外援早已是支持受援国經濟發展、健康、教育及基础设施的重要工具。 在过去的60年中,外援國和多边机构向非洲、亞洲、拉丁美洲和中東各国政府轉移了數萬亿美元。 然而,尽管有如此巨大的流量,预期效果卻常常是不足。最持久的原因之一是貪腐。當援助资金被抽走、项目被拖延、学校被拆除、药品被消滅、公共信任被削弱。 因此,外援和反腐败努力的交集不僅是学术上的關注,而且是確保每美元援助真正送达最需要援助的人的切实必要。

援助與貪腐之間的關係是複雜而遞迴的。 腐敗可以降低援助的效能,而援助的無效能可以造成腐敗盛行的环境。 打破這一個循环需要周密的、多管齐下的策略,把透明、体制改革、條件條件和基层監督结合起来。 這篇文章研究了挑战、所展示的策略以及主要國際角色的作用,借鉴了現實世界的范例,以說明什么是可行的,什么是行不通的。

外援的腐敗挑戰

外援的貪污不是一個单一的問題。 它表现為行贿、贪污、采购舞弊、裙帶关系和政治抓捕。 在许多受援国,法律框架薄弱和资源不足的監督机构使得官员們可以輕易分流资金。 美國政府问责局2020年的報告估計,在一些部门,貪污可以減低外援的影響高达25%。 世界银行每年投入數十億美元於发展项目,它發現,資金是項目失敗的一個主要因素。

其損失不僅僅僅是經濟損失。當疫苗項目的幫助被偷的時候,孩子就得不到免疫。當建筑合同被弄亂時,道路就會崩塌。當教育基金消失時,教室就成了鬼屋。這些結果會激起公众的好奇心,破坏脆弱的民主。 此外,貪腐會造成一個自我永續的循环:捐獻者可能不愿為更多工程提供资金,政府餓死不提供服務,公民會失去对社会合同的信心,从而更容易受到民粹主義和獨裁主義的呼喚。

貪腐也扭曲了受援国內援助的分佈。 研究顯示,投資貧窮地區的資金往往會落到政治精英控制區。 這項地理上的扭曲不仅不能減少貧困,而且會加剧地區的不平等和衝突。 因此,問題不僅在于寄出更多錢,而且在于确保錢流經抗虐系統。

腐败如何破坏发展成果

了解反腐努力與有效的外援有何分離, 追蹤貪腐破壞發展成果的途徑是有用的。 首先,貪腐會增加提供援助的成本。當需要行贿以清关或取得許可時,一個項目的真正成本會激增,迫使范围或质量的削减。 其次,貪腐扭曲了專案的選擇:政治上受青睐的項目可能會得到比更有影響的項目更強的資金, 白象上耗盡資源。 第三,貪腐會造成不可预测的商业環境,从而阻礙国内外的私人投资。 最后,貪腐會侵蚀對长期發展至关重要的人力资本 — — 技術工人離開公開區,公民們也不再與公民生活相關。

國際貨幣基金2018年的一项研究發現,腐敗程度较高的國家往往有更低的增長率、更不平等的收入和更弱的公共服务。 因此,要讓外援達成目的,它就必須是大規模的治理的一部分。 這種意識使捐獻者策略從簡單的專案資助轉向更系统的介入,旨在堵塞貪污泛滥的漏洞。

反腐败战略

20年來,捐獻者和受助政府制定了一系列遏制貪腐的策略。 任何一個方法都不可能在每個方面都奏效,但以下策略是最成功的反腐方案的核心。 反貪腐的策略是,在政府中,政府可以控制腐敗。

透明度和问责制

日光被广泛認為是最佳消毒劑。 開放的承包、公共支出追蹤和独立審查會造就一個文件追蹤,使貪污更加難掩。 如今,很多捐獻机构要求受援国政府公布援助资助項目的詳細信息,包括預算、采购決定和交付時間。 數位平台,如 , 出版你所资助的[ 運動和国际援助透明化倡议等,讓公民和監督更容易追蹤錢。 如果與自由的媒體和活跃的公民社会相结合,透明度就能大幅提升政治成本。

强化机构

腐敗在制度薄弱的地方盛行。 建立健全、独立的机构來監督援助的分配和使用,是支付超大股利的长期投資。 其中包括反貪腐委員會、檢察官、稽核机构和公正司法。 美國國際發展署(USAD)和歐盟等捐资者在制度能力建设上投入巨资,從訓練法官到装备金融情報單位。 然而,机构改革需要持續的政治意志;如果其領袖沒有權去起诉高層罪犯,那么精心設計的反貪腐机构就沒有用。

有条件援助和按业绩供资

援助支出與具体的反貪腐基准挂钩可以產生有力的改革動因。 美國外援公司千年挑戰公司以有名的治理指标为基础,使用競爭選選舉。 國家在接受大型協助金前必須展示在控制貪腐、法治和財政責任等方面的进展。 條件不是沒有爭議的 — — 批判者認為它可能是家长式的,打亂了當地的主人翁權。 其後在加纳和塞內加爾等國家中也取得了可觀測的改善。

