標6。 預算限制、相爭的重點和政治周期常常造成长期投資不足。 公私营伙伴关系可以解開私人資本,引入长期、以效法为基础的合同,使激励措施符合成果,以此來弥合這差距。

私人伙伴带来了公共机构可能缺乏的设计、建造和运营方面的專業技能。 這種專業技能的转让可以提高效益 — — 减少非收益用水、优化处理中的能源使用以及部署智能计量和數位監控系統。 此外,政府通过把某些風險(如建筑延误或成本超支)转移給私人伙伴,可以提高项目确定性和性,提高性。

典型的PPP 水利工程模型

公私营伙伴关系包含一系列的合同安排,每種安排都适合不同的工程類型、風險嗜好和管制環境。 理解這些模型对于利害关系方選擇正確的结构至关重要。

設計- 建築- 操作( DBO)

公有制是公有制, 且公有制的產品產品產品產品產品產品產品產品產品產品產品產品產品產品產品產品產品產品產品產品產品產品產品產品產品產品產品產品產品產品產品產品產品產品產品產品產品產品產品產品產品產品產品產品產品產品產品產品產品產品產品產品產品產品產品產品產品產品產品產品產品產品產品產品產品產品產品產品產品產品產品產品產品產品產品產品產品產品產品產品產品產品產品產品產品產品產品產品產品產品產品產品產品產品產品產品產品產品產品產品產品產品產品產品產品產品產品產品產品產品產品產品產品產品產品產品產品產品產品產品產

建構操作轉換器( BOT)

私人合作者在BOT安排中出资、建造和运营了一個租借期,一般是20-30年,之後所有權會重新轉回政府。 這個模式在大型的資本密集型工程中很普遍,如大體供水計畫或水電系統的水电部分。 收入来自于使用者的費用或政府支付(可用性支付 ) 。 BOT 既將建築風險也將需求風險轉移到民營,需要強力的可行性研究和收入保障。

特许权

租借權授予私人经营者管理整個供水设施或一個固定的地理区域的長期權。 租借權負責投資、維持和服务提供、從关税中賺取收入。 公有部門保留了管理監管和資產所有權。 租借權在法國、西班牙和拉丁美洲的國家中被广泛使用。 租借權需要強大的监管能力,以保护消费者,并确保投資承诺得到履行。

租赁合同

租借法規定了私人合作者運作和維持著一個現有的系統,而公有企業則保留投資責任。 這個模式常常是更全面公私营伙伴关系的踏腳石,使政府能够在投入大型基建工程之前提高運作效率。 租借合同在民营企業信心仍在發展的过渡經濟中很常见。

公私伙伴关系在水基础设施中的主要效益

公私营伙伴关系的优点不僅僅僅是私人資本的注入。 如果其结构合理,它就形成了改善服務、金融可持续性和公共信任的良性循环。

动员私人投資

公私营伙伴关系吸引了退休金基金和保險公司等长期机构投資人,他們追求水資產的穩定、通胀相關的回报。 這可以減少政府眼前的財政負擔,并讓政府能把稀缺的公共基金分配到其他优先工作,如社會計畫或緊急應應付。 在许多情况下,公私营伙伴关系加速了無供水服務的社群的供水連結,特别是在城市和农村的近郊。

工作效率和革新

私人營運者會受到刺激,以減少成本、降低水損耗和提高能效,因為其利潤取决于性能。 例如,塞內加爾的公私营化公司在十年內將非營利用水從30%以上降至15%左右,从而釋放大量資金給客戶。 远程監控、壓力管理、自動收費系統等創新措施在私人搭檔者承担成本和收獲利益時更加容易被采用。

风险分配和缓解

建築成本超支、拖延和運作失敗在大型基建工程中很常见。 公私营伙伴关系把這些風險分配给了最有能力管理這些風險的一方。 民营部门(在商定的範圍內)承担建築和需求風險,而公私营部门保留了管理和政治風險。 這種風險分担机制,平衡後,會導致更實際的工程計劃,降低影響傳統政府采购的預算爆發的可能性。

