冲突后各邦分享权力协定的效力

了解冲突后的分享权力协定

分享權力協議成為了從暴力衝突中恢复的社會中国际建設力的基石。這些正式安排旨在重组政治体制,以便常常按照族裔、宗教或思想界分化的相互爭相爭取的團體共同治理而不是獨裁控制。根本的理論是直截了當的:當所有主要派系在政治制度上有保障的利害关系時,诉诸暴力的動機就減少了。然而,這些協議的有效性因不同背景而大不相同,在其设计、实施和长期可持续性方面都提出了重要的問題。

共權協議的核心是協商解決政治權力、資源和决策權如何在前敵方中分配。這些協議通常产生于复杂的和平进程,而且常常被载入國家的憲法或专门的和平协议。具体条款不同,但大部分共權協議都涉及三方面:政治代表权、地區自治和经济資源分配。理解這些議題是估量某些協議為什麼成功稳定冲突后社會而另一些協議卻步履不前的关键。

分享权力的核心机制

政治科學家和衝突解決專家通常會找出四大机制, 分享權力可以以此運作。每個机制都以治理與衝突動力的不同方面為目標,

1. 大聯盟政府

共權共權最明顯的形式是大聯盟,各大黨或團體的代表都在此行政體內任职。這個模式常常與阿倫德·利杰法特所制定的共權理論相關,它确保任何單一團體都不能主宰决策。實際上,大聯盟要求各签署方按比例分配內閣、部長职位,甚至甚至高级公务员职位。由《耶稣受难日協議》设立的北愛爾蘭行政是典型的范例,聯盟黨和民族主义黨都依其選舉力量自動取得政府席位。

2. 立法机构中的比例代表

許多協議都設立了比例代表制, 以确保少数族群獲得與他們在人口中所占比重大致相等的立法席位。公投制減少了「勝利-全佔」結果的風險,

3. 少数吠陀力量

許多權力分享協議都包括了少數族群的否决权条款。它們讓指定的族群可以阻擋語言權、文化政策或領土地位等方面的立法。否决权可以造成僵局,但也可以提供可靠保障,保证多数人暴政不會占上風。問題在于如何平衡保護与治理,太多的否决权點可以使决策陷入瘫痪。

4. 地區自治和联邦制

對於地理集中的高度分裂的社會,地區自治提供了分散權的一種方式。聯邦或邦政府安排在保持中央政府治國權時, 給地區以很大的自治權。例如蘇丹內的蘇丹自治區(在獨立前 ) 和波士尼亞與黑塞哥維亞高度分权的系統,它由兩個單位組成:波士尼亞與斯普斯卡斯克。

分享力量的原因:利益

分享權力協議可以以幾種重要方式改變冲突后社會。

立即减少暴力

最直接的好处是停止戰事。讓交战各方和平走上政治影响力的道路,分享權力就消除了繼續戰鬥的主要動機。美國和平研究所的研究指出,全面分享權力協定与内战后前十年內冲突重现率降低有關。例如,2005年苏丹全面和平协定包括了分享權力的政府,它有助于結束非洲最长的內戰,但该协议后来因执行失敗而瓦解。

包容性治理和合法性

分享權力扩大了政府合法性的基础。當所有重要團體都参与决策時,所形成的政策就更可能被视为公平和包容。這種看法可以增强公众对国家机构的信任,而国家机构在衝突中常常被粉碎。在南非,1994年選舉後掌權的民族团结政府包括非洲國家大會、民族黨和印卡他自由黨。这一安排有助于管理從种族隔离向民主的过渡,使白人少数族群放心,他們的利益不會被忽视。

冲突转变与合作

隨著時間推移,權力分享可以把前敵人之间的关系從零和競爭轉而為合作解決問題。共同治理的要求迫使反對團體的精英商議、妥协和建立工作關係。这一过程可以逐步消化深层次的不信任,并形成新的合作習慣。在北爱尔兰,曾鼓吹暴力的前共和軍和聯盟政治人物現在共同在分权政府中服役,展示了權力分享的轉變潜力。

经济稳定

政治制度對政治制度有利。 2016年哥伦比亚革命武装力量和約後的哥伦比亚分權安排有助于减少許多地區的暴力,為農業發展計畫和國際援助铺平道路。共和黨的共和黨和政府共和黨的共和黨政權協議也支持了全國的經濟政策。

