外援与國家發展計畫相配合的挑戰

外援是國際發展的基石, 向有需要的國家提供重要資源。然而, 外援的效能常常在與國家的策略優先權隔開的情况下受到損失。外部援助和國家發展計劃的調整不只是行政上的好處,

地貌界定:外援和國家發展計劃

外援也稱為官方援助(ODA), 包括援助政府、多边机构和私人基金提供的赠款、贷款、技术援助和实物捐助, 以支持受援国的经济、社会和政治發展。所關涉的金额很大; 歐盟指出, 2022年, 歐洲國家提供的官方发展援助总额近2 040亿美元。

國家發展計畫是受援政府制定的综合性中長期战略,其中阐述了國家的增長、减贫、基礎、保健、教育、環境可持续性和治理的愿景。這些文件通常是广泛磋商的结果,代表了國家的重點。當外援與這些計劃相符合時,它會加强當地所有權,减少重复,並最大化每花一美元的效果。如果不是,援助可能分散國家的努力,扭曲优先秩序,造成持久的依赖。

相關聯的概念通过"援助有效性巴黎宣言"(2005年)得到了正式的認同, 宣言讓各捐助方和伙伴們承诺"使用國家系統, 并配合國家的發展策略". 之后的協議—阿克拉行動议程(2008年)和釜山有效發展合作伙伴关系(2011年)—进一步强调了相互问责和尊重國家領導的必要性,然而,尽管有這些全球框架, 持久的障礙仍然在阻碍著實際上的相關聯。

排列的多重障碍

外援與國家發展計畫相關的挑戰不單純, 其原因包括捐獻者和受助者系統在结构、政治及程序上的不匹配。理解這些障礙是克服這些障礙的第一步。

不同优先事项和战略利益

援助國必須滿足自己的內部支持者、地缘政治利益和外交政策目的。援助國可以把安全、貿易或移民控制放在优先位置,而受援国可以把健康或農業自足放在首要位置。如果利益有分歧,援助项目就可能支持那些不為國家計劃核心或更糟糕的、破壞當地优先秩序的活动。

例如,一個專注於反毒品交易的捐獻者可能為邊界安全基礎提供资金,挪用受助者教育預算的資源。即使高層目標一致,具体情況也可能有衝突。國家計劃可能要求分散初级醫療,但捐獻者的方案设计可能會有利于集中的醫院建设 — — 因為監控和向總部報告更加容易。這種不协调很少是恶意的;它源于不同的任务、責任结构和時間。

受援国的能力限制

行政及技術能力薄弱是另一大障碍。許多发展中国家都面临訓練人员严重短缺、數據系統不足和公共金融管理脆弱等问题。國家計劃可能因負責實施的机构缺乏必要的技能、資源或權力而精心构思,但执行不力。在這種環境中,捐助方常常不使用在政府系統之外运作的平行工程實施單位(PIU),这种做法虽然在短期内很有效,但會破坏國家的主人翁權和長期能力建设。

歐洲合作組織的2022年發展合作效果監督報告發現,對伙伴國的援助只有53%是使用國家成果框架。這說明所有援助中近一半都绕過地方監控與評估系統,使得對應難以估量與維持。能力限制不只是受援者問題; 外地的捐獻者常常被轮换,限制了他們深入了解地方计划和系統的能力。

政策不协调和政治不稳定

國家發展計畫不是一成不变的檔案。它們隨著每一個新政府、政治危機或經濟條件的改變而變化。政府變更時,新当选的官员可能放棄先前的計劃, 重新制定周期, 使捐助者不能确定需要支持的重點。即使是在一個政府內,政策可能會發生逆转。第一年批准的計劃可能因預算危機或第三年的天災而過關,需要快速重新排位。

捐獻方的政策不一致也令人不解。捐獻方可以宣布對國家教育界的多年承諾,只有在國內紧缩措施出台時才會削减資金。相似的,捐獻方的策略常常是总部,由外地或受援伙伴提供有限投入,因此其优先性不匹配目前的國家計劃。缺乏可预测的长期资金是被引申到的阻碍有效調整的最常见的因素之一。

