理解国家主权豁免

國家主权豁免的原理是個人要求州政府為侵犯民權負責的最可怕的障礙之一。 根植于古老的普通法原理,即「國王不能做錯事 ” , 此原理保護各州不被未经其同意而向联邦法院起诉。 雖然它最初被認為是防联邦過份侵犯的保障,但現代的应用對公民自由的宣傳有深远的影響,常常使州失當的受害者得不到明确的司法途径。

美國司法權不能被理解為延伸至任何法律或公平诉讼, 由另一國家的公民或任何外国的公民或主体對美國提起或提起。 兩百多年來, 最高法院將這句話擴大, 禁止自己的公民對某國提起诉讼, 建立近乎絕對的屏障, 免予私人诉讼, 除非美國政府放棄豁免或國會有效廢除豁免。

對於公民自由的支持者而言,理解主权豁免的微妙性至关重要。 該原理直接影響了某些情况下起诉国家机构、官方官员甚至州承包商的能力。 也造成了一個复杂的地貌,即同一不法行為可能會對一個地方政府(它不享有主权豁免)而不是國家本身提起诉讼。 這種不平衡引起了平等司法以及強大國家行为者的責任追究的根本問題。

歷史根基和憲法進化

第十一個修正案和早期解釋

11修正案的推动來自1793年最高法院的爭議性案例[]Chisholm诉喬治亞[,其中最高法院判定,公民私人可以在联邦法院起诉某州,此判決激起各州權主张者怒火,导致迅速通过第11修正案推翻它。近一世以来,修正案被理解為只限另一州或外国公民向某州提起诉讼。 然而,在[Hans诉路易斯安那(1890)案中,最高法院大幅扩展了此理論,认为修正案也禁止州公民在联邦法院提起诉讼。法院推論,各州享有的主权豁免在《宪法》之前,而且未被第11修正案完全取消。

該判斷將主权豁免從司法機理轉為广义的宪法原則。 後來,法院在 Alden诉Maine[ (1999年) 中, 判決了在未经法院同意的情况下,即使违反聯邦法律,也不能在法院起诉各州。 共同的這些判決造成了巨大的障礙,公民自由原告必须小心地航行。

國會的侵略及其限制

國會在某些情况下可以通過制定法律,明确允許私人對州提起诉讼,推翻國家的豁免。 最高法院已經承認了國會废除權的兩大主要來源:第十四修正案第5條(它實施平等保護和正当程序),以及更小的商法条款。 然而,法院對此權力施加了嚴格的限制。

根據《FLT:0》(1996年), 最高法院認為國會不能利用其商務条款權來取消國家的豁免。 該判决推翻了《印度賭博管理法》的一项主要条款, 并示明法院會警惕地保護國家豁免不受聯邦立法的侵犯。 反之, 最高法院已依第十四修正案第5條允許废除, 但只有在立法符合已彰顯的违宪州行為模式的「嚴格且比例」時, 才适用此考驗。 最高法院在 Kimel诉佛羅里達州執政委[ (2000) 中裁定, 《就业年龄歧视法》沒有有效取消豁免,原因是,年龄歧视需有合理的基础审查,而不是有针对种族或性别的强化审查。

美國的《公民權法》第7章(禁止基于种族、肤色、宗教、性别或民族出身的雇佣歧视)有效废除了国家主权豁免,因为它實施了平等保护条款。 但其他的聯邦法规,如适用于就业的《美國残疾人法》,最初被裁定超越了阿拉巴馬大學董事会诉Garrett[(2001年)] (2001年) , 之后,在 庭 诉 Lane(2004年) 中,法院支持了《公共服務法》第2章(在涉及诸如诉诸法院等基本权利的案件中),是有效的废除。

国家主权豁免的例外

許多已确立的例外為公民自由原告提供了获得減輕的渠道。

青年与反政府官員诉讼

最重要的例外来自于1908年的 ex parte Young。 最高法院裁定,个人可以以官方身份控告州官员,要求提供可能的禁止性救济,以阻止目前存在的违反聯邦法律的行为。 法律假設是,违反宪法的州官员因州政府不能批准非法行为而被剥夺州政府的主权豁免。 這種例外讓法院下令州官员停止歧视性政策,释放非法关押的囚犯,或恢复因违反聯邦法律而失去的福利。