社区参与和社会责任

公務監督工作被證明是減少了漏水。 世界银行的 社會責任[ 計畫提供工具和培训, 供當地團體讓官員負責。 在烏干達, 隨機化的控管審判發現, 基于社区的監督工作通过減少毒品盜竊,大大改善了健康效果。 從阿雷格里港到奈洛比的城市, 参与性的预算编制讓公民直接控制部分公共基金, 减少了轉款機會。

第二部分

國際組織在援助和反腐的交界處占有獨一的一席之地。他們制定了規矩、提供技术專業、提供資金、並常在捐獻者和受助者之間扮演调停者的角色。 例如,世界银行[(World Bank ) 制定了全面的治理和反腐策略,其中包括了诊断工具、廉政风险评估和對涉入舞弊的公司的制裁。它與毒品及犯罪署共同实施的"失竊資產回收"(StAR)倡议,幫助國家追蹤和追回被腐敗的財產。

聯合國發展署(UNDP)支持透過全球可持续发展計畫, 与政府合作, 以強化法律框架及提升透明度。 非洲發展銀行(African Development Bank)等地區發展銀行也將反貪腐成份整合到放款項目中。

援助效果巴黎宣言(2005年)及之後的阿克拉行動日程都强调相互问责, 以及捐助者支持與受援国治理改革相配合。 雖然進展不均,

案例研究和实例

現實世界的經驗說明了把反貪污措施與外援相融合的可能性和局限性。

加纳:体制改革和透明度

加纳长期以来一直深受援助者之愛,因為其民主制度相对穩定,治理指标也有所改善。 在數十年援助流有時激起尋租的衝突之后,政府在2000年代初成立了人權和行政司法委员会,后来又成立了专门的反腐败股。 包括英國國際發展部(現為FCDO)在内的捐助方提供了技术援助和有条件的支持。 2003年推出的公共采购法加上開放的承包入口,减少了政府合同中受贿的机会。 加纳的經驗表明,在聯合援助的支持下,持续的体制投資可以取得進步。

下半身:

蘇哈托倒台後, 印尼開始了一個全面分散管理方案, 將大量支出責任轉嫁給地方政府。 起初,這导致地方腐敗的激增, 因為新授权的官员缺乏監督。 作為回應, 政府於2002年建立了根除腐敗委員會(KPK)。 世界银行和美援署等捐助者為KPK的行動提供了資金, 支持了广泛的社区監督倡議。 KPK對高官的嚴苛的起诉, 加上村一级的参与性预算编制, 有助于減少學校和醫療基金流失。 世界银行2016年的影響性評論發現,印尼的反貪腐改革省了數億美元的援助金,而這些錢原本會被損失。

卢旺达:從地上建立机构

盧安達在1994年種族滅絕後的复苏常被稱為治理改革的成功故事。 政府在捐助者的大力支持下,建立了有效的公共金融管理体制、独立的稽核局和強大的反貪腐局(Office of the Office of the Council),援助金通过一個需要季度性业绩報告的预算支持机制提供。 卢旺达的透明國的貪腐感指数與鄰邦相比,一直保持良好的分數。 一些批评家認為,政治環境限制不同政見,而該國提供服务和减少贫穷的能力部分要歸結于其嚴谨的反貪腐框架。 經驗是,即使在脆弱的州,堅定的領導力和捐助條件的附加条件,也能产生改變性效果。

平衡援助和治理:前进的道路

外援與反貪腐的交集仍充滿緊張。 捐獻者必須平衡提供人道援助的急迫性與治理改革的慢速。 特別是, 紧急援助容易受到貪腐的影響, 因為快速支付常常會绕過正常的監督渠道。 COVID-19大流行暴露了這些脆弱性, 許多受援国都傳言有人被偷取個人保護器械,而且采购合同被充公。

未來, 幾項原則應該是下一代援助政策的指导:

  • 从一开始就整合反貪腐。 捐助方不应将治理作为一个单独的部门,而是把透明度和问责机制嵌入到每個项目中,不管其主要侧重点如何。
  • 包括供應鏈追蹤的區塊鏈、發現采购异常的AI、公民報告的動機平台。
  • 援助者應該保護與增强監督力量, 即使他們批評援助計畫。
  • 改革需要一代人, 短的資源周期和改變捐助的优先顺序都影響了建立有弹性、誠實的系統所需的持续努力。
  • 鼓励相互问责。 受援国政府要捐助者对自己的透明度负责,并履行承诺,使援助与本地优先事项相一致。

結 论

外援和反貪腐努力是不可分割的;兩面是同樣的。 沒有有效的遏制貪腐的行動,援助很可能會落空,在某些情况下甚至會固化它所要解决的问题。 在這裡概述的策略 — — 透明、制度强化、條件條件和社区参与 — — 并不是萬能的藥方,而是改善效果的一致框架。 來自加纳、印尼和卢旺达的案例研究顯示,當捐獻者和受助者共同工作,明确注重治理時,就有可能取得進步。 全球社會在為下一個發展融资時代做準備時,外援和反貪腐的交汇點將仍然是一個关键邊緣。 确保援助送达最需要援助的人,而要不僅是錢,而且要不斷的責任承诺,它涉及政府、國際組織和公民。