多重行为者之间的协调困难

任何受援國都可能會有數以十計的雙方捐贈者、多边機構、全球基金和私人基金在共同運作。每個角色都帶有自己的程序、報告要求和主題偏好。如此繁多的情況會給受援政府造成協調負擔,政府必須管理許多關係、出席數不清的會議、以及把多條援助流與自己的預算周期相协调。

更糟糕的是,很多捐獻者彼此之间並沒有完全的協調。地盤戰爭、相爭評論、對何為「進步 ” 的觀點也不同。結果是分散:小而無關聯的計畫治療症狀而不是根本原因。比如,國家農業改革計劃可能得到三個捐獻者的支持 — — 一個專注種子,另一個專注灌溉,第三个專注在市场准入 — — 但沒有一個统一的框架,這些作品就永遠不會加在一起,而只是系統性改變而已。

監控與評估錯誤

調整需要共享的衡量尺度。國家發展計劃包括進步的指數,但捐助者常常堅持建立更详尽的分別報告框架以满足自己的責任需要。這兩套制度迫使受援国政府保持兩套資料:一套是自己的監控,另一套是每個捐助者的。行政負重,缺乏共同的成果框架使得難于將成果歸與特定援助投資或实时調整策略。

國家統計局可能會產生不定期或不可靠的資料, 讓捐獻者依靠外部調查或專案資料收集。雖然這些方法可以產生高质量的信息, 但成本高昂, 也不一定會回馈到國家系統。最後的結果是資訊環境分解, 阻礙了雙方的學習和问责。

强化對齊的战略

現實的問題是,在政治、制度改革、實際工具的结合下, 共處的結合可以大大改善。以下策略借鉴了數十年来發展的經驗。實際上,

從開始開始培植真正的國家所有權

相關調整從主人翁的開始。受援国必須被赋予權力, 領導發展日程, 不只是作為實施者, 而是作為建構者。這要求捐獻者不要在遠處設計專案, 而是要對國家的重點進行真正的對話。巴黎宣言的主人翁主權原理[ 仍然是基石:伙伴們必須對其發展政策和战略行使有效的领导權, 并协调發展行動。

預算支援是直接提供政府財政的金融援助, 讓受援者有弹性地按照自己的計劃分配資源。預算支援並不適合於所有情形(需要善政和透明的金融管理), 而在条件允许時, 仍是最適合的一種方式。在使用以部门为基础的方法的地方, 應嵌入國家的部門計劃, 而不是平行地進行。

投资于系统能力建设

援助者應該投資於強化,而不是過於訓練工作坊,它需要长期支持公共金融管理系統、統計局、采购实体和監督机构。能力建设是缓慢和不光彩的,但是唯一可持续的协调之路。受援机构有能力時,就能有效地管理所有援助流,并使用单一的成果框架向多個援助者報告。

成功的例子包括世行支持加强衣索比亞和盧安達等國家的公共财政管理[,使這些政府能吸收更多的预算支持,并透明地報告結果。相类似,在联合国統計委員會能力培养方案[的支持下,國家統計系統的投資改善联合監控所需的數據基础设施。

改善交流和共同规划

包括政府與捐獻者會議、與民间社會、民營企業及當地社群的協商。聯合部門評論、年度發展伙伴協商、多利益攸关方監督委員會都協助協調,

聯合國援助框架(UNDAF)是國家聯合計劃的一個例子。它聚集了聯合國机构、國家政府和其他伙伴, 使方案活動符合國家發展的重點。

建立透明監控框架

所有捐獻者應同意使用一套共同的國家計劃指示數。這需要先商議和折衷, 有些捐獻者可能需要放棄自己所偏愛的衡量尺度, 而更適合當地的衡量尺度。其效益包括:簡化報告、提高資料質量( 因為多個角色對同一系統有贡献), 以及更清晰地了解总体進步。技術可以幫助: 实时資料儀表板和互動性信息管理系统讓所有各方都能透明地追蹤捐款和結果。

有效的合作全球合作合作提供了有用的監控框架,用以衡量配合和其他有效性原则。