引言:外援作为减贫工具

外援早已是全球减贫努力的核心工具。 數十年來,政府、國際組織和非政府组织把資源從富裕國家引向发展中地区,目的是刺激經濟增長、改善健康与教育、促进政治稳定。 概念很簡單:通过轉移錢、貨品、技術專業或政策支持,捐獻國可以幫助所有人口脫離赤贫。然而,現實卻要复杂得多。 外援的有效性在經濟學家、决策者和发展實驗者中仍然受到激烈的爭論,有證據顯示外援在全球貧困中取得了显著的成功和重大失敗。 要了解外援在與全球貧困作斗争中的作用,需要细致地研究援助的结构、交付和管理方式。

外援规模很大。 據經濟合作與發展組織(ECD)說, 2022年, 捐獻國的官員援助達到2,040億美元, 创下新高。 這項資本流入了广泛的方案, 從饥荒時的紧急食物救助到對基础设施和治理的长期投資。 支持者認為, 援助有助于大幅減少極困, 由1990年全球人口的36%下降到2021年的10%以下。 然而, 批判者指出, 持久依赖性、貪腐和很多大型計畫未能提供持久改變。 這篇文章研究了兩方, 探究外援的种类、利益、挑戰和未來, 作為減貧困的工具。

理解外援:定義和範圍

外援也稱為發展援助, 包括任何旨在幫助受援国發展或人道需要的資源轉移。 它可以是双边(從一個國家到另一個國家)或多边(通过聯合國、世行或歐盟等組織)的。 私人捐款也占援助流的很大部分。 關鍵的區別是援助是以优惠条件提供的,意思是包括利率低于市場水平的赠款或贷款。

外援的範圍隨時而扩大。 在二战后的時代,援助與重建歐洲和遏制共產主義紧密相關。到20世纪70年代和80年代,援助的重心轉向了新獨立國家的經濟發展。 如今,援助涉及了更广泛的目標:减贫、男女平等、气候抗御力和善政。 2015年通过的联合国可持续发展目標明确要求增加援助,以资助最贫穷國家的保健、教育和基础设施。 尽管如此,很多援助者都未能达到把国民总收入的0.7%用于官方发展援助的长期目标,而官方发展援助是1970年首次制定的基准。

援助不是單純的資源, 它包括即時救生措施, 以及數十年的体制改革。 在特定背景下使用的援助類型的搭配, 大大影響了它减贫的效果。

外援的主要类别

人道主义援助

人道援助是外援最明顯和最緊急的外援形式, 在天災、武裝衝突、疫情和大饥荒中提供緊急救援。 首要目的就是拯救生命、减轻痛苦和维护人格。人道援助包括食物和水分配、緊急醫療、住所和后勤支助。 聯合國世界糧食計畫(WFP)和國際红十字会(ICRC)等組織在這些努力中居于前列。

人道救援在危機中至关重要, 而與長期减贫的關係卻是间接的。 地震或戰爭等嚴重的震撼會拖累多年發展。 有效的人道救援能幫助社區更穩定, 減少臨時危機將家庭推入长期貧困的風險。 然而,批評者認為,過份强调紧急援助會分離可持续发展的計畫的資源。 此外,协调不良的救援會造成當地經濟的扭曲,例如食品价格膨胀或本地產品產品產品受到損壞。

发展援助

援助的重點是结构性的、長期的改善。這類援助資助了道路、桥梁和電廠等基本建设工程;學校、醫院和清水系統等社會計畫;以及改善治理、農業做法或金融系統的技術援助。 援助旨在建立受援国的能力,以產生自己的增长,减少對外部支持的依赖。

成功的發展援助的显著例子包括亞洲的綠色革命,它得到了基金和双边捐獻者的大力支持,作物收成大增,饥饿减少。 最近,全球抗击艾滋病、肺结核和疟疾基金通过有针对性的健康措施拯救了數百萬人的生命。 美國援助机构千年挑戰公司(MCC)以大規模的協會模式运作,以大規模的基建資助奖励善治,在减贫方面表现出了強大的成果。

軍事援助

軍事援助可能是最有爭議性的。它包括資助、訓練、裝備和直接支援受援国的軍隊或警隊。 軍事援助雖非主要旨在減少貧困,但可以促进穩定,而這正是經濟發展的前提。例如,由联合国资助的维持和平行动有助于防止脆弱國家的衝突重陷。然而,軍事援助往往受捐獻者的戰略利益而不是受捐獻者的發展需要驱使。它可以支持獨裁政權、激起军备竞赛或導致人權侵犯。 许多發展專家認為,軍事援助應該與官援分開,以維持以貧困为重点的援助的完整性。

已证实的减贫援助效益

外援在設計及實施上, 已使貧困減少有可觀的改善。 根據醫學學,

基建和經濟增長

基礎建設是經濟活動的根基。援助資助的公路連結農民與市場, 降低運輸成本及收割後損失。 電力電網能發電小商業, 也能提供數位服務。 港埠與機場能促进貿易整合。 世界银行的一個里程碑性研究發現, 分配到基礎建設上的援助有正面收益, 特别是與善政相關的。 例如,中國援助非洲國家的大型交通計畫, 雖有時會受到債務的批評, 卻提振了區域貿易走廊。

由基建投資引發的經濟增長可以使成百上千人脫離貧窮。 增长與發展委員會認為,持续增長需要充足的基建,援助可以填补低收入國家的关键性資金缺口。 然而,效果不是自動的;計劃不周或不能計算維持成本的工程可能變成白象。