重要挑戰和限制

學者和实践者已找出了幾個會破壞其效能的重複問題。

族裔或教派身份的加深

一個最嚴重的批評是,分享權力可以使激起衝突的分裂根據和根據民族、宗教或教派分配政治位置,从而刺激政治动员,强化群體分界而不是提倡公民民族主义。在像波士尼亞和黑塞哥維亞這樣的冲突后社會,這風險尤其尖锐,在這些社會裡,代顿協議建立了奖励民族政党的体系,使跨族群合作變得很困難。批判者認為,這會使"冷酷的衝突"持續下去,政客們依靠民族呼吁而不是政策平台來贏取選舉。

建立破壞者和反常的刺激

分享權力可以無意中使破坏者有所權力,而破坏者是從政不穩或利用協議來推動狭隘利益的人。比如,當前軍阀被授予政府职位而無條件地被解甲返乡時,他們可能繼續指揮私人民兵,破坏国家权力。此外,有些團體可能使用否决权阻止必要的改革,把整個政治制度當作人质。在黎巴嫩,這很明顯,真主党在政府中的参与有时使裁军和经济改革等重要問題的決策陷入瘫痪。

即便精心設計的分享權協議也有可能失敗,如果需要的机构薄弱或不存在。成功實施要求有能有效解決爭議的司法机构、能實施政策的专业公务员和有能力維持秩序的安全部队。在許多冲突后國家,這些机构已被多年戰爭所毀壞或腐敗。 2008年羅伯特·穆加贝的ZANU-PF和摩根·茨萬吉拉伊的MDC在辛巴威的分享權協議失敗,表明缺乏真正的承諾和体制缺陷如何會毀掉協議。尽管正式的分享權安排,穆加贝仍保留了對安全部队和重要經濟杠杆的控制,使得MDC的部長無能為人所應。

民主和问责制

分享權力有時會與民主原理相冲突。保障某些群体的職位,不管選舉政绩如何,都減少了這些領袖對大選人的責任。選民可能因為其職位受到分享權協定的保护而无法撤换無能或腐敗的官員。此外,使用否决权和超多数要求會造成少数黨的暴政,在少数黨體內阻擋人民政策。平衡包容和民主问责制的需要仍然是分享權力制度上的长期緊張。

比较案例研究:成功与失败的教训

由於政府不斷介入,

南非: 过渡型分享力量模式

南非從种族隔离向民主的过渡常常被稱為权力分享最成功的范例之一。1993年的临时憲法建立了五年的民族统一政府,其內有安哥會、民族黨和英卡塔自由黨共同行使行政權。关键是,分享权力是更广泛的改革的一部分,其中包括一個強大的宪法法院、一個權利法案和一個強大的公民社会监督。该协议是有时限的,使得南非在信任建立后可以过渡到多数民主。南非成功的关键因素包括纳尔逊·曼德拉和F.W.德克勒克的领导、现有国家机构的力量以及所有党派维持和平的經濟刺激。民族团结政府在1999年实现了管理和平过渡的首要目的,于1999年如期結束。

國際危機組織對南非和平進程的分析提供了导致權力分享的談判的詳細背景。

北愛爾蘭:持久但脆弱的和平

1998年的《受難日協議》在北爱尔兰建立了一個強力分享權力的行政机构, 經過定期的危機, 經過證明, 該協議創造了一個獨特的体系, 第一公使和第一副公使共同選舉, 代表兩大族群。使用平行同意( 由聯盟黨和國民黨代表提供多数支持) , 就能确保兩方都無法主导。雖然兩方都相當衰落, 最近一次是在2017年至2020年, 但這兩家機構一直被重新啟動, 表明對框架的深度承諾。北爱尔兰的成功因素包括英國和愛爾蘭的強烈外部支持、美國的介入、共和共和國黨的准军事團體的逐步溫和。然而, 協議為解決根本的社会和经济不平等而戰斗爭, 布雷希特也為微妙的權勢平衡而制造了新的挑戰。