以「自由」為例, 原告在聯邦法院可以控告州長執行。 类似地, 指控残忍及異乎寻常的懲罰的囚犯也可以控告監獄看守人免予懲罰。 然而, 例外并不允许向州政府索要赔偿金, 只能要求禁止或宣示性减免。 要追索赔偿金, 原告必須發現州政府已經放棄豁免, 或國會已經有效废除豁免。

国家豁免的放弃

豁免可以被明确化,比如通过建立求偿程序的州法,或者通过某些行動被暗示,比如向联邦法院撤銷案件。 很多州都颁布了侵权要求法案,允许对州政府机构提起有限的诉讼,但这些法案往往规定了损害赔偿上限,规定了短的时效,要求严格遵守通知条款。 公民自由倡导者必须在打算起诉的辖区內檢查具体的豁免法律。

國會必須明确表達其將聯邦基金以豁免為条件的意向。 僅僅是法律上允许對聯邦基金「任何收受者」提出诉讼的語言, 可能不足以刺穿州盾。

1983年第1款下的诉讼

42 U.S.C.§ 1983是维护联邦宪法和法定對州行为者的權利的主要工具。虽然§1983允許對"人"依州法律的色彩而提起诉讼,但最高法院一直認為州和州机构不是法规所指的"人"。這意味原告不能依§1983向州本身提出损害赔偿的控告。但是,州政府官員可以以个人身份受到指控,只要他們不享有合格的豁免。此外,市政府(地方政府实体)被視為"人",并可能依§1983被控告,這是個重要区别,因為很多民事權利被侵犯的事件都發生在地區。

對於公民自由的支持者來說,這項区分突出了小心地辨認正當被告的重要性。 控告以个人身份行事的国家官员可以避免主权豁免條例,但可以提高合格豁免的辯護性,除非官員違反了"明顯确立"的法律,否则可以免予其負擔。 主权豁免和合格豁免的结合造成了雙重的障礙,需要從任何案件開始就制定策略。

公民自由的涵义

特定领域的挑戰

國家警察打的受害人可以對警察提出人身指控, 但不能對州警署提出撤銷要求, 除非政府放棄豁免。 在[ 囚犯權 诉讼中, 第八修正案 向州政府治療部提出的不合理醫療要求受到主权豁免的禁止; 必须通过禁令或告員个人來寻求救助。 相类似, 州立大學若要求為審查提供經濟补偿, 其自由言論就受到压制。

殘疾權利的辯護者遇到了特殊困難。在[ 董事會诉Garrett[]案之后,州雇主基本上不受ADA的就业歧视诉讼,使残疾工人只能依靠州法律的补救办法或针对主管的个人能力要求。尽管在 ex parte Young 下禁止性救济的可能性仍然存在,但缺乏损害补救可能使执法不振,并减少州政府自愿遵守的動力。

在投票權方面,州主权豁免在重新區域的诉讼中、选民身份法和选民名單的清除中扮演了角色。 1965年的投票權法案被解释为有效废除了第十四修正案第5條下的国家豁免,因此各州可以直接因違章被控告。 然而,取消決議的拼凑表明其他與投票有关的聯邦法规可能不能提供相同的渠道。

战略诉讼的机遇

儘管有這些障礙, 辯護者仍制定了有效的策略。 最常見的办法是把 ex parte Young 下對州官的强制救济要求与以私人身份對官員的損失要求相配, 這樣原告就可以停止目前的侵害, 同时讓個人行为者承担財務上的责任。 另一种策略是向地方政府(州、市、學校委員會)而不是州政府本身提出申請, 因為地方实体不享有主权豁免。

群眾訴求常常要求宣示性、禁制性地釋放, 以對政府監獄中違宪的情況或歧视性的公益管理等制度性侵害進行挑戰。 因為這種釋放是前瞻性的, 完全属于 ex parte Young 的例外, 即使在沒有經濟損失的情况下, 也可能导致大規模的改變。

