地下水是近一半世界人口的主要饮用水源,供应了全球灌溉水源的40%。 尽管如此,但水資源在很大程度上仍然不為决策者和公众所見,而這條水源在歷史上已造成其管理不善。蓄水层、地下地質构造、蓄水和输送水的地表构造,日益被當做是無限的储量。 其结果是過量抽取的循环,威胁到了食品安全、經濟穩定和生态健康。 建立健全且可执行的法律框架是確保這些地下水庫能继续支持人的需求和后代自然系統的一個根本步骤。

水文地理現實:含水层需要特殊法律处理的原因

含水层不是大片的地下湖泊,它們是複雜的地质结构,從多孔的沙子和砾石沉淀到碎裂的基岩和岩溶石灰岩。這些岩質中的水的行為由水文学、地質學和化學所支配,而不是由地表上畫出的地產線所支配。

無封鎖的含水层直接連接在地表,可以相对快速地從降雨和地表水的渗透中充水。相對地表封鎖的含水层被困在岩或黏土的地層中。它們受到的壓力和充水速度非常慢,常常是數百年或幾千年。如美國中部的奧加拉拉含水层或北非的努比亞沙石含水层系統等,古含水层含有在冰河時期积累的水。從所有实际目的看,這些都是不可再生的资源,任何把它們當作可持续年產的法律框架都存在根本的缺陷。

抽取量超过天然充水量時, 后果會立即嚴重。 水位下降, 需要更深的水井和更高的抽水費。 在海岸區, 鹽水入侵污染了淡水供應。 在含黏土的沉淀區, 過量抽取会导致土地沉降, 永久降低蓄水層的蓄水能力。 加州的聖華金谷在一些地方遭受了28英尺以上的沉降, 直接原因是几十年的法律框架刺激抽水超過保存。

一個法律制度必須對這些水文地理現實做出解釋。它必須分別可再生和不可再生資源, 認清因果之間的滞后期, 建立管理共享跨界資源的机制。 做不到這一點, 造成了現代一些最貴且最棘手的水上衝突。

控制地下水的角石法律理论

水法從歷史上說來是從地表水法中分開來的, 常受絕對所有權法或「捕捉法則」的支配。 該法則授予地主無限的抽水權, 無論對鄰近水井或水層本身有何影響。 雖然這方法在少数司法體內依然有效, 但這項方法已被广泛認同, 不符合可持续管理。 現代法律框架借鉴了一套更精密的法則。

水量相对充足的潮湿區域中, 里帕尼亞人權 [[FLT: 0]] 也很普遍。 此學說赋予地表水體附近的地主合理使用權, 要求使用不不不合理地干涉其他河岸人的權利。 將此學說应用于地下水有天生的困難, 因為地下水盆地的邊界不明顯, 而「adjacency」的概念也模糊。 有些州試圖用定义供應的「共同源頭」來延伸河岸邊原理, 但實施仍是個挑戰。

优先使用權 优先使用權是美國西部干旱的主导性理念。它遵循的是「先時先用,先右後進」的原则。首先分流水以「收益使用」(如灌溉或礦業)的使用者, 确立了优先使用權, 且是後期使用者优先使用。 在水量短缺時, 高權所有者在低權所有者得到任何水之前, 都有权获得全部分配。 這種制度讓投資者有确定性, 但歷史上缺乏限制總取水量或考慮水口長期健康的机制。 結果是典型的「 公眾群體」 , 即個人理性导致集体耗盡。

校對權 提供了更公平的框架。 依此理論, 所有覆蓋的地主都擁有地下水的共同權限。 在水位稀少時, 可用水源由他們按比例分配。 這是包括加州和內布拉斯加州在内的數個美國州地下水管理的基础。 它避免了先前占領權的贏家全部權限, 但需要關於總蓄水量和抽取率的可靠數據才能有效運作 。

公信公理是古老的法律原理,它認為某些自然资源属于公有,必须加以保护,以供共同使用。它传统上适用于通航水道和前岸。在1983年的一個开创性案件中,加州最高法院把公信公理扩大到了向莫諾湖供水的支流的保护,它认识到地下水开采可能危害公信公理。包括夏威夷和賓夕法尼亞在内的其他州法院也效仿了,表明這條公信公理可以成為一個強大的水族保護工具。

使用權限是現代地下水治理的一種趋势。 依此方式, 政府機構會發佈井建與取水的許可。 許可權限必須符合保護資源的條件, 如限制全年取水量、井距要求、監控义务。 許可權限制度的有效性取决于實施機構是否有能力定出有意义的限制、强制遵守、以及適應變的條件。