肯亞:權力共享作為短期的解決

肯亞在2007年總統大選後, 經歷了广泛的民族暴力, 造成1000多人死亡。科菲·安南策劃的肯亞民族对话与和解进程达成了分享權协议, 建立了由反对党領袖拉伊拉·奧丁加(Raila Odinga)出任總理的聯合政府。该协议成功阻止了暴力, 并讓2010年的宪法改革得以進行。聯合政府受到內斗、貪腐和缺乏明确作用的困扰。分享權力成了精英的通融工具,而不是去解決更深的對土地、不平等和民族排斥的怨恨。 2013年和2017年舉行的選舉, 潜在的民族分化依然存在,暴力也重现。肯亞的經驗表明,沒有根本的体制改革和过渡性司法,分享權力不可能产生持久的和平。

波黑:

於1995年結束波士尼亞戰爭的代顿和約為波士尼亞人、塞爾維亞人和克羅地亞人三個民族建立了一個極為复杂的分權制度。國家主席由三國人民轮流担任, 重要立法要求他們达成共识。代頓成功結束了戰爭, 卻把波士尼亞鎖在了一個功能不健全的政治制度之中。民族配额阻止了非民族主义政党取得權力, 广泛的否决权讓一個民族阻止了改革。結果是长期陷入僵局、經濟停滞、國際维和人员保持的脆弱的和平。波士尼亞人说明了民族分裂過過過份制度化、权力分享過過份僵化的風險。最近, 歐洲議會在波士尼亞的簡報中, 强调了改革制度以使之更能发挥作用的目前的挑战。

有效分享力量的条件

根據這些案例研究和更广泛的學術研究,

共和需要真正的妥协與共存。當派系把協議看成是暫時的策略或重新集結手段時, 協議不可能持久。南非成功是因為安哥委和國民黨都致力于和平的轉變。
一個能发挥作用的司法机构、公正的公务员和專業的保安力量是實施權力分享规定和化解爭議的关键。國際對建設的支持在弱小的州中可能至关重要。
無限權分享可以成為永續的阻擋。许多成功的協議包括日落条款、審查机制、或一旦穩定下來便通往多数民主的路徑。共和黨的政黨都支持共和黨,
協議必須包括所有主要團體, 防止破壞者, 但不能阻擋中間人或後世。修改與調整規定很重要。
歐盟在北愛爾蘭的角色和在肯亞的非洲聯盟的角色都證明了國際參與的重要性。歐盟在北愛爾蘭扮演的角色和在肯亞扮演的角色都表明,
獨自分享力量不能解決所有衝突的後果, 必須有安全部門改革、解除武装、复员和重返社会(DDR)、过渡司法及經濟重建。

演化方法:從共和主義到融合

現代建設的实践日益认识到,分享权力本身不是目的,而是更广泛的政治转变进程的一部分。早期的共建模式只注重精英的融和,而新的模式强调建立交叉身份、促进公民参与、培育可以隨時進化的包容性机构的重要性。混合模式把分享权力与一体化机制相结合,如单一可轉換投票選舉制度、跨族群投票要求或政党在多個群体中展示支持的要求,目的是防止族裔巩固的最坏效果,同时保留分享权力的保护利益。

和平研究所(PRIO)對分享權力的长期結果進行了广泛的研究,

結論: 權力分享是工具而非解決

分享權力協議可以有效制止暴力,並將它引向和平的过渡,但其成功与否取决于一系列遠遠超協議本身的成份。如果它被植入更广泛的体制改革框架、真正的和解努力和持续的國際支持之中,分享權力可以幫助社會渡過危險的冲突后期。相反,如果強制權力沒有地方所有,或固守民族配额,或沒有正常运作的国家结构,分享權力會延长分裂,破坏民主治理。

根據南非、北愛爾蘭、肯亞、波士尼亞等數十個案例的證據,可以提供明确的指導:分享權力不是一刀切的處方。从业人员在設計分享權力的安排之前,必须仔细评估每個社會的独特歷史、社會结构和机构能力。最成功的協議是平衡包容与治理、有責任的保护和短期稳定,以及建立共同政治共同体的长期目的。歸根结底,分享權力是達到目的的手段 — — 建立一个和平、公正和可持续的社会 — — 并且它不能只看它是否在短期内防止暴力,而要看它是否奠定了真正和解和包容性民主的基础。