保健和教育成果

外援最明顯的成功是健康。 全球基金、Gavi(疫苗联盟 ) 、 美國總統的艾滋病救急計畫(PEPFAR) 、 改變了艾滋病毒/艾滋病、疟疾和肺结核的抗爭。 2000年以来,這些方案拯救了大约5 000万人的生命。全球儿童死亡率降低一半,孕产妇死亡率大幅下降。援助也支持了根除天花和基本根除小儿麻痹症的免疫运动。

教育是一種強大的貧困。 教育是每增加一年的學費就能增加10%的個人收入,降低早婚和童工的可能性。 教育是一種強大的减贫手段。 教育是一種強大的代價,它可以幫助非洲撒哈拉以南地区小学的入学率從2000年的58%提高到2020年的78%。 全球教育合作組織等方案都為女學生提供師资訓練、建學和獎學金。

援助若能通過以證據為主的方案, 且符合國家的健康和教育策略,

持久挑戰和挑戰

外援也遭到尖锐批評。

依赖性和可持续性

援助會增加依赖性,政府若依靠外部資金來支撐其預算,可能會對自己的公民不負責任。 在极端的情況下,援助可以挤出國內收入,減少改革的動因。 例如,撒哈拉以南非洲一些国家從捐獻者手中得到了50%以上的醫療支出,使得他們容易被削减資金。 可持续发展要求援助逐步向国内資金过渡,但援助的政治經濟往往會與此相悖。

腐败和管理不善

貪腐是常年的問題。 用于减贫的基金可能被精英們抽走,不管是在受援国政府內还是在援助提供环节。 援助項目的管理可能不透明,而且监督有限。 一個被广泛引用的例子就是在伊拉克的聯合國石油换食品方案(UN Oil-Food Program)中滥用资金,或者最近在阿富汗的涉及援助金的丑聞。 沒有強烈的问责机制,援助可能不慎地强化腐敗的系統。 然而,支付錢的迫切性往往比尽职無辜,特别是在人道危機中。

政治動機和鞭刑援助

援助不是纯粹利他性的。 捐助国政府使用援助來提振地缘政治和商业利益。 受援者必須從捐獻國购买貨品或服務, 條件援助會降低約15-30%。 援助也扭曲了當地市場, 也破壞了所有權。 例如, 食物援助常常由捐獻國運來, 而不是由當地來源, 可能打亂當地的農業。 政治重心也会导致援助集中在战略要地區而不是最貧困的地方。 研究顯示, 援助流向有聯合國安全理事会席位或軍基地的國家, 而不是严格地按需要來。

最大限度地提高援助效力的战略

也曾於2005年及之後的阿克拉及釜山協議中,

符合本地优先

援助方案如果受受援国自己的发展计划而不是捐助议程驱动,效果就最大。 主人翁制的這項原则要求捐助者听取地方的利益相关者,包括公民社会和边缘化的社群。 例如,预算支助——在直接向政府財政提供基金的地方——如果能结合強大的監督,就能加强地方机构。 國家制度,如采购和财务管理,只要有可能,就應被利用以避免建立平行的结构。

透明度和问责制

透明是遏制貪腐和建立信任的关键。國際援助透明倡议(IATI)公布了援助流的詳細數據,讓公民和監督者能追蹤支出。 捐獻者們也應進行嚴格的影響性評估,以了解什么是有效的。 由Esther Duflo和Abhijit Banerjee等發展經濟學家率先发起的随机控制試驗表明,除蟲藥片或免費校服等低成本的干预可能效果超過效果。 這些結果有助于把援助轉向有效的解決方案。

能力建设和伙伴关系

援助應該旨在建立受援国的长期能力。這意味著投資於訓練公务员、加强醫療系統、支持地方研究机构。 捐獻者、政府、非政府組織和私营部门的合夥合作可以集聚專業與資源。 例如,全球基金的多利益方國家协调机制模式可以确保决策不只由捐獻者做出。 相类似,公私合夥可以比传统援助机制更高效地為基建工程提供资金和管理。

外援的前途

外援的面貌正在改變。 中國、印度、巴西和中東國家等新兴的捐獻者已經成為重要的角色,提供了常常强调互不干涉和基础设施投資的替代模式。 气候金融的崛起以及应对全球挑戰(如大流行病和移民)的必要性正在重塑重點。 此外,COVID-19大流行也突出了更加敏捷和创新的提供援助的必要性,包括提供讓受助者有能力做出自己選擇的金錢轉換。

科技正在扮演著日益重要的角色。 移动錢平台可以直接轉換金幣、避免中介和減少漏水。 數據分析可以對付最易受伤害的家庭。 然而,這些工具必須在道德上部署,尊重隱私,避免數位排斥。

外援本身也無法完全結束貧困。 它必須是包括公平贸易政策、债务减免、汇款、私人投資和國內資源动员在内的大战略的一部分。 最成功的减贫故事 — — 中國、越南、印尼和其他地方 — — 都受到国内改革而不是援助的驱动。 然而,对于世界上最窮的國家,尤其是那些陷入脆弱境地的國家,援助仍然是生命的源頭。

結 论

外援是全球貧困的一個複雜且不完善的工具。 它在拯救生命、建设基础设施和扩大教育方面已經取得了明顯的成功,但也受到效率低下、貪腐和政治操縱的影響。 證據顯示,援助的效能不取决于援助量,而取决于如何融入本地所有的战略、透明管理、注重建立可持续的能力。當這些条件得到满足時,外援可以成為推动变革的有力催化剂。 當世界面临從气候变化到流行病的新挑战時,援助的作用需要進化,但其核心使命仍然至关重要:幫助最脆弱的人建立更好的生活。 要想成功,援助方和受援方都必须對效力、诚信和尊重人的尊严的最高标准负责。

了解更多援助效果:[ 经合组织援助效果 + 世界银行成果框架[] 联合国可持续发展目標[] + 基 :援助在行動中[