管制框架的莫賽克:國際方法

水族區保護沒有一個单一的模式,法律框架因歷史先例、水文条件和政治结构而大相径庭,但各司法管辖区正在形成共同的模式。

跨界含水层国际框架

全世界约有40%的人口生活在跨界河流流域,其中许多流域都依赖于共有地下水。 1997年的聯合國水道公约提供了国际水道非航行使用的一般框架,但最初是间接的。 1992年的UNECE 公约(ECE) 保护和使用跨界水道和国际湖泊,它要求各缔约方防止、控制和减少跨界影响,包括对地下水质量和数量的影响。 2012年,聯合國法委員會通过了跨界含水层法条款草案,它提供了合作、數據共享和公平利用的综合框架。

跨國地下水治理最先进的例子之一是阿根廷、巴西、巴拉圭和乌拉圭在2010年签订的瓜拉尼含水层协定。 瓜拉尼含水层是世界上最大的淡水储量之一,面积超过120万平方公里。 该协议建立了合作管理的法律框架,包括共同監控、研究和信息交流。 该协议的執行速度很慢,但這是在承認含水层不尊重政治邊界方面迈出的重要一步。

国家和区域框架

歐盟的"水框架指令"(WFD)是全球最宏大的環境法之一,它要求包括地下水在内的河流流域综合管理,目的是在具体期限之前实现所有水體的「良好量化和化學狀態」。WFD要求各成员国建立監控網路,制定環境目標,以及實施措施。 2006年的地下水指令以制定评估地下水化工狀態和确定污染趋势的具体标准來补充WFD。尽管各成员国的實施不均匀,但WFD为保护地下水不受过度采掘和污染提供了坚实的法律基础。

美國的地下水管理在歷史上在州和地方政府中是支離破碎的。 聯邦的《安全饮水法》規定了公共水井的水质, 但取水主要是州事。 清洁水法在地下水中的范围有限, 造成了管理漏洞, 特别是农业径流等非源污染。 2014年加州的《可持续地下水管理法》标志着根本的转变。 州政府第一次要求地方机构成立地下水可持续性机构, 并制订在2040年或2042年依流域而達到长期可持续性的计划。 SGMA承認过度抽取是對公共健康、經濟和环境的威胁。 它代表了州历史上对當地控制和志愿行动的依赖,尽管它的成功将取决于地方机构是否愿意做出政治難於他的决定。

澳洲提供了另一個有影響力的模式。 2012年制定的穆雷-達林盆地計劃為包括地下水在内的全盆地的引水设定了可持续的分流限制。 該計劃還附有一個水交易系統,讓使用者可以買賣取權,建立以市場为基础的水分配到高價用途的机制。 澳洲的態度以及環境用水和灌溉基础设施的现代化都顯示,全面的、全盆地的計劃是可能的,但并非沒有重大的政治和社会衝突。

印度的地下水开采量是世界上最大的,它面临着一個特別尖锐的挑戰。印度的法律框架從歷史上把快速發展放在可持续性之上,但正在發生重大轉變。阿塔爾·布雅爾·約雅娜(ABY)是中央政府的一個計畫,它提倡由社区主导的地下水管理,包括制定水安全计划和建立監控系統。這個方法自下而上,也是参与性的,它承認當地各界最有能力管理在短距离內大相径庭的資源。 雖然這個計劃尚处于初级阶段,但它提供了一個可能的模式,供其他国家努力应对管理分散的、小规模的抽取的挑戰。

可持续采掘作业战略

實施法律原則需要一套監控、分配和执行的工具。 法律原則在當地被轉換成實際,

界定可持续 ⁇ 是关键的第一步。 歷史上, 管理者使用「安全收益」的概念, 定義是可以不耗盡資源而取水的量。 這個方法不適合於它, 因為它不能解釋取水的生态影響, 如泉水、湿地和水分干涸, 以及水分與水族區相連的溪流。 現代的「 可持续收益」 概念包含了生态、 經濟及社會因素, 规定了能保持整個系統健康的取水限制 。

水的預算和水的監控是實施可持续收成所必不可少的。水的預算是水下所有流入(降水、溪流漏水、人工補充)和流出(泵、蒸發、流出)的資源。要追蹤水的預算的變化,需要定期的監控、抽取量和水质。遥感資料,如由NASA和德國航空航天中心操作的GRACE衛星系統,通过测量地球重力田的变化,提供了地下水耗竭的宏观觀察。在當地,水表和自動的報告系統是遵守規定的关键。

管理含水层的補充 管理含水层的補充是保持水族館平衡的日益重要的工具。MAR涉及积极捕捉暴雨水、再生水或多余的地表水,并引導它到地面上來補充水族館。這可以抵消取水量和改善水质。但是,MAR提出了复杂的法律问题。誰擁有補充水的水源? 如何管理水质影响的責任? 需要制定明确的法律規定,以刺激MAR 工程的投资。一些司法體,例如加州和亞利桑那州,已經制定了完善的管理框架,涉及所有权、責任和操作标准。