更快的專案交付

許多公用水計畫的交付速度比公用水計畫要快, 澳洲海水淡化廠和印度的废水處理工程就是證明。

重要挑戰和降低風險

水中公私营伙伴关系不是万能藥。 它們引入了复杂的合同、管理和社会挑戰,必須先進地加以管理。

合同设计和复杂程度

公私营伙伴关系合同本身就不完整,不能预见到今后的每一事件。 设计不善的合同可能导致代价高昂的重新谈判、爭議或服务故障。 关键问题包括:费率調整机制不清晰、不履约的处罚不足、以及不可抗力条款模糊不清。 缓解需要标准化的示范合同、有经验的法律和财务顾问以及透明的谈判进程。 世界银行公私营伙伴关系资源中心为水利工程的合同设计提供了广泛的指导。

关税可承受性和政治风险

水是政治敏感品。要回收成本和吸引私人投資,关税必須定在能涵盖運作、維持和資本成本的水平。 然而,提高成本回收水平的关税會引发社會动荡,尤其是低收入家庭。 政府常常抵制政治上不受欢迎的加征关税,造成合同条款和政治現實不匹配。這會導致爭議、补贴或合同终止。 缓解策略包括逐步提高关税、实施社会关税结构(生命線)以及建立独立的监管机构,使关税決定非政治化。 经合组织水治理原则 强调清晰的法律框架和利益攸关方参与管理可承受性的重要性。

管理能力和监督

強大的公有部门管理和监督公有制公司绩效的能力至关重要。沒有公有制公司,私人运营商可能會被打斷或不能在难以到达的地區服務。 許多发展中国家缺乏有效商討和监督公有制公司所需的技术、金融和法律專業。 通过訓練、借调和使用外部技术援助建立监管能力是公有制公司成功的先决条件。 國際組織如[全球水利合作提供加强水治理的資源。

社会公平和获得

公私营伙伴关系可能把有利可图的城市和工業客戶放在农村和貧困社区的优先地位。 必須明确規定和實施合同义务,以扩大服務覆盖面。 公私营伙伴关系在計畫设计和费率制定中的参与有助于确保公私营伙伴关系有助于普及。 拉丁美洲的一些成功的公私营伙伴关系包括工業使用者向居民消费者提供交叉补贴,在扩大覆盖面的同时保持可承受性。

全球案例研究:吸取的教益

檢視現實世界的购买力平价, 顯示其成败的條件。 以下案例說明了關鍵的教訓 。

菲律賓,

1997年,大都会水利和排污系統(MWSS)授予大马尼拉東區和西區私人營運商25年的特许合同。 在最初的挑戰(包括货币贬值和合同重新谈判)之后,兩項特许都大大改善了供水。 連接率從58%上升到95%以上,非收入用水急剧下降,服务质量也得到了提高。成功的原因就在于一個強大的獨立管理者、與通胀相關的费率調整机制以及效绩基准。 批判者指出,关税大幅上升,但取舍是可靠的,每24天24天的供水,而水又常常受到污染。

巴西圣保罗

圣保罗的主要用水设施仍然公用,但州內使用PPP來做一些特定工程,如Cantareira系統擴張和废水處理。 一個显著的例子是聖盧倫索水產系統的PPP,它增加了数百万人的供应。 該工程是因产出的明確规格和有效的风险分配而按期和在預算下完成的。 然而,在2014-2015年的干旱中,系統面临操作壓力,强调PPPP不能取代水资源综合管理和需求方措施。 教訓:PPPP必须嵌入更广泛的流域級规划中。

塞內瓜

塞內加爾城市供水的公私营化模式——租借/租借模式——常被稱為撒哈拉以南非洲的成功。 国家保留了資產所有權和投资責任,而私人运营商管理了運作和维护。关税被列為索引,绩效指标被達到,水质也得到了提高。在達卡的覆盖范围大大擴大,效用在財務上也得以维持。 关键的成功因素包括政治承诺、逐步实施以及平衡私人激励和公共监督的明确界定的合同框架。 UN Water 方案把這項案例當作好例子。