州法院可能比联邦法院更能接受某些要求。 有些州已經放棄了某些類次民權要求的君主豁免,或者把自己的州宪法解释为提供比聯邦法律更广泛的保护。 律師們不应忽略州法院根据州法律提起诉讼的可能性,州法律可以更有利于主权豁免。

改革主权豁免的立法和政策努力

公民自由組織早就要求修改立法,以限制國家主权豁免的范围。

  • 以「平等工作機會委員會」(Equal Employment Open)為例, 提倡修改民權法例, 加入明文废除的語言。
  • 該方法在醫療援助及交通等地都成功使用, 但最高法院的「清楚聲明」規定,
  • 美國的法案規定了對公共实体的廣泛訴求, 而紐約的訴求法院則提供對國家的某些訴求的論壇。

最高法院最近的一些案例, 例如 Allen诉 Cooper[ (2020) , 認為著作權补救澄清法在侵犯著作權案件中沒有有效取消國家的豁免, 顯示法院仍然對废除它持著戒心。 但同一判決卻重申, 各州不能豁免對官員的禁制性补救诉讼, 對於那些其著作權被国家实体擅自使用而藝術家和創作者而言, 是一個至关重要的工具。

平衡主权和公民权利:正在進行的辯論

國家主權和公民權之間的緊張不可能很快得到解决。 扩大主权豁免的支持者認為,它保持了國家的尊嚴、保護了國家財產和尊重聯邦制的憲法结构。 他們警告說,無限制的诉讼會使國家受到摧毀,干涉其治理功能。

批判者們回答說豁免可以使國家免于對令人发指的不端行為的責任,并造成不平等的司法制度,而最有權力的被告 — — 国家 — — 往往最不負責任。 他們指出,國家利用豁免來逃避隔離、警察暴力以及歧视性管理程序等責任的歷史例子。 他們認為,這項教義是君主特權的遺產,在一個致力于法治的現代民主中是沒有任何位置的。

學界評論常常突出受憲法保護的權利的廣泛度和各州可得到的补救办法的狭义度不相符合。 正如厄溫·切梅林斯基教授所寫的,「憲法最崇高的承諾,

公民自由倡导者实用指南

對於那些在公民自由中工作的人, 工作上了解主权豁免不是可選擇的,

  1. 确定錯誤者是国家机构、州政府、地方政府或個人。
  2. 盡可能要求禁止性救济。 ex parte Young 例外可以提供广泛的前瞻性补救办法。即使財政損失是最终目的,禁令也可以阻止正在发生的傷害,并造成和解的压力。
  3. 研究州豁免法。 许多州都颁布了法规, 允许在某些条件下提起诉讼。 這些法律通常需要行政耗盡、 提交期限短、 以及特定通知。 缺少通知期限對案件可能致命 。
  4. 州法院可以解釋自己的宪法,提供聯邦法院不能提供的补救办法。 有些州也放棄了故意侵权或宪法違法的豁免,提供了聯邦法律所不包含的损害赔偿补救办法。 州法院可以判斷州法院和州法律。
  5. 法律規定與聯邦法例的互動性。
  6. 与國家組織的協調。 美國公民自由聯盟和 法律防護和教育基金 等團體追蹤主权豁免問題, 并常常在重大案件中提供法庭之友支持。

結 论

國家主权豁免不只是憲法的一個暗角,它每天都是公民自由倡导者的現實。它塑造了所有要提起的诉讼、被告的名單以及寻求什么补救办法的決定。 學術提出了重大的挑戰,但上述例外和战略表明,在被告是國家時,為追究罪责而戰更加難,但這絕對不可能。 随着法院在不断完善豁免的界限,以及立法机构在考慮改革,主权和自由之间的平衡將仍然是我們時代的决定性法律问题之一。 了解這項論的律師可以克服其复杂性,并继续捍卫宪法所保護的權利。

进一步讀取:第十一個修正案的文本可從 Constitution.gov Constitution Anement 中找到,在Cornell法律信息研究所关于主权豁免的Wex条目[中可以找到對主权豁免的歷史和现状的透彻分析。 Allen诉 Cooper等最高法院最近的裁决在SCOTUSblog[上被討論。。