透水交易與水市[ 能夠提高分配效率。 在上限與交易制度下, 水礦的總取水量被封鎖在可持续水平, 使用者被分配到上限的股份。 它們可以自由買賣股份, 允許水流向高價用途而不增加總取量。 澳洲的穆雷-達林盆地有世界上最活跃的水市之一, 包括地下水。 批判者認為, 水市可以把資源集中到大農業利益手中, 也傷害到農民。 需要小心的設計和监督, 才能确保交易利益大眾的公共利益 。

實施和懲罰是操作框架的最后,而且往往是最弱的。 非法钻井和未经授权的抽水在世界上许多地方很普遍。 有效的实施需要卫星監控、实地视察和有意义的处罚相结合,而后者超出了不守規矩的經濟效益。 欧盟水框架指令要求各成员国建立有效、适度和阻遏性的惩罚措施。 實際上,执法常常不相符合,特别是在政府能力有限或农业利益强大的地区。

地下水安全道路上的持久挑戰

地下水安全不是線性改善的路線, 而是政治及社會的爭議。

數據缺口 仍然是一個根本的障礙。 许多国家缺乏基本監控基础设施,包括井表、水位感應器和水质采样器。沒有數據,就不可能定出精确的提取限度、追蹤管理行动的影響或強調遵守。 弥合數據缺口需要持续投資監控網絡、數據管理系统和技術能力。 新兴的科技,如基于衛星的遥感和低成本感應器,提供了新的數據收集機會,但不能取代強力的現場監控。

氣候變化 正在擴大挑戰。 干旱頻率和強度的增強會降低自然充電, 而氣溫的升高會增加農業需求。 法律框架必須是適應性的, 具有明确的發明因素, 以及缺水期的再分配机制。 氣候預測的內在不确定性使得定定取量限制變得很困難。 調整管理方法, 將管理當作一個學習的过程,並依據監控資料調整規則, 提供了一個很有希望的進步, 但需要高度的机构能力和政治灵活性。

農業使用者消耗了許多區域的地下水, 擁有巨大的政治權力。 從自由取水的政權轉移, 必然會產生勝利和敗敗。 管理這個轉變需要小心的公平、對受影响使用者的补偿、以及為調整提供技术和經濟支持。 加州SGMA經驗顯示了這場衝突的激烈性, 當地機構在努力平衡种植者、環境倡导者和城市用水使用者的需求時,

地下水不是孤立存在的。 地下水在水文上与地表水體相連, 地下水的过度抽取會耗盡溪流、河流和湿地。 把地下水和地表水當做不同资源看待的法律框架本身就有缺陷。 地表水和地下水管理整合是技术、法律和体制上的一個挑戰, 很少的法域都完全解決了這個問題。

含水层法和治理的未来

20世紀的法規框架旨在最大化發展和鼓励水資源的利用。 21世紀的法規框架必須优先注重可持续性、复原力和公平。 這種轉變需要從根本上重新思考法律、科學和社会之间的关系。

一個有希望的潮流是走向水资源综合管理,它把水視為一個互聯的單一系統。 水资源综合管理需要协调地下水和地表水管理的法律框架,同时解决水质和水量,并吸引广泛的利益攸关方。 欧盟水框架指令和澳洲穆雷-達林盆地計劃是水资源综合管理的實際例子,但兩者都面临重大的實施挑戰。

科技將扮演日益重要的角色。 实时監控網路、衛星遥感和人工智能可以提供管理地下水的適應性所需的數據和分析工具。智能計算機可以追蹤抽取和發現不合规。决策支持系統可以幫助管理者估計不同分配方案之間的利弊。 然而,光靠科技是不够的。它必须嵌入一個能确保透明、问责和公众参与的法律和体制框架。

地下水是公信的資源, 而不是為私人利益而擁有和开采的商品。 公信的原理(如地下水) 強烈宣稱, 國家有責任保護資源, 造福現代和後世。 此原理提供了強大的法律基础限制开采, 即使這限制了现有的用途。 公信的原理擴張到地下水是慢而有争议的过程, 但代表了法律對水的思考的根本轉移。

任何法律框架的成功都取决于社會合法性。 沒有社會支持而强加的法律不太可能被強制或得到尊重。 建立社會合法性需要建立透明程序制定規矩、有意義的公众参与機會以及公平分配管理成本和利益。 它要求承認地下水不只是工程師和律師管理的技术資源,而是將我們和過去及未來联系在一起的共享繼承。