失敗和爭議

科恰班巴(玻利維亞)和布宜诺斯艾利斯(阿根廷)等城市的公私伙伴关系并非都成功。 设计不當的特许权导致关税暴增、服务纠纷和最终的合同取消。 科恰班巴案(1999-2000年)涉及一份授予专有權和允许快速提高关税的合同,引发大规模抗议和重新回到公共控制。 教訓是明确的:公私伙伴关系必须透明,需要有意义的社区协商和有力的监管监督。 即便在技术上合理的合同也有可能失敗。

成功公私伙伴关系安排的最佳做法

透過全球經驗, 已出現一些最佳的計畫,

建立强有力的法律和监管框架

制定明确的PPP采购、合同执行、纠纷解决和关税管理等法律是根本的。 一個具有制定关税和监测业绩的專業和權力的獨立管理者可以使決定非政治化,建立投資者信心。 许多国家都制定了专门的PPP法律,以简化流程。

确保透明和有竞争力的采购

開放、竞拍的投标可以減少貪腐, 也能保有錢。 以技术和財務能力、標準的投标文件以及公開的的合同条款( 具有适当的保密性)為基礎的预审有助于建立信任。 應小心處理非邀約的投标以避免利益冲突。

注重以輸出為主的规格

合同应确定期望的成果,例如水质参数、服务的连续性、覆盖面指标,而不是规定投入,这使私人伙伴有灵活性进行革新,同时要求它们对成果负责。

設計公平的風險分配和調整机制

风险應該分配给最有能力管理风险的一方。 政府應該保留管理和政治風險,而私人伙伴則承担建筑、營運和需求風險。 合同必須包括基于通胀、汇率和成本变化的费率調整公式,以及在特殊情况下重新谈判的机制。

吸引利益相关者参与,保护消费者

社會價格或补贴可以确保低收入家庭的承受能力。 公用公共設法中应包括把服務扩展到服务不足的地區的明确义务, 以及不守法的懲罰。

建立公共部门的能力

許多國家都證明了金融或基建部內的專門公私营伙伴关系單位是有效的。 國際伙伴的技術援助可以弥补初期的力能差距。

水基础设施公私伙伴关系的前途

展望未來,随着水的挑戰的加剧,公私营伙伴关系可能扮演更大的角色。 气候变化正在推动需求具有弹性的基础设施 — — 如海水淡化、水再利用和暴雨水管理 — — 需要大量資金和專家技能。 公私营伙伴关系可以加速這些技术的部署。 此外,智能水網、數位雙胞胎和人工智能驱动的漏水測試的崛起,为民营部门在公私营伙伴关系框架内的革新提供了新的机遇。

新的融资工具,包括綠色债券和混合金融,正在與PPP结构相结合,以吸引影響性投資人,降低資本成本。 以绩效為基礎的合同來奖励降低水量或提高能源效率等成果的潮流正在增加。 与此同时,人們日益认识到PPP必須是包容性的,在環境上可持续。 世行水全球做法 和其他發展伙伴正在推动"可持续的PPPP",其中融入了气候抗御力、性别平等和社区利益。

在全球社會努力在2030年前普及安全用水和卫生设施時,公私营伙伴关系仍將是重要、但又不完善的工具。 其成功将取决于政治意愿、机构完整性以及把公共利益放在每份合同的中心的承诺。 利益攸关方可以借鉴以往的成功和失敗,设计真正有利于人民和地球的合作伙伴关系。

結 论

公私营合作提供了一条有希望的路,通过公共监督与私人资本和效益相结合来满足世界水基础设施需求。 如果精心安排和管制,他們就能加速投資、改善服务质量和扩大供水。 但是,它们不能取代強大的公共治理。 最成功的公私营伙伴关系是那些透明、包容和嵌入水管理框架的公私营伙伴关系。 政府、社区和私人投資者都一樣,挑戰的是如何在利用市场力量的同时设计尊重水的社会价值的合作伙伴关系。 公私营伙伴关系在深思熟虑的實施下,可以成為21世紀水可持续发展的重